Instantie

Centrale Raad van Beroep

Samenvatting

De vraag is aan de orde of, gelet op het arrest van het Hof van Justitie
van de Europese Gemeenschappen van 11 juni 1987 (zaak 30/85), welk arrest is
gewezen naar aanleiding van vragen van de Raad van Beroep te Amsterdam, gezegd
moet worden dat het toeslagensysteem als neergelegd in artikel 10, derde en
vierde lid, van de AAW, verenigbaar was met EG-richtlijn nr. 79/7. Daarbij
gaat het er met name om of deze bepalingen berustten op objectieve
rechtvaardigingsgronden, als in het arrest omschreven, die discriminatie op
grond van geslacht uitsluiten

De Raad van Beroep was van mening dat het toeslagensysteem niet geheel
noodzakelijk was om aan uitkeringsgerechtigden met gezinslasten een
bestaansminimum te garanderen en dat het systeem derhalve, gelet op het arrest
van het Hof van Justitie, met EG-richtlijn nr. 79/7 in strijd was

De Raad meent dat bij de bestaande regels de hoofddoelstelling van het
toeslagensysteem, de garantie van een minimumuitkering bij gezinslasten en
ontbrekend ander inkomen uit of in verband met arbeid, in de gevallen waarin
dit inkomen inderdaad ontbreekt, ook wordt bereikt

De Raad vernietigt de aangevallen uitspraak

Volledige tekst

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING

Bij brief van 18 juni 1984 is vanwege eiser aan gedaagde kennis gegeven
van een beslissing ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
(hierna: WAO), houdende verlagingen van het dagloon waarnaar gedaagdes
uitkering ingevolge die wet was berekend, per 1 januari 1985

Nadat gedaagde tegen die beslissing beroep had ingesteld heeft de Raad
van Beroep te Amsterdam vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen, welke hebben geleid tot het arrest van dit Hof van
11 juni 1987 (zaak 30/85)

De Raad van Beroep heeft vervolgens bij uitspraak van 29 december 1987
het beroep gegrond verklaard in zoverre daarbij was gevorderd de Wet van 29
december 1982, Stb. 737 en de daarbij behorende uitvoeringsmaatregelen ten
aanzien van gedaagde met ingang van 23 december 1984 buiten toepassing te
laten en de beslissing vernietigd voor zover deze gedaagde aanspraken ingaande
23 december 1984 verlaagde ten opzichte van de tot 1 januari 1984 voor haar
geldende regeling

Eiser is van die uitspraak in hoger beroep gekomen met het verzoek aan
de Raad de aangevallen uitspraak te vernietigen en zijn beslissing van 18
juni 1984 alsnog te bevestigen. In een aanvullend beroepschrift d.d. 22
april 1988, met een bijlage, zijn de gronden waarop het hoger beroep berust,
uiteengezet

Gedaagde heeft op 7 november 1988 van contra-memorie gediend

Het geding is behandeld ter terechtzitting van de Raad, gehouden op 9
maart 1990, gevoegd met het geding bij de Raad bekend on der nummer WAO
1985/S 18

Eiser heeft zich aldaar doen vertegenwoordigen door mr. F.W.M. K.,
werkzaam bij het Gemeenschappelijk Administratiekantoor, terwijl eisers
standpunt mede is verdedigd door Mr. G.A.M. L., werkzaam bij de
Bedrijfsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen. Gedaagde is
in persoon verschenen, bijgestaan door Mr. W.G.M.J. W., advocaat te A., als
haar raadsvrouw, terwijl gedaagdes standpunt mede is verdedigd door Mr. A.
Lenting, advocaat te Utrecht

II. MOTIVERING

Gedaagde is met ingang van 13 september 1972 in het genot gesteld van
een uitkering ingevolge de WAO, vastgesteld naar een mate van
arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100% en berekend naar het zogeheten
minimumdagloon (ƒ 48,27)

Als uitvloeisel van de Wet van 29 december 1982, Stb. 737, betreffende
onder meer de afschaffing van het minimunmdagloon in de WAO, is dit dagloon
bij de bestreden beslissing ingaande 1 januari 1984, 1 juli 1984 en 1 januari
1985 verlaagd tot respectievelijk ƒ 113,41, ƒ 106,02 en ƒ 84,73. Tegen
deze verlagingen richt zich gedaagdes bezwaar

Voor de beoordeling van dit bezwaar is van belang dat gedaagde op 1
januari 1984 in beginsel viel onder de werkingssfeer van artikel 10, derde en
vierde lid (oud), van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (hierna: AAW),
welke bepalingen in geval van aanwezigheid van inkomensafhankelijke
gezinsleven voorzagen in toeslagen op de uitkering tot, ten hoogste, het
minimumloon. Gedaagde voldeed niet aan de voorwaarden voor het toeslagen en
kon mitsdien aan artikel V van evengenoemde wet van 29 december 1982, als
nader gewijzigd, geen rechten ontlenen tot voortzetting van uitkering naar
vorenbedoeld minimumdagloon

Zoals onder I is vermeld zijn ter zake van het geschil door de eerste
rechter vragen voorgelegd aan het Hof van Justitie der Europese
Gemeenschappen. Die vragen luiden als volgt:

“1. Is een stelsel van uitkeringsrechten bij arbeidsongeschiktheid
waarbij de hoogte van de uitkering mede wordt bepaald door de burgerlijke
staat en de inkomsten uit of in verband met arbeid van de echtgenoot, dan wel
door de aanwezigheid van een ten laste komend kind, in overeenstemming met
artikel 4, eerste lid, van de richtlijn nr. 79/7/EEG d.d 19 december 1978 van
de Raad van de Europese Gemeenschappen?

2a. Is met de onder vraag 1 vermelde richtlijnbepaling verenigbaar de
wet van 29 december 1982, Stb. 737, waarbij de voor alle WAO-verzekerden
geldende garantie dat de (netto-)uitkering tenminste gelijk is aan het
(netto-)wettelijke minimumloon is vervallen, als gevolg waarvan deze garantie
nog slechts geldt voor degene die voldoet aan de voorwaarden van artikel 10,
vierde lid, van de AAW?

2b. Dient bij de beantwoording van voorgaande vraag, gelet op de in
artikel 8 van de richtlijn genoemde termijn, alsmede op het bepaalde in
artikel 5 van die richtlijn en artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van
de Europese Economische Gemeenschap, nog betekenis te worden gehecht aan de
omstandigheid, dat bedoelde wet dateert van 29 december 1982 en op 1 januari
1983 ten dele in werking is getreden, terwijl voorzien is in een gefaseerde
inwerkingtreding van de feitelijke gevolgen van de regeling, met ingang van
tijdstippen gelegen zowel voor als na de afloop van de termijn van artikel 8
van de richtlijn?

3. Is voor de beantwoording van voorgaande vragen mede van belang het
bepaalde in de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen d.d. 9
februari 1976 (nr. 76/207/EEG)?

4. Indien vraag 1 en/of 2a ontkennend worden beantwoord, houdt dat in
dat de – alsdan geschonden – communautaire norm rechtstreeks door
belanghebbenden tegenover nationale instanties kan worden ingeroepen?”

Het Hof van Justitie heeft in zijn onder I vermelde arrest ter zake van
deze vragen als volgt overwogen en antwoord gegeven:

“10 Met zijn eerste vraag wenst de Raad van Beroep te vernemen, of een
stelsel van uitkeringsrechten bij arbeidsongeschiktheid, waarbij de hoogte
van de uitkering mede wordt bepaald door de burgerlijke staat en de inkomsten
uit of in verband met arbeid van de echtgenoot, dan wel door de aanwezigheid
van een ten laste komend kind, discriminerend is in de zin van artikel 4, lid
1, van de richtlijn

11 Gelijk het Hof verklaarde in zijn arrest van 24 juni 1986 (zaak
150/85, Drake, nog niet gepubliceerd), wordt de in artikel 1 van richtlijn
nr. 79/7 omschreven doelstelling uitgewerkt in artikel 4, lid 1

Dit laatste artikel verbiedt op het gebied van de sociale zekerheid
iedere discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect
door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, in het
bijzonder met betrekking tot de berekening van de prestaties, waaronder
begrepen verhogingen verschuldigd uit hoofde van de echtgenoot en voor ten
laste komende personen, alsmede de voorwaarden inzake duur en behoud van het
recht op de prestaties

12 Uit de tekst van artikel 4, lid 1, blijkt dus dat toekenning van
dergelijke verhogingen verboden is wanneer deze direct of indirect verband
houden met het geslacht van de uitkeringsgerechtigde

13 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat een stelsel van uitkeringen
waarin, zoals in casu, verhogingen zijn voorzien die niet direct verband
houden met het geslacht van de uitkeringsgerechtigde, doch die rekening
houden met zijn echtelijke staat of gezinssituatie en waarbij blijkt dat een
aanzienlijk lager percentage vrouwen dan mannen voor toekenning van deze
verhogingen in aanmerking komt, in strijd zou zijn met artikel 4, lid 1, van
de richtlijn, indien het geen rechtvaardiging vindt in redenen die
discriminatie op grond van geslacht uitsluiten

14 Uit het dossier en met name uit het door de Nederlandse regering aan
de Commissie verstrekte cijfermateriaal blijkt, dat een aanzienlijk groter
aantal getrouwde mannen dan getrouwde vrouwen een verhoging wegens
gezinslasten ontvangt. Volgens verzoekster en de Commissie is dit een gevolg
van het feit, dat er in Nederland thans veel meer getrouwde mannen dan
getrouwde vrouwen beroepswerkzaamheden verrichten en dat er derhalve veel
minder vrouwen zijn die een echtgenoot ten laste hebben

15 Onder deze omstandigheden zou een verhoging wegens gezinslasten in
strijd zijn met artikel 4, lid 1, van de richtlijn, indien de toekenning
daarvan geen rechtvaardiging vindt in redenen die iedere discriminatie op
grond van geslacht uitsluiten

16 Daartoe moet worden onderzocht, wat het doel van die verhogingen is

Volgens de Nederlandse regering is in de AAW de uitkering niet gekoppeld
aan het voordien door de uitkeringsgerechtigde ontvangen loon, maar wordt een
bestaansminimum gegarandeerd in gevallen waarin ieder inkomen uit arbeid
ontbreekt. Opmerking verdient, dat een dergelijke garantie van de Lid-Staten
aan uitkeringsgerechtigden die anders tot behoeftigheid zouden vervallen, een
integrerend onderdeel uitmaakt van het sociale beleid van de Lid-Staten

17 Waar verhogingen van een minimumuitkering van sociale zekerheid
moeten voorkomen dat in gevallen waarin ieder inkomen uit arbeid ontbreekt,
die uitkering daalt tot beneden het bestaansminimum voor
uitkeringsgerechtigden die, doordat zij een echtgenoot of kinderen ten laste
hebben, zwaardere lasten hebben te dragen dan alleenstaanden, kunnen
dergelijke verhogingen derhalve in het licht van de richtlijn gerechtvaardigd
zijn

18 Indien de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de
feiten te beoordelen en de nationale wetgeving uit te leggen, vaststelt dat
verhogingen als de hierbedoelde overeenkomen met de zwaardere lasten die
uitkeringsgerechtigden met een echtgenoot of kinderen ten laste in
vergelijking met alleenstaanden hebben te dragen, en dat zij geschikt en ook
noodzakelijk zijn om de uitkeringsgerechtigden een voor hen toereikend
bestaansminimum te garanderen, dan is de omstandigheid dat die verhogingen aan
een veel groter aantal gehuwde mannen dan gehuwde vrouwen toekomen, niet
voldoende om te concluderen dat de toekenning ervan in strijd is met de
richtlijn

19 Mitsdien moet op de eerste vraag van de Raad van Beroep worden
geantwoord, dat artikel 4, lid 1, van richtlijn nr. 79/7/EEG van de Raad van
19 december 1978 aldus moet worden uitgelegd, dat een stelsel van
uitkeringsrechten bij arbeidsongeschiktheid, waarbij de hoogte van de
uitkering mede wordt bepaald door de burgerlijke staat en de inkomsten uit of
in verband met arbeid van de echtgenoot, met deze bepaling in overeenstemming
is, wanneer dit stelsel ten doel heeft door middel van een verhoging van de
sociale-zekerheidsuitkering een toereikend bestaansminimum te garanderen aan
uitkeringsgerechtigden met een echtgenoot of hun kinderen ten laste, door
compensatie te bieden voor zwaardere lasten in vergelijking met die van
alleenstaanden

vraag 2a

20 Met vraag 2a wenst de nationale rechter te vernemen, of met artikel
4, lid 1, van de richtlijn verenigbaar is een wet, zoals de Nederlandse wet
van 29 december 1982, die de voordien voor alle arbeidsongeschikte werknemers
met een inkomen van om en nabij het wettelijke minimumloon geldende garantie,
dat de (netto-)uitkering ten minste gelijk is aan het (netto-)wettelijk
minimumloon, beperkt tot degenen die een echtgenoot of een kind ten laste
hebben of wier echtgenoot slechts een zeer laag inkomen heeft

21 Uit het verwijzingsbevel blijkt, dat de situatie van gehuwden die
recht hebben op de minimumuitkering ingevolge de WAO en niet kunnen aantonen
daadwerkelijk een echtgenoot ten laste te hebben, na de inwerkingtreding van
de wet van 29 december 1982 is verslechterd doordat hun uitkering na 1
januari 1984 wordt verlaagd tot 70% van het wettelijk minimumloon. Voorts
blijkt daaruit, dat van de WAO-uitkeringsgerechtigden een veel groter aantal
(gehuwde) mannen dan (gehuwde)vrouwen in aanmerking komt voor toepassing van
artikel 10, lid 4, AAW

22 De Nederlandse regering heeft erop gewezen, dat de wet van 29
december 1982 de uitdrukking is van een beleid om, in het raam van de
beschikbare middelen, aan alle arbeidsongeschikte werknemers een
bestaansminimum te verzekeren. In dit verband moet worden erkend, dat het
gemeenschapsrecht zich er niet tegen verzet, dat een Lid-Staat, om zijn
sociale uitgaven te beheersen, rekening houdt met de relatief grotere
behoeften van uitkeringsgerechtigden met een echtgenoot of kind ten laste of
wier echtgenoot een zeer laag inkomen heeft, in vergelijking met die van
alleenstaanden

23 Mitsdien moet op vraag 2a worden geantwoord, dat artikel 4, lid 1,
van richtlijn nr. 79/7/EEG aldus moet worden uitgelegd, dat met deze bepaling
verenigbaar is een wet die de voordien voor alle arbeidsongeschikte
werknemers met een inkomen van om of nabij het wettelijke minimumloon geldende
garantie, dat de (netto-) uitkering ten minste gelijk is aan het (netto-)
wettelijk minimumloon, beperkt tot degenen die een echtgenoot of kind ten
laste hebben of wier echtgenoot een zeer laag inkomen heeft

De vragen 2b, 3 en 4

24 Gezien het antwoord op de vragen 1 en 2a, behoeven de vragen 2b, 3 en
4 niet te worden beantwoord

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

uitspraak doende op de door de Raad van Beroep te Amsterdam bij bevel
van 4 februari 1985 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1. Artikel 4. lid 1, van richtlijn nr. 79/7/EEG van de Raad van 19
december 1978 moet aldus worden uitgelegd, dat een stelsel van
uitkeringsrechten bij arbeidsongeschiktheid, waarbij de hoogte van de
uitkering mede wordt bepaald door de burgerlijke staat en de inkomsten uit of
in verband met arbeid van de echtgenoot, met deze bepaling in overeenstemming
is, wanneer dit stelsel ten doel heeft door middel van een verhoging van de
sociale-zekerheidsuitkering een toereikend bestaansminimum te garanderen aan
uitkeringsgerechtigden met een echtgenoot of kinderen ten laste, door
compensatie te bieden voor hun zwaardere lasten in vergelijking met die van
alleenstaanden

2. Artikel 4, lid 1, van richtlijn nr. 79/7/EEG moet aldus worden
uitgelegd, dat met deze bepaling verenigbaar is een wet die de voordien voor
alle arbeidsongeschikte werknemers met een inkomen van om en nabij het
wettelijk minimumloon geldende garantie, dat de (netto-)uitkering ten minste
gelijk is aan het (netto-)wettelijk minimumloon, beperkt tot degenen die een
echtgenoot of kind ten laste hebben of wier echtgenoot een zeer laag inkomen
heeft”

De Raad ziet zich thans gesteld voor de beantwoording van de vraag of,
gelet op deze prejudiciele beslissing van het Hof van Justitie, gezegd moet
worden dat het toeslagensysteem als neergelegd in artikel 10, derde en vierde
lid, van de AAW, als destijds van kracht, verenigbaar was met EEG-richtlijn
nr. 79/7. Daarbij gaat het er met name om of deze bepalingen berustten op
objectieve rechtvaardigingsgronden, als in het arrest omschreven, die
discriminatie op grond van geslacht uitsluiten

Niet aan twijfel onderhevig is dat het toeslagensysteem tot doel had om,
binnen het werkingsgebied van de AAW als volksverzekering tegen
arbeidsongeschiktheid voor deelnemers aan het bedrijfs- en beroepsleven, aan
uitkeringsgerechtigden zonder andere inkomsten uit of in verband met arbeid
de garantie te bieden van een uitkering op het niveau van het bestaansminimum
indien zij als gevolg van de aanwezigheid van gezinsleden die van hen
afhankelijk waren, voor zwaardere lasten zouden komen te staan dan
alleenstaanden. Aan de betekenis van deze doelstelling voor de beantwoording
van de in geding zijnde vraag doet niet af de omstandigheid dat binnen het
Nederlandse stelsel een andere wet, te weten de Algemene Bijstandswet, aan
een meer omvattende groep belanghebbenden en na een meer nauwkeurige toetsing
van de behoeftigheid eveneens een uitkering op minimumniveau waarborgde en
waarborgt

Ten aanzien van de wijze waarop, mede via het Inkomensbesluit AAW, aan
deze doelstelling in de AAW nader was vormgegeven, valt het op dat weliswaar
in het algemeen, conform de doelstelling, inkomsten uit of in verband met
arbeid van een meer dan verwaarloosbare omvang van de uitkeringsgerechtigde
zelf of van de van hem afhankelijke gezinsleden aan de toekenning van de
toeslagen in de weg stonden, maar dat aan die toekenning niet in de weg
stonden een WAO-uitkering of een pensioenuitkering ter zake van invaliditeit
van de uitkeringsgerechtigde zelf en evenmin bovenwettelijke uitkeringen
ingevolge de Ziektewet na de maximale uitkeringsduur en uitkeringen ingevolge
particuliere ziekte- en ongevallenverzekeringen van de uitkeringsgerechtigde
zelf of zijn gezinsleden. Deze zogeheten vrijstellingen hebben de eerste
rechter gebracht tot het oordeel dat het toeslagensysteem niet geheel
noodzakelijk was om aan uitkeringsgerechtigden met gezinslasten een
bestaansminimum te garanderen en dat het systeem derhalve, gelet op het
arrest van het Hof van Justitie, met EEG-richtlijn nr. 79/7 in strijd was

De Raad overweegt dienaangaande dat de AAW niet alleen tot doel heeft
het, in geval van arbeidsongeschiktheid, verschaffen van een verzekerde
basisuitkering op minimumniveau, maar tevens fungeert als bodemverzekering
binnen het geheel van verzekeringen tegen arbeidsongeschiktheid. De zojuist
vermelde vrijstellingen, die alle betrekking hebben op uitkeringen ingevolge
dergelijke verzekeringen, zijn in verband te brengen met het bij de wetgever
kennelijk bestaan hebbende oogmerk het niveau van de bodemuitkering niet ten
nadele van die overige verzekeringen of van dit geheel van verzekeringen aan
te tasten door aan de uitkeringen uit hoofde van die verzekeringen een
grondslagverlagende werking te geven. De Raad oordeelt dat dit op zichzelf
geoorloofde nevenoogmerk en de daaruit voortspruitende gevolgen aan de
hoofddoelstelling van het toeslagensysteem, ook al zou daaraan zeker op een
zuiverder wijze kunnen zijn vormgegeven, niet zodanig afdoen dat de in geding
zijnde vraag niet bevestigend zou kunnen worden beantwoord

De Raad wijst er daarbij op dat de vermelde vrijstellingen, die alleen
aan de orde komen waar een verzekering bestaat als in die vrijstellingen
bedoeld, geen specifiek voor de categorie van de toeslaggerechtigden geldend
voordeel opleveren en daarom ook niet systematisch voor die categorie tot
overcompensatie van de lasten leiden. Met name acht de Raad echter van belang
dat geconstateerd kan worden dat bij de bestaande regels, die betreffende de
vrijstellingen inbegrepen, de hoofddoelstelling van het toeslagensysteem te
weten de garantie van een minimumuitkering bij gezinslasten en ontbrekend
ander inkomen uit of in verband met arbeid, in de gevallen waarin dit inkomen
inderdaad ontbreekt, ook wordt bereikt

Het vorenstaande brengt met zich mee dat de bestreden beslissing, voor
zover betreffende de verlaging van het dagloon na 23 december 1984, zijnde de
datum waarop de Lid-Staten van de EEG de nationale wetgeving aan de richtlijn
hadden moeten aanpassen, in stand kan blijven, behoudens de hierna nog te
bespreken correctie van het bedrag. De Raad merkt in dit verband nog op dat
hij, anders dan de eerste rechter, voor de beoordeling van de bestreden
beslissing alleen het toeslagensysteem van de AAW en niet tevens de in
artikel 10, vijfde lid (oud), van de AAW vervatte zogeheten individuele
grondslag van betekenis acht, zodat de vraag naar de verenigbaarheid van die
grondslag met het EEG-recht in dit geding buiten bespreking blijft

Ten aanzien van de verlagingen van het dagloon daterend van voor 23
december 1984 is van de zijde van gedaagde het verweer gevoerd dat hier
wegens indirecte discriminatie sprake zou zijn van een ontoelaatbare
verslechtering van aanspraken gedurende de aanpassingstermijn van
EEG-richtlijn nr. 79/7, alsmede van strijd met artikel 26 van het
Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Nu echter
het eerder overwogene met zich meebrengt dat bij de dagloonverlagingen van
indirecte discriminatie op grond van geslacht niet kan worden gesproken,
ontbreekt aan dit verweer reeds om die reden de grond

Het vorenstaande voert de Raad tot de slotsom dat de bestreden
beslissing voor bevestiging in aanmerking zou komen, ware het niet dat, zoals
van de zijde van eiser in het zich onder de gedingstukken bevindende
schrijven van 24 april 1985 is uiteengezet, ingevolge latere wetgeving het
dagloon van gedaagde op 1 juli 1984 en 1 januari 1985 dient te worden gesteld
op respectievelijk 111,5% en 115% van het minimumloon als omschreven in
artikel III, vierde lid, van genoemde wet van 29 december 1982

Beslist wordt daarom als volgt

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep, recht doende in naam der Koningin,
Vernietigt de aangevallen uitspraak; Vernietigt de bestreden slechts voor
zover daarbij het dagloon van gedaagde op 1 juli 1984 en op 1 januari 1985 op
een lager bedrag is vastgesteld dan op respectievelijk 111,5% en 115% van het
minimumloon als omschreven in artikel III, vierde lid, van de Wet van 29
december 1982, Stb. 737, als nader gewijzigd; Verklaart het inleidende beroep
slechts in zoverre gegrond en voor het overige alsnog ongegrond; Verstaat,
dat eiser ter zake van het dagloon per 1 juli 1984 en 1 januari 1985 een
nieuwe beslissing zal dienen te nemen met inachtneming van hetgeen de Raad
onder II heeft overwogen

Rechters

Mr. J.H. van der Veen als voorzitter en mr. N.J. Grendel en mr. N.J.Haverkamp als leden en mr. H.P. Kallenbach als griffier