Instantie

Hoge Raad der Nederlanden

Samenvatting

Vrouw spande procedure aan tegen haar buurman, tevens adjunctdirecteur
van de Sociale Dienst. De buurman spioneerde het priveleven van de vrouw en
stuurde vervolgens interne memo’s rond bij de Sociale Dienst, wat tot
stopzetting van haar uitkering leidde

AFLOOP: Een kort geding in 1984 werd gewonnen; in het door de
tegenpartij ingestelde hoger beroep werd de vrouw in het ongelijk gesteld
De vrouw is met ondersteuning van Rechtenvrouw naar de Hoge Raad gegaan
Deze meende dat de adjunctdirecteur de privacy van de vrouw wel
geschonden heeft. Echter in bijzondere omstandigheden is het
gerechtvaardigd. De Hoge Raad vindt dat de lagere rechter nader moet
onderzoeken of de vergaande inbreuk op de privacy opweegt tegen het belang van
controle in verband met het recht op bijstand. Het nader onderzoek loopt
nog bij het Hof

Jaarverslag 1984 no. 5, 1986 no. 32, 1987 no. 31

Volledige tekst

1. Het geding in feitelijke instanties

Eiseres tot cassatie – verder te noemen G. – heeft bij exploot van 26
april 1984 verweerder in cassatie – verder te noemen K. – in k.g. gedagvaard
voor de President van de Rb. te Amsterdam en gevorderd bij vonnis, K. te
verbieden over het gedrag van G. en over haar relaties aantekeningen bij te
houden en daaromtrent aan derden enige mededeling mondeling dan wel
schriftelijk te doen op verbeurte van een dwangsom van ƒ 10.000,– voor
iedere keer dat K. dit verbod overtreedt

Nadat K. tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de President bij
vonnis van 10 mei 1984 (AB 1984, 436) de vordering, voor zover in cassatie
van belang, toegewezen

Tegen dit vonnis heeft K. hoger beroep ingesteld bij het Hof te
Amsterdam. Bij arrest van 13 december 1984 heeft het hof het vonnis van de
President vernietigd en de vordering alsnog afgewezen

Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht

2. Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof heeft G. beroep in cassatie ingesteld

De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel
uit

K. heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep

De zaak is voor G. toegelicht door mr. D.S.C. Hes en voor K. door zijn
advocaat. Bij die gelegenheid zijn van de zijde van G. bij een “conclusie
van repliek” aangeduid stuk twee produkties overgelegd

De conclusie van de A-G Leijten strekt tot vernietiging van het
bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een aangrenzend hof

Bij brief van 6 oktober 1986 heeft de advocaat van K. zich op de voet
van artikel 328 lid 2 Rv tot de HR gewend met verzoek -kort samengevat – dat
de passages van voormelde conclusie waar volgens die brief op die produkties
wordt voortgebouwd, door de HR buiten beschouwing zullen worden gelaten

3. Beoordeling van het verzoek van K.; gedaan in de brief van diens
advocaat van 6 oktober 1986

De in deze brief bedoelde, bij pleidooi overgelegde produkties bevatten
gegevens van feitelijke aard en kunnen derhalve, nu zij in de feitelijke
instanties niet in het geding waren, voor de beoordeling van de zaak in
cassatie geen rol spelen. Hetzelfde geldt voor hetgeen in de conclusie van
het OM als weerslag van deze produkties zou kunnen worden beschouwd

4. Beoordeling van de middelen

4.1 In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan:

a. G., een gescheiden vrouw met drie minderjarige kinderen, ontving
sedert december 1977 een – aanvullende – uitkering op grond van de ABW

Deze uitkering is door B en W van de gemeente Edam-Volendam bij
beschikking van 11 oktober met ingang van 1 november 1983 ingetrokken met als
motivering:”In Uw situatie met de heer E. moet aangenomen worden dat er
sprake is van een samenwoning onder omstandigheden, die in
financieel-economisch opzicht niet wezenlijk verschillen van die van een

in, als bedoeld in artikel 5 ABW”

In de door G. tegen deze beslissing aangespannen administratieve
procedure is zij, in beroep, bij besluit van GS van Noord-Holland van 17
april 1984 in het gelijk gesteld, waarna de uitkering van bijstand met
terugwerkende kracht is hervat

b. Tijdens de voormelde administratie procedure heeft G. op 19 januari
1984 inzage gekregen in het, ingevolge artikel 7 Administratieve Regelen
Bijstand 1977, door de GSD omtrent haar aangelegde persoonsdossier. Hierin
trof zij ondermeer de volgende stukken:

– een intern memo, gedateerd 3 april 1978, van K. adjunct-directeur van
de GSd gericht aan een sociaal ambtenaar van de buitendienst, met de volgende
inhoud: “Ontvangt periodieke bijstand in alg. bestaanskosten. Reeds enige
weken is bij mw. G. een ongeveer 45-jarige man in huis, die er ook slaapt.
Gaarne heronderzoek, of dit kostganger of “bijslaap” is. Zij heeft zelf geen
kostganger op haar ink. br. vermeld”;

– een intern memo, gedateerd 9 januari 1979, eveneens van K. en gericht
aan dezelfde sociaal ambtenaar, luidend:

“In april 1978 is mijnerzijds reeds per memo melding gemaakt van de
aanwezigheid van een plm. 45-jarige man, die vrij regelmatig bij mw. G. “over
de vloer” komt. Ook de nacht wordt ten huize van haar doorgebracht, hetgeen
aan de voor de deur staande auto is te zien

Het betreft de heer E., leraar aan de LTS te Edam, een gescheiden man

Zij loopt reeds enkele maanden gearmd met deze man over straat. M.i. is
er sprake van een vaste relatie. Gaarne onderzoek in hoeverre dit van
invloed op de bijstandsverlening is”;

– een vijftal hercontrolerapporten, respectievelijk van 10 mei 1978, 25
maart 1979, 12 maart 1980, 2 april 1981 en 27 september 1983. In dit laatste
rapport wordt geconcludeerd:

“Mede op grond van informatie van de heer K. heeft er alle schijn van
dat deze gezinssituatie als bedoeld in artikel 5 ABW. In dit geval dient de
bijstand te worden beeindigd met ingang van 1 november 1983″

Alle andere voorgaande rapporten leidden tot het advies de
bijstandsuitkering onverminderd te continueren

c. G. heeft vervolgens in kort geding gevorderd dat aan K. een verbod
zal worden opgelegd om over haar gedrag en over haar relaties aantekeningen
bij te houden en daaromtrent aan derden enige mondelinge of schriftelijke
mededeling te doen. Zij heeft haar vordering, zoals deze door het hof
kennelijk is opgevat, onder meer hierop gegrond – kort samengevat – dat zij
met E. geen economische eenheid vormt, doch slechts een LAT-relatie heeft;
dat K. onrechtmatig heeft gehandeld door ernstig inbreuk te maken op haar
privacy dat K. haar buurman is, maar tevens adjunct-directeur van de GSD; dat
hij aldus grote formele of informele invloed kon uitoefenen; dat zij zich door
K. bespied voelde, nadat haar bekend was geworden dat de gebruikte gegevens
door hem verzameld waren; dat zij door het optreden van K. materiele en
immateriele schade geleden

d. Voor wat betreft de in de feitelijke instanties vastgestelde feiten
is voorts van belang dat blijkens r.o. 4 van de President en r.o.5 van het
hof het gebeuren zich aldus laat samenvatten dat K. in de periode april 1978
tot oktober 1983: 1. “met een zekere regelmaat” constateringen heeft gedaan
“omtrent het prive-leven” van G. en 2. de aldus verzamelde gegevens heeft
doorgegeven aan de GSD. Voorts is het hof er kennelijk van uitgegaan dat K.
op eigen initiatief (her)onderzoek “als wenselijk naar voren heeft gebracht”,
zij het dat hij dat niet – zoals de President geoordeeld – heeft “gelast”

Bij dit een en ander verdient nog aantekening dat President en hof zich
bij hun voormelde oordelen niet alleen hebben gebaseerd op hetgeen hiervoor
onder b is weergegeven maar ook op het besluit van GS van 17 april 1984 en de
brief van B en W aan de voorzitter van GS van 8 november 1983, waarin dezen
hun standpunt toelichten door onder meer te wijzen op “de ontwikkelingen in
het verloop van de relatie” en op “het feit dat een collega en
adjunct-directeur bij de GSD Edam-Volendam al vanaf 1978 gesignaleerd heeft
dat iedere avond vanaf acht a negen uur de auto van de heer E. voor de woning
van mw. G. staat en dat beiden naar buiten zich gedragen als man en vrouw o.m
doordat zij gearmd over straat gaan, tenminste de weekeinden met elkaar
doorbrengen en op vakantie gaan”

e. Nadat de President de vordering van G. voor zover hier van belang,
had toegewezen, heeft het hof dit vonnis vernietigd en de gevraagde
voorziening alsnog geweigerd. De gronden waarop het hof deze weigering heeft
gebaseerd laten zich als volgt samenvatten:

1. Anders dan de President had aangenomen, heeft K. zoals in ’s hofs
zevende r.o wordt geoordeeld, niet als ambtenaar in strijd gehandeld met het
beginsel van gelijke behandeling van de burgers in gelijke gevallen

2. K. heeft, zoals het hof in zijn r.o. 8-10 heeft onderzocht, ook als
burger niet onrechtmatig gehandeld, nu het naar ’s hofs oordeel – behoudens
hier niet ter zake doende uitzonderingen – in beginsel aan ieder vrij staat
om hetgeen hem bekend is door te geven aan anderen, terwijl hetgeen door G.
is gesteld, ook voor wat betreft de wijze van verzamelen, niet voldoende is om
een inbreuk op te leveren op haar persoonlijke levenssfeer of op haar
privacy, waaraan het hof nog heeft toegevoegd dat niet aannemelijk is
geworden dat de verstrekte gegevens onjuist waren en zij ook niet als onnodig
grievend kunnen worden beschouwd

4.2 Het eerste middel richt zich tegen ’s hofs voormelde oordeel omtrent
de schending van het gelijkheidsbeginsel door K. als ambtenaar Het middel
wordt tevergeefs voorgesteld

Het hof is kennelijk ervan uitgegaan dat K. die chef van de binnendienst
was en noch was belast met controle, noch met de beoordeling van de
opportuniteit van (her-)onderzoek, bij het verzamelen en het verstrekken van
de gegevens niet als ambtenaar heeft gehandeld maar als burger en dat er ook
van andere derden wel gegevens bij de GSD kwamen. Voorts heeft het hof
geoordeeld dat niet is gesteld of aannemelijk geworden dat het door G.
gestelde steeds dieper gaande onderzoek naar de relatie van haar en haar
vriend, of de in haar geval verrichte halfjaarlijkse onderzoeken achterwege
zijn gebleven in de gevallen waarin niet een ambtenaar als K. doch een andere
derde gegevens heeft doorgegeven en een verzoek om onderzoek heeft gedaan
zoals K. heeft gedaan

Voor zover het middel deze uitgangspunten van het hof miskent, mist het
feitelijke grondslag. Voor het overige faalt het, nu ’s hofs oordeel dat K.
niet als ambtenaar het gelijkheidsbeginsel geschonden heeft, in het licht van
de gedingstukken geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, niet
onbegrijpelijk is en geen nadere motivering behoefde. Op de vraag in
hoeverre bij de beoordeling van de gedragingen van K. als burger mede van
betekenis kan zijn dat hij tevens ambtenaar was, wordt onder 4.7 teruggekomen

4.3 Het tweede middel richt zich tegen ’s hofs r.o. 8-10 betreffende de
gedragingen van K. als burger

In het middel ligt o.m. de klacht besloten dat het hof heeft miskend dat
de gedragingen van K. zoals deze hiervoor onder 4.1 sub b en d zijn
weergegeven, in beginsel een inbreuk opleveren op het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer van G. – of in de bewoordingen van art. 8
EVRM:het recht op eerbiediging van haar prive-leven – en derhalve in beginsel
onrechtmatig zijn. Deze klacht treft doel

4.4 Vooropgesteld moet worden dat, ook voor de periode waarin zich de
feiten van de onderhavige zaak hebben afgespeeld, een recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer moet worden aanvaard, dat aansluit bij
vergelijkbare ontwikkelingen in andere landen en dat naar zijn inhoud mede
wordt bepaald door art. 8 EVRM, waarvan moet worden aangenomen, dat het ook
werking heeft tussen de burgers onderling. Een inbreuk op dit recht levert
in beginsel een onrechtmatige daad op in de zin van art. 1401 BW

Wat de begrenzing van het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer betreft, zijn voor de onderhavige zaak mede van belang de
gedachten die daarover zijn te vinden in de Memorie van Toelichting op het
artikel dat het in 1983 tot stand gekomen, maar nog niet in werking getreden
art. 10 Gr.w heeft geleid (Bijl. Hand. II. 1975-1976- 13 872, p.40 e.v.)

Dit artikel bouwt immers voort op voordien reeds bestaande opvattingen
en blijkens zijn voorgeschiedenis ook op voormeld art. 8. In de eerste
plaats wordt er in die memorie – in overeenstemming met wat elders wordt
aangenomen – op gewezen dat voormeld recht zich niet ruimtelijk laat
begrenzen bijv. tot het huis waarin men leeft en dat inbreuk op dit recht door
het vastleggen en doorgeven van gegevens, verkregen door gewone zintuiglijke
waarnemingen, niet uitgesloten is

Voorts wordt in die memorie aandacht gevraagd voor enige ruim
geformuleerde uitspraken omtrent het recht op privacy van de Raadgevende
Vergaderingen van de Raad van Europa (“het recht zijn eigen leven te leiden
met zo weinig mogelijk inmenging van buitenaf) en in de Memorie van
Toelichting bij wetsontwerp 9419 (Bijl.Hand. II 1967-1968, stuk nr. 3)inzake
bescherming tegen het met een technisch hulpmiddel afluisteren en opnemen van
gesprekken (onder persoonlijke levenssfeer is te verstaan: “de reeks
situaties waarin de mens … onbevangen zich zelf wil zijn”). Tenslotte wordt
in eerst vermelde memorie t.a.p. – wederom: in overeenstemming met wat elders
aangenomen wordt – tot uiting gebracht dat “de aard en de mate van intimiteit
van hetgeen omtrent een ander” wordt waargenomen, vastgesteld of aan anderen
doorgegeven voor het bepalen van de grens van groot belang is

In de hier aangeduide richting gaan ook de algemene beschouwingen die op
dit punt zijn te vinden in het Eindrapport van de Staatscommissie bescherming
persoonlijke levenssfeer in verband met persoonsregistraties. 1976, p. 20-24

Aantekening verdient tenslotte dat bij art. 8 lid 2 EVRM – anders dan
bij het nog niet in werking getreden art. 10 Gr.w – beperkingen op grond van
ongeschreven recht niet uitgesloten zijn

4.5 De hiervoor onder 4.1 sub b en d weergegeven feiten laten geen
andere conclusie toe dan dat K. inbreuk op het recht van G. op eerbiediging
van haar persoonlijke levenssfeer heeft gemaakt. In het bijzonder is van
belang dat, zoals in 4.1 sub d is samengevat, K. in de periode van april 1978
tot oktober 1983 “omtrent het prive-leven” van G. dat hij de aldus verzamelde
gegevens heeft doorgegeven aan de GSD en dat hij op eigen initiatief
(her-)onderzoek als wenselijk naar voren heeft gebracht. Dat het gegevens
van intieme aard betrof, zoals in het algemeen nodig zullen zijn voor het
afgrenzen van een LAT-relatie, als door G. opgegeven, van een “economische
eenheid”, blijkt uit hetgeen onder 4.1 sub b en d slot, is weergegeven, in
het bijzonder uit de memo van 3 april 1978 (“Reeds enige tijd is bij mw. G.
een ongeveer 45-jarige man in huis, die er ook slaapt. Gaarne heronderzoek, of
dit kostganger of “bijslaap” is”), de memo van 9 januari 1979 (“Ook de nacht
wordt ten huize van haar doorgebracht, hetgeen aan de voor de deur staande
auto is te zien… Zij loopt reeds enkele maanden gearmd met deze man over
straat. M.i. is er sprake van een vaste relatie”)en de brief van B en W aan
de voorzitter van GS van 8 november 1983 (“dat iedere avond vanaf acht a negen
uur de auto van dhr. E. voor de woning van mw. G. staat en dat beiden naar
buiten zich gedragen als man en vrouw onder meer doordat zij gearmd over
straat gaan, tenminste de weekeinden met elkaar doorbrengen en op vakantie
gaan”). Tenslotte is nog van belang dat deze gegevens door K. zijn verzameld
en doorgegeven zonder medeweten van G., die daarvan immers pas in januari
1984 op de hoogte is gekomen

4.6 Het voorgaande brengt mee dat het hof in zijn achtste r.o. van een
onjuiste rechtsopvatting is uitgegaan door aan te nemen dat de grenzen van
het recht van G. op eerbiediging van haar persoonlijke levenssfeer in dit
geval niet waren overschreden. Een inbreuk als onder 4.5 omschreven kan ook
niet worden gerechtvaardigd door de enkele in die rechtsoverweging door het
hof vooropgestelde vrijheid van meningsuiting

Dit brengt evenwel nog niet mee dat K. onrechtmatig heeft gehandeld. In
aansluiting op art. 8 lid 2 EVRM kan immers, zoals aan het slot van 4.4 reeds
aangestipt, uit geschreven of ongeschreven recht een rechtvaardigingsgrond
voortvloeien. Als zodanig komt hier in het bijzonder in aanmerking het
verband dat kan worden gelegd met de inmenging van het openbaar gezag met het
oog op de controle op de naleving van de ABW. Een zodanige inmenging is – in
de bewoordingen van art. 8 lid 2 – in beginsel in een democratische
samenleving nodig in het belang van het economisch welzijn van het land en de
bescherming van de openbare orde. In het kader van een dergelijke controle,
die dient afgestemd te zijn op de maatstaven aan de hand waarvan bijstand
wordt toegekend, waaronder de maatstaf van de economische eenheid, dient voor
de overheid mede ruimte te bestaan voor het gebruik maken van door burgers op
eigen initiatief verstrekte gegevens. Daarmee strookt niet dat het enkele
verzamelen en verstrekken door burgers van dergelijke gegevens, ook als zij
van de aard zijn als onder 4.5 weergegeven, onrechtmatig is. Derhalve is
mogelijk dat K. zich te dezen op een rechtvaardigingsgrond kan beroepen,
waarbij in het midden kan blijven in hoeverre deze rechtvaardigingsgrond
geheel op de ABW dan wel mede op ongeschreven recht steunt

Dat in overeenstemming is met het Nederlandse recht vindt steun in de
discussie, tussen regering en Tweede Kamer gevoerd, naar aanleiding van het
eindrapport van 1985 van de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en
Oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en
subsidies ISMO (Bijl.Hand. II.1984-1985-17 050, nrs. 35-36), p.34, waar de
geoorloofdheid van het gebruik van tips aan de orde komt. Zowel uit de
schriftelijke gedachtenwisseling (Bijl.Hand. II.1984-1985-17 050, nr. 39,
p.26, nr. 42, p.6, punt 54, en nr. 46, p.12, punt 54) als uit de mondelinge
gedachtenwisseling ter gelegenheid van de UCV 21 oktober 1985 (p.10-9 tot p.
10-12, p.10-16 en p.10-26) komt naar voren dat het recht op de persoonlijke
levenssfeer “er niet toe mag leiden dat de overheid wordt belemmerd bij het
toezien op de richtige nakoming van gestelde regels” (Minister van Justitie,
UCV, p. 10-16) en dat in samenhang daarmee het gebruik van tips van derden
onontbeerlijk is, terwijl slechts door een kamerlid bezwaren zijn geuit voor
wat betreft het hier niet aan de orde zijnde geval van anonieme tips.
Daarbij is mede gedacht aan controle op feiten als de onderhavige

Daar tegenover is er echter op gewezen dat de overheid terzake van tips
een “passief en zorgvuldig beleid” moet voeren (stuk nr. 39, p. 26)terwijl
bij deze discussie niet is uitgesloten dat ook de aard van de gegevens in
verhouding tot de zaak waarop zij betrekking hebben een rol kan spelen. Bij
dit alles moet evenwel worden bedacht dat uit deze gedachtenwisseling niet kan
worden afgeleid dat een tipgever die gegeven van intieme aard verzamelt en
doorgeeft aan de overheid ten behoeve van haar controle op naleving van de
wet, onder alle omstandigheden beroep op een rechtvaardigingsgrond heeft; bij
die gedachtenwisseling is immers dit punt niet onder ogen gezien en derhalve
evenmin onder welke omstandigheden een zodanig beroep faalt

4.7 De vraag of zich inderdaad zulk een rechtvaardigingsgrond voordoet,
kan slechts worden beantwoord door in het licht van de omstandigheden van het
geval en de eventueel toepasselijke wettelijke bepalingen tegen elkaar af te
wegen enerzijds de ernst van de inbreuk op het recht op eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer en anderzijds de belangen die door het verzamelen en
aan de overheid doorgeven van gegevens als waarom het gaat, worden gediend of
redelijkerwijs kunnen worden gediend. Dit betekent dat die vraag in beginsel
moet worden beantwoord aan de hand van waarderingen die mede van feitelijke
aard zijn

Voor het onderhavige geval brengt dit mee dat verwijzing moet volgen,
opdat alsnog de – door het hof niet beantwoorde – vraag onder ogen wordt
gezien of de te dezen door K. gemaakte inbreuk op het recht van G. op
eerbiediging van haar persoonlijke levenssfeer wordt gerechtvaardigd door het
belang – kort samengevat – dat de GSD ter controle van de naleving van de ABW
over deze gegevens zou beschikken

Daarbij zal het aankomen op een waardering van de ernst van die inbreuk
tegenover het gewicht van dat belang, zulks mede in aanmerking genomen
omstandigheden als: de lengte van de periode waarover “met een zekere
regelmaat” door K. de voormelde constateringen zijn gedaan en doorgegeven; het
“met zekere regelmaat” blijven verzamelen en doorgeven van deze gegevens, die
van intieme aard waren in verband met de vraag of zij iets nieuws brachten
ten opzicht van de feiten die reeds bij de GSD bekend waren; het feit dat K.
het oordeel of het voortzetten van het verzamelen en doorgeven van die
gegevens opportuun was, niet heeft overgelaten aan de daartoe bevoegde
ambtenaren van de GSD; en in verband met dit alles ook het feit dat hij zowel
buurman of buurtgenoot van G. was als adjunct-directeur van de GSD met het
inzicht en de invloed die hij aan deze functie kon ontlenen

4.8 De verdere klachten van het tweede middel kunnen buiten behandeling
blijven

5. Beslissing

De Hoge Raad: vernietigt het arrest van het Hof te Amsterdam van 13
december 1984, verwijst de zaak naar het Hof te ‘s-Gravenhage ter verdere
behandeling en beslissing;

veroordeelt K. in de kosten van het geding in cassatie, tot aan deze
uitspraak begroot op ƒ 2.472, op de voet van art. 57b Rv te voldoen aan de
griffier

Rechters

Mrs. Snijders, Martens, Van den Blink, Hermans, Boekman; A-G Leijten;m.nr. EAA