Instantie

Raad van Beroep ‘s-Hertogenbosch

Samenvatting

Volgens de Raad van Beroep moet aan een dochter een overlijdensuitkering
worden toegekend op grond van de AOW, aangezien er een niet te rechtvaardigen
onderscheid wordt gemaakt tussen samenwonenden, die al dan niet bloedverwanten
zijn. In beide soort situaties zal de achterblijvende samenwonende met
begrafeniskosten en dergelijke worden geconfronteerd en is er inderdaad geen
redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond voor het onderscheid. De
uitspraak mag echter niet tot de conclusie leiden dat in zijn algemeenheid het
onderscheid tussen samenwonenden die al dan niet bloedverwant zijn niet
redelijk en objectief gerechtvaardigd zou zijn. In dat geval zouden al
diegenen die gezamenlijk een huishouding voeren financieel aan elkaar
gekoppeld worden.

Volledige tekst

I. Ontstaan en loop van het geding

Klaagster, die nooit gehuwd is geweest, woonde kennelijk gedurende jaren
samen met haar moeder. Klaagster had in 1987 een uitkering ingevolge de WAO
van ƒ 1369,63 netto per maand, terwijl haar moeder een pensioen krachtens de
AOW genoot van ƒ 1081,71 netto per maand. De kosten van levensonderhoud werden
door klaagster en haar moeder gezamenlijk gedragen.

Op 25 februari 1987 is klaagsters moeder overleden. Naar aanleiding
daarvan heeft klaagster bij het districtskantoor van de Sociale
Verzekeringsbank te X (hierna te noemen: verweerder) een zogenaamde
overlijdensuitkering aangevraagd, als bedoeld in art. 18 van de AOW (zoals die
wet luidt sedert 1 april 1985).

Bij de bestreden beslissing heeft verweerder die aanvraag afgewezen.
Klaagster heeft tegen die beslissing beroep ingesteld en de raad verzocht te
bepalen dat bedoelde overlijdensuitkering haar alsnog wordt toegekend.

Desverzocht heeft verweerder zijn standpunt uitgebreid nader doen
toelichten.

II. Overwegingen

De gedingstukken en het verhandelde ter terechtzitting.

Met verweerder is de raad van oordeel dat klaagster geen recht op
overlijdensuitkering kan ontlenen aan het bepaalde in artikel 18, lid 1,
aanhef en onder b respectievelijk onder c van de AOW. Gelet op de voorhanden
zijnde gegevens van feitelijke aard doen de in die artikelonderdelen
omschreven situaties zich in casu namelijk niet voor.

De raad zal zich daarom hebben te buigen over de vraag of klaagster
recht op overlijdensuitkering kan ontlenen aan het bepaalde in art. 18, eerste
lid, aanhef en onder a, van de AOW.

Die bepaling luidt als volgt:

‘Na het overlijden van degene, aan wie een ouderdomspensioen is
toegekend, wordt het ouderdomspensioen, voor zover niet reeds uitbetaald, tot
en met de laatste dag van de tweede maand, volgende op die waarin het
overlijden plaatsvond, uitbetaald – voor zover mogelijk in een bedrag ineens
-:

a. aan de langstlevende echtgenoot.’

Voorts is in dit geding van belang het bepaalde in het derde en vierde
lid van art. 1 van de AOW, welke bepalingen luiden als volgt:

“3. In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden mede als
gehuwd of als echtgenoot aangemerkt niet gehuwde personen van verschillend of
gelijk geslacht, die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, tenzij het
betreft personen tussen wie bloedverwantschap in de eerste of tweede graad
bestaat.

4. Van een gezamenlijke huishouding, bedoeld in het derde lid, kan
slechts sprake zijn indien twee ongehuwde personen gezamenlijk voorzien in
huisvesting en bovendien beiden een bijdrage leveren in de kosten van de
huishouding dan wel op andere wijze in elkaars verzorging voorzien.”

Tussen partijen is niet in geschil – en ook de raad neemt als
vaststaande aan – dat klaagster en haar moeder ten tijde hier van belang
duurzaam een gezamenlijke huishouding voerden, als bedoeld in het vierde lid
van art. 1 van de AOW. Volgens verweerder zou klaagster echter niet op grond
van het derde lid van dat artikel als (langstlevende) ‘echtgenoot’ kunnen
worden aangemerkt, daar er tussen haar en haar moeder bloedverwantschap in de
eerste of tweede graad bestond.

De raad stelt vast dat er aldus met het oog op de overlijdensuitkering
onderscheid wordt gemaakt tussen (duurzaam een gezamenlijke huishouding
voerende) partners tussen wie geen bloedverwantschap in de eerste of tweede
graad bestaat en (duurzaam een gezamenlijke huishouding voerende) partners
tussen wie wel een dergelijke bloedverwantschap bestaat. Naar aanleiding van
de dezerzijds opgeworpen vraag of dit onderscheid in strijd is met artikel 26
van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten
(verder te noemen: het Bupo-verdrag) is van de kant van verweerder bij
genoemde brief van 7 maart 1988 onder meer het volgende opgemerkt:

“De ontstaansgeschiedenis van artikel 1 lid 3 AOW

Inleiding

In verband met de invoering in de AOW van de gelijkstelling van niet
gehuwde personen met gehuwden of echtgenoten (alsmede invoering van de
een-oudernorm voor ongehuwde bejaarden met een kind jonger dan 18 jaar), is
deze wet met ingang van 1 januari 1987 in die zin gewijzigd dat aan artikel 1
de volgende leden zijn toegevoegd:

‘3. In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden mede als
gehuwd of als echtgenoot aangemerkt, niet gehuwde personen van verschillend of
gelijk geslacht, die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, tenzij het
betreft personen tussen wie bloedverwantschap in de eerste of tweede graad
bestaat.

4. Van een gezamenlijke huishouding, bedoeld in het derde lid, kan
slechts sprake zijn indien twee ongehuwde personen gezamenlijk voorzien in
huisvesting en bovendien beiden een bijdrage leveren in de kosten van de
huishouding dan wel op andere wijze in elkaars verzorging voorzien.

5. Onze Minister kan nadere regels stellen voor toepassing van het
vierde lid’.

Aan de invoering van de gelijkstelling van niet gehuwde personen met
gehuwden of echtgenoten in de sociale zekerheid zijn uitvoerige discussies
voorafgegaan, aangezien deze voor de onderhavige problematiek buitengewoon
belangrijk zijn, zullen wij nu eerst, hierop nader ingaan.

Notitie leefvormen

In de notitie leefvormen (Hand.TK, vergaderjaar 1985-1986, 19262, nr. 1,
par. 10.1) is bij bespreking van de uitgangspunten voor de gelijkstelling van
de ongehuwde partners met gehuwden gesteld dat ‘ongehuwden alleen met gehuwden
kunnen worden gelijkgesteld als hun situatie daarmee vergelijkbaar is. Of dit
het geval is kan worden afgeleid uit feitelijke omstandigheden die erop wijzen
dat sprake is van een gezamenlijke huishouding, van een relatie van partners
en van een zekere duurzaamheid. Deze aspecten moeten in combinatie met elkaar
worden bezien.

Zo kan er sprake zijn van personen met een gezamenlijke huishouding, die
naar buiten toe geen gezamenlijke activiteiten ontplooien. Zij kunnen niet als
partners worden beschouwd en zullen zich zelf ook niet als zodanig beschouwen.
Het feit dat zij samen wonen, eten, huishoudelijk werk doen, e.d. is
onvoldoende om van een eenheid – dus zorg voor elkaar – uit te gaan.

Dit zal in het algemeen het geval zijn bij samenwonende verwanten’.

Aanleiding tot deze notitie was het verzoek van de TK aan de regering om
een nadere uiteenzetting over hantering van het begrip ‘economische eenheid’
op verschillende beleidsterreinen.

Deze notitie is tegelijk met de wetsvoorstellen inzake de
stelselherziening aan de kamer aangeboden.

Uit bovenstaande citaat valt reeds te concluderen dat er in de visie van
de regering enkel een gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden met gehuwden
diende plaats te vinden voorzover men in een vergelijkbare situatie verkeerde.
De categorie verwanten zag men duidelijk als apart “probleem”.

Maar laten we niet vooruit lopen op het betoog.

Wijziging van de AOW.

In het Voorstel van Wet tot wijziging van de AOW in verband met de
gelijkstelling van niet gehuwde personen met gehuwden of echtgenoten (Hand.
TK, vergaderjaar 1985-1986, 19258, nr. 2) is bij het in de notitie leefvormen
gestelde nadrukkelijk aangesloten.

Voorgesteld werd nl. aan artikel 1 de volgende leden toe te voegen:

‘3. In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden mede als
gehuwd of als echtgenoot aangemerkt, niet gehuwde personen van verschillend of
gelijk geslacht, die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, en van wie
de situatie ook overigens niet feitelijk verschilt van die van gehuwden of
echtgenoten.

4. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regelen worden
gesteld voor de toepassing van het derde lid’.

In de artikelsgewijze toelichting staat uitdrukkelijk vermeld dat onder
samenwonenden niet personen worden verstaan, die in familiale betrekking tot
elkaar staan (Hand.TK, 19258, nr. 3, MvT, p.4).

Ook de Raad van State was nadat hij eerst had aangedrongen op het
neerleggen van een objectief criterium in de AOW (en de Toeslagenwet, hierna
TW), nl. of er al of niet een duurzame gezamenlijke huishouding is, van
oordeel dat de regeling van de gelijke behandeling ‘als gehuwden’ terecht niet
van toepassing wordt geacht op verwanten (blz. 6 van de toelichting bij het
ABW wetsvoorstel), maar meent voorts dat ook samenwonenden die niet als
partners kunnen worden beschouwd niet als gehuwden moeten worden behandeld
(zie advies van de Raad van State, 19258, B, onder punt 2, 3 en 5; idem advies
van de Raad van State inzake wijziging Toeslagenwet, Hand. TK, vergaderjaar
1985-1986, 19257, B, onder punt 2, 3 en 5).

Bij Memorie van Toelichting op de Toeslagenwet bevat een uitvoeriger
uiteenzetting over de vraag in welke gevallen ongehuwd samenwonenden gelijk
behandeld dienen te worden met gehuwden; (Hand. TK, 19257, MvT, nr. 3, p.
12-16, Bijlage 1), waarna kortheidshalve verwezen zij.

Uit het gestelde op pagina 15 onderaan kan worden afgeleid dat hoewel
twee verwanten in de rechte lijn een gezamenlijke huishouding (kunnen) voeren,
zij desalniettemin niet te vergelijken zijn met een huwelijk, zodat er geen
aanleiding bestaat hen gelijk te behandelen met gehuwden.

Hoewel de verschillende wetsvoorstellen inzake de stelselherziening
gelijkluidende bepalingen terzake bevatten heeft de discussie over de
gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden en gehuwden m.n. plaatsgevonden in
het kader van de Toeslagenwet. Hiernaar zal dan ook veelvuldig worden
verwezen.

Naar aanleiding van de door de Kamer geuite wens of bij de
gelijkstelling niet enkel met objectieve criteris, als gezamenlijke
huishouding en duurzaamheid, volstaan zou kunnen worden, zodat er niet of
nauwelijks een subjectieve beoordeling aan te pas zou hoeven te komen, gaf de
regering in de Memorie van Antwoord de gevolgen aan van een dergelijke
systematiek (Hand. TK, vergaderjaar 1985-1986, 19257, Voorlopig Verslag, nr.
4, p.22-32; Memorie van Antwoord, nr. 5, p. 17-19, resp. Bijlage II en III).

Ook hier wordt wederom gewezen op het feit dat de regering juist met
behulp van de meer subjectieve aandachtspunten voorkomend in het wetsvoorstel
heeft willen voorkomen dat verwanten, alhoewel zij duurzaam een gezamenlijke
huishouding voeren, als partners kunnen worden aangemerkt (pagina 18
bovenaan).

Op de suggestie van de CDA fractie in ieder geval bij een algemene
toepassing van het begrip economische eenheid verwanten tot in de tweede graad
buiten beschouwing te laten werd niet gereageerd.

In de Nota naar aanleiding van het eindverslag gebeurde dit wel: een
uitzonderingsbepaling is mogelijk zowel in de kabinetsvoorstellen als in de in
het Voorlopig Verslag beschreven systematiek (19257, nr. 8, pagina 20).

Het is de wet dan wel algemene maatregel van bestuur verder in te vullen
van het subjectieve criterium ‘ook voor het overige feitelijk niet
verschillend van die van gehuwden’ (wens CDA), kwam de regering onwenselijk
voor.

Vooralsnog bleef de regering terzake, getuige het gewijzigd voorstel van
wet (19258, nr. 10) vasthouden aan het oorspronkelijke wetsvoorstel.

Door de heer Linschoten en mw. Kraaijeveld-Wouters is tijdens de
mondelinge behandeling in de Kamer evenwel een amendement ingediend dat ertoe
strekte de zinsnede ‘en van wie….echtgenoten’ te vervangen door ‘tenzij het
betreft personen tussen wie bloedverwantschap in de 1 of 2 graad bestaat’
(19258 nr. 11 Herdruk -Bijlage IV- de Toelichting, waarvoor verwezen wordt
naar 19259, nr. 10 Herdruk, is eveneens bijgevoegd).

Nadien is hieraan, wederom bij amendement, nog een 4 lid aan toegevoegd
waarin het begrip gezamenlijke huishouding nader is uitgewerkt (zie de
gewijzigde amendementen, 19258, nr. 16, Bijlage V).

Conclusie

Aangezien dit gewijzigd amendement van de heer Linschoten en Mw.
Kraaijeveld-Wouters is aangenomen is thans uitdrukkelijk in de wet op de
gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden met gehuwden de uitzondering voor
bloedverwanten in de 1 of 2 graad neergelegd.

Consequentie hiervan is dat hoewel door het amendement
Linschoten/Kraaijeveld-Wouters, de aard van de relatie niet langer bepalend
is, de genoemde categorieen bloedverwanten ook onder de nieuwe tekst niet als
gehuwden kunnen worden aangemerkt.

Uit het feit dat bloedverwanten uitdrukkelijk in genoemde bepaling van
de AOW worden uitgesloten, blijkt onzes inziens, dat de aard van de relatie
toch nog een zekere rol bijft spelen, hoewel objectieve criteria
doorslaggevend dienen te zijn bij de vraag of er sprake is van twee
samenwonenden die met gehuwden gelijkgesteld kunnen worden.

Steun voor deze opvatting menen wij te vinden in het feit dat tijdens de
mondelinge behandeling, genoemde amendementen slechts met argumenten
verbandhoudend met de noodzaak objectieve criteria in de wet neer te leggen
zijn verdedigd, terwijl nergens uit blijkt dat de opstellers van de
betreffende amendementen de bedoeling hebben gehad de uitgangspunten van het
wetsvoorstel te wijzigen in die zin dat de beoogde gelijkstelling zich ook zou
uitstrekken tot -in het algemeen- personen die een gezamenlijke huishouding
voeren, waarvan de situatie feitelijk wel verschilt van die van gehuwden, met
als enig mogelijke uitzondering hierop de bloedverwanten.

Een en ander betekent dat bloedverwanten op grond van hun samenwoning
met elkaar, geen aanspraak kunnen maken op een toeslag in de zin van artikel 8
van de AOW.

Ook zullen zij niet in aanmerking komen voor de zogenaamde
overlijdensuitkering, behoudens in de onder b en c van artikel 18 lid 1 AOW
genoemde gevallen, aangezien zij niet als echtgenoot in de zin van het onder a
van artikel 18 gestelde (in samenhang met artikel 1 lid 3) kunnen worden
aangemerkt.

De rechtvaardigingsgrond voor het maken van genoemde uitzondering voor
bloedverwanten is derhalve onzes inziens gelegen in het feit dat men van
oordeel is dat bij ongehuwd samenwonende bloedverwanten niet van eenzelfde
situatie sprake is als bij gehuwden of echtgenoten.

Men beschouwt beide gevallen in feite als ongelijk.”;

en:

“Zo er nl. al sprake is van discriminatie in de zin van artikel 26 BuPo,
hetgeen betwijfeld kan worden, gelet op het feit dat het hier in feite een
ongelijke behandeling betreft van ongelijke gevallen (wat geen discriminatie
is), dan nog zijn wij van mening dat er voor de ongelijke behandeling
redelijke en objectieve gronden zijn aan te voeren.

De rechtvaardigingsgrond is naar onze mening nl. hierin gelegen dat
ongehuwd samenwonenden, die een gezamenlijke huishouding voeren, slechts
gelijk gesteld dienen te worden met gehuwden of echtgenoten voorzover hun
situatie overeenkomt met die van gehuwden.

Bij bloedverwanten in de 1 of 2 graad kan hiervan naar onze mening nooit
sprake zijn.

Een en ander levert een redelijke en objectieve grond in de zin van
genoemde jurisprudentie op voor de ongelijke behandeling tussen ongehuwd
samenwonenden, die duurzaam een gezamenlijke huishouding, en samenwonende
bloedverwanten in 1 of 2 graad”.

Met verweerder is de raad van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis
duidelijk blijkt dat het van meet af aan de bedoeling van de wetgever is
geweest om de gelijkstelling van niet gehuwde samenwonende personen met
gehuwden geen betrekking te laten hebben op (niet gehuwde) personen van wie de
situatie feitelijk zou verschillen van die van gehuwde personen. Ook kan de
raad volledig instemmen met verweerders conclusie dat genoemd (gewijzigd)
amendement van de leden van de Tweede Kamer der Staten Generaal Linschoten en
Kraaijeveld-Wouters (Tweede Kamer, 1985-1986, 19258, nummers 11 en 16) aan die
bedoeling in beginsel geen afbreuk deed; met dat amendement werd kennelijk
slechts beoogd een beter hanteerbaar criterium in te voeren ter afbakening van
de groep samenwonenden waarvan de situatie feitelijk zou verschillen van die
van gehuwden.

De raad kan verweerder echter niet volgen in diens mening dat er te
dezen sprake zou zijn van ongelijke gevallen, welke dientengevolge dan ook
ongelijk zou mogen worden bejegend. In dit verband merkt de raad op dat bij de
beantwoording van de vraag of er sprake is van (een ongelijke behandeling van)
gelijke gevallen niet alle aspecten van de betrokken gevallen in ogenschouw
moeten worden genomen. Het gaat slechts om die aspecten die relevant zijn te
achten met het oog op het doel van de regeling binnen het kader waarvan het
onderscheid is gemaakt.

Aldus spitst dit geding zich toe op de vraag of de situatie van twee
samenwonende (duurzaam een gezamenlijke huishouding voerende) bloedverwanten
in de eerste of tweede graad met het oog op het doel van een wet als de AOW
(en in het bijzonder: de daarin geregelde, hierboven genoemde
overlijdensuitkering) ten aanzien van een of meer relevante aspecten verschilt
van die van andere (duurzaam een gezamenlijke huishouding voerende)
samenwonenden respectievelijk gehuwden. De raad beantwoordt die vraag
ontkennend. De raad is geen enkel verschil bekend tussen de twee zojuist
omschreven groepen dat relevant zou kunnen worden geacht in het kader van een
– veiligstelling van een bepaalde inkomenspositie beogende – sociale
zekerheidsregeling. Ook in de op de totstandkoming van de betrokken
(wijzigingen van) sociale zekerheidsregelingen betrekking hebbende stukken
heeft de raad geen relevant te achten verschil vermogen te ontwaren. De aard
van de tussen de betrokken personen bestaande relatie – wat daarmee ook moge
zijn bedoeld – is hier niet relevant.

Voorzover dit punt bij een direct onderscheid tussen gelijke gevallen al
aan de orde zou kunnen komen, merkt de raad voorts nog op dat hem niet is
gebleken dat voor het hier gemaakte onderscheid een redelijke en objectieve
rechtvaardigingsgrond aanwezig zou zijn.

Het vorenstaande voert tot de conclusie dat er te dezen sprake is van
een ongelijke behandeling van gelijke gevallen, welke dient te worden
aangemerkt als een verboden discriminatie op grond van ‘geboorte of andere
status’ als bedoeld in art. 26 van het BuPo- verdrag.

Gelet op art. 93 en 94 van de Grondwet dient art. 1, derde lid, van de
AOW, dan ook buiten toepassing te blijven voor zover daarin bij de
gelijkstelling van bepaalde niet gehuwde personen met gehuwden een
uitzondering is gemaakt voor personen tussen wie bloedverwantschap in de
eerste of tweede graad bestaat.

Het vorenstaande heeft tot gevolg dat verweerder ten onrechte heeft
geweigerd aan klaagster op grond van het bepaalde in art. 18, eerste lid,
aanhef en onder a (juncto art. 1, derde en vierde lid), van de AOW een
overlijdensuitkering toe te kennen in verband met het overlijden van haar
moeder. De bestreden beslissing komt mitsdien voor vernietiging in
aanmerking.

Gezien het vorenoverwogene moet worden beslist als volgt.

6. De beslissing.

De raad van beroep te ‘s-Hertogenbosch.

Recht doende:

Vernietigt de bestreden beslissing.

Bepaalt dat verweerder een nadere beslissing dient te nemen met
inachtneming van het in deze uitspraak overwogene.

Rechters

Mr. A.W. Govers als voorzitter; drs. P.M. Speijer en R.W. Vlietman alsleden