Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Gemeente heeft een experimentele regeling voor betaald
ouderschapsverlof. De gemeenteraad heeft het College in een motie gevraagd de
kring van rechthebbenden op betaald ouderschapsverlof te beperken. Het College
is voornemens medewerkers in tariefgroep 3, volgens het College de
‘alleenverdieners’, in beginsel uit te sluiten van de regeling. Indirect
onderscheid in strijd met artikel 1a WGB, geen objectieve rechtvaardiging.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

Op 15 februari 1990 verzocht het College van te (hierna: het College) de
Commissie gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid haar oordeel
uit te spreken over de vraag of een door het College overwogen invulling van
arbeidsvoorwaarden met betrekking tot ouderschapsverlof een verboden
onderscheid tussen mannen en vrouwen impliceert.

Het College heeft een experimentele regeling voor betaald
ouderschapsverlof. Het College is voornemens een motie van de gemeenteraad uit
te voeren die ertoe strekt de kring van rechthebbenden van deze
ouderschapsverlofregeling te beperken. Uitvoering van de motie zal ertoe
leiden dat uitsluitend medewerkers die volgens de werknemersverklaring voor de
loon- en inkomstenbelasting behoren tot de categorie ‘tweeverdieners’ of
‘alleenstaande ouders’, recht hebben op betaald ouderschapsverlof.

2. DE LOOP VAN HET ONDERZOEK

2.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en een
onderzoek ingesteld. In dit kader heeft zij het College om nadere informatie
gevraagd.

2.2. De Commissie heeft het College opgeroepen zijn standpunt nader toe
te lichten tijdens een zitting op 27 februari 1991.

Bij deze zitting waren aanwezig:

van de kant van het College

– de heer mr (juridisch beleidsmedewerker afdeling P & O)

van de kant van de Commissie

– de heer prof. mr P.F. van der Heijden (Kamervoorzitter)

– mevrouw mr J.E. Goldschmidt (lid Kamer)

– mevrouw drs A.J. Huber (lid Kamer)

– mevrouw drs C.M. Sjerps (secretaris)

2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer II van de Commissie.

In deze Kamer hebben zitting de leden als genoemd in paragraaf 2.2.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

3.1. Op 1 januari 1991 is de Wet op het ouderschapsverlof (Stb. 1990,
562) in werking getreden. Deze geeft zowel werknemers in de private sector als
degenen werkzaam in dienst van een publiekrechtelijk lichaam het recht
gedurende een bepaalde periode onbetaald ouderschapsverlof op te nemen. Van
deze regeling mag -onder voorwaarden- worden afgeweken. Het aantal uren
onbetaald ouderschapsverlof mag echter niet minder zijn dan volgens de
wettelijke regeling.

Vooruitlopend op deze wettelijke regeling heeft het College sinds 1 juli
1989 een experimentele regeling ingevoerd voor (betaald) ouderschapsverlof.
Midden 1991 zal de definitieve regeling in werking treden.

3.2. De huidige experimentele ouderschapsverlofregeling ziet er als
volgt uit.

De regeling beoogt vrouwen en mannen mogelijkheden te geven om betaalde
arbeid te combineren met ouderschapstaken, zonder dat de band met de betaalde
arbeid wordt verbroken. Het ouderschapsverlof kan zo, aldus de toelichting op
de regeling, bijdragen aan de herverdeling van betaalde en onbetaalde arbeid,
die nu nog ongelijk zijn verdeeld over mannen en vrouwen.

Rechthebbenden zijn die medewerkers die voldoen aan, onder meer, de
volgende voorwaarden:

werkzaam zijn binnen bepaalde sectoren van de gemeente, en . reeds
gedurende ten minste een jaar en voor ten minste gemiddeld 16 uur per week
werkzaam zijn bij de gemeente.

Zij kunnen ouderschapsverlof opnemen voor een periode van een tot zes
maanden. Medewerkers kunnen hun werktijd terugbrengen tot de helft van de
normale werktijd. Zij dienen minimaal acht uren per week ouderschapsverlof op
te nemen. Dit minimum van acht uren houdt verband met de herbezetting van de
vrijkomende tijd. Herbezetting wordt volgens het College problematisch wanneer
ouderschapsverlof wordt opgenomen voor minder dan acht uren per week. Over de
uren ouderschapsverlof ontvangen medewerkers 75% van de normale bezoldiging.

Onder de huidige regeling kunnen medewerkers in enkele

takken van dienst in de sector gezondheidszorg nog geen
ouderschapsverlof opnemen. De financiering van ouderschapsverlof voor deze
takken van dienst levert problemen op. Het College werkt op dit moment aan een
ouderschapsverlofregeling voor deze sector.

3.3. In december 1989 nam de gemeenteraad een motie aan met betrekking
tot de ouderschapsverlofregeling. Het College wil deze motie uitvoeren.

De gemeenteraad vraagt het College in de motie onder andere de kring van
rechthebbenden op ouderschapsverlof in een bepaald opzicht te beperken.
Volgens de gemeenteraad moeten enkel die medewerkers voor ouderschapsverlof in
aanmerking kunnen komen die volgens de werknemersverklaring tot de tariefgroep
‘tweeverdieners’ of ‘alleenstaande ouders’ behoren.

De motieven voor deze wens tot beperking van de doelgroep heeft de
gemeenteraad neergelegd in de motie. Hij overwoog onder andere dat

– ouderschapsverlof beoogt meer mogelijkheden te geven ouderschapstaken
te combineren met betaalde arbeid,

– in Nederland de verantwoordelijkheid voor ouderschapstaken nog te veel
bij de moeder en de taak om het inkomen te verdienen bij de vader ligt,

– deze opvatting wordt gepremieerd in het belastingstelsel,

– deze opvatting niet extra moet worden beloond door de
alleenverdienende vaders ouderschapsverlof toe te kennen, en

– onbedoelde vervuiling van de regeling in het nadeel werkt van de
ambtenaren die trachten een eerlijke verdeling van verantwoordelijkheden
binnens- en buitenshuis gestalte te geven.

De gemeenteraad wil een uitzondering maken op de regel dat enkel
‘tweeverdieners’ en ‘alleenstaande ouders’ in aanmerking komen voor betaald
ouderschapsverlof voor die gevallen waarin aan de bedoeling van de regeling
wordt voldaan.

3.4. Het College is nog niet tot uitvoering van de motie overgegaan. Het
vraagt zich namelijk af of hetgeen de gemeenteraad wil strijd oplevert met de
wetgeving gelijke behandeling, omdat er sprake zou kunnen zijn van indirecte
discriminatie van mannen. Deze vraag heeft het College voorgelegd aan de
Commissie. De Commissie heeft het College gevraagd aan te geven op welke wijze
het de regeling wil aanpassen aan de wensen van de gemeenteraad.

Dit heeft de volgende informatie opgeleverd.

Het College wil de doelgroep van de ouderschapsverlofregeling beperken
om daarmee het onbedoeld gebruik van ouderschapsverlof tegen te gaan. Van
onbedoeld gebruik is volgens hem sprake wanneer een medewerker niet de
intentie heeft ouderschapsverlof te gebruiken om in substantiele mate
ouderschapstaken te combineren met betaalde arbeid.

Bij ‘alleenverdienende ouders’ zou deze intentie doorgaans ontbreken.
Daarom wil het College deze groep uitsluiten van het recht op
ouderschapsverlof. Medewerkers die volgens de aldus aangepaste regeling geen
recht hebben op ouderschapsverlof maar wel voldoen aan de doelstelling van de
regeling kunnen op grond van een uitzonderingsbepaling alsnog in aanmerking
komen voor ouderschapsverlof. Het College heeft overigens geen onderzoek
verricht naar de intentie van de medewerkers en de wijze waarop de
uitzonderingsbepaling zal worden ingevuld. Wel gaf het College aan te denken
aan het toekennen van ouderschapsverlof aan een ‘alleenverdienende’ ambtenaar
met studerende partner.

Het College is van mening dat aansluiting bij de tariefgroepindeling in
de loon- en inkomstenbelasting de beste manier is om bovengenoemde selectie
uit te voeren. De regel zal zijn dat medewerkers in tariefgroep 3 geen recht
hebben op ouderschapsverlof, behalve wanneer zij een beroep kunnen doen op de
uitzonderingsbepaling.

Ter zitting is namens het College aangegeven dat aan de beperking van de
ouderschapsverlofregeling niet de gedachte ten grondslag ligt dat
‘tweeverdieners’ en ‘alleenstaande ouders’ een financiele tegemoetkoming
verdienen ter compensatie van de bevoordeling van ‘alleenverdieners’ in het
belastingstelsel. Het gaf daarbij overigens wel aan dat leden van de
gemeenteraad die de motie hebben ondersteund hier mogelijk anders over
denken.

3.5. Over de personele samenstelling en het gebruik van de
ouderschapsverlofregeling is het volgende bekend.

Bij de gemeente werkten op 1 januari 1990 ruim achtduizend mannen en
ruim drieduizend vrouwen. Zowel relatief als absoluut waren meer vrouwen dan
mannen in deeltijd werkzaam. De verdeling van het personeel over de
tariefgroepen was niet bekend. Er is volgens het College geen aanleiding te
veronderstellen dat dit beeld afwijkt van het gebruikelijke, hetgeen inhoudt
dat de groep ‘alleenverdieners’ voor het merendeel bestaat uit mannen.

In de periode 1 juli 1989 – 1 maart 1990 maakten 130 ambtenaren (67
mannen en 63 vrouwen) gebruik van de ouderschapsverlofregeling.

4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. In geding is de vraag of een ouderschapsverlofregeling indirect
onderscheid op grond van geslacht oplevert, wanneer medewerkers in tariefgroep
3 van de loon- en inkomstenbelasting in beginsel geen gebruik kunnen maken van
een regeling die medewerkers het recht toekent op betaald ouderschapsverlof.

Een ouderschapsverlofregeling kan worden aangemerkt als een
arbeidsvoorwaarde. Artikel 1a Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen
(WGB, Stb. 1989, 168) verbiedt het bevoegd gezag onder meer het maken van
onderscheid tussen mannen en vrouwen in arbeidsvoorwaarden.

4.2. Vooraleer tot beantwoording van de voorliggende vraag over te gaan
merkt de Commissie het volgende op. Bij het besluit tot beperking van de
ouderschapsverlofregeling zijn zowel gemeenteraad als het College
vanbetrokken. Het verzoek om een oordeel is ingediend door het College als
bevoegd gezag. De Commissie zal hieronder dan ook uitgaan van hetgeen het
College heeft gesteld ten aanzien van doel en inhoud van de beperking van de
ouderschapsverlofregeling.

4.3. Degene die ouderschapsverlof wil opnemen dient volgens de
wettelijke voorschriften aan enkele voorwaarden te voldoen. Deze voorwaarden
hebben geen betrekking op de tariefgroep waarin iemand is ingedeeld. Dat een
werkgever wel nadere voorwaarden aan het recht op -betaaldouderschapsverlof
mag verbinden kan worden afgeleid uit artikel 1638oo Burgerlijk Wetboek. Dit
artikel biedt werkgevers immers de mogelijkheid af te wijken van de wettelijke
ouderschapsverlofregeling.

Het College is voornemens een nadere voorwaarde te verbinden aan het
recht op betaald ouderschapsverlof. Medewerkers in tariefgroep 3 zullen ofwel
geen recht meer hebben op betaald ouderschapsverlof ofwel aan meer eisen
moeten voldoen dan medewerkers in andere tariefgroepen.

4.4. De eerste vraag die beantwoord moet worden is de volgende.

Is er sprake van een nadelig effect van de nieuwe
ouderschapsverlofregeling en treft dit nadelig effect in overwegende mate
personen van een bepaald geslacht?

De Commissie beantwoordt deze vraag bevestigend.

In de nieuwe ouderschapsverlofregeling worden medewerkers in tariefgroep
3 benadeeld. Zij zullen immers in beginsel geen recht meer hebben op betaald
ouderschapsverlof. Tariefgroep 3 bestaat grotendeels uit de zogenaamde
‘alleenverdieners’, waarmee doorgaans die categorie van mensen wordt aangeduid
die samenleeft met een partner die geen eigen inkomen heeft. Feit van algemene
bekendheid is dat veel meer mannen dan vrouwen ‘alleenverdiener’ zijn. Er is,
zoals het College ook heeft aangegeven, geen aanleiding te veronderstellen dat
dit in het onderhavige geval anders zou zijn.

De Commissie stelt derhalve vast dat een ouderschapsverlofregeling die
medewerkers in tariefgroep 3 in beginsel uitsluit van het recht op betaald
ouderschapsverlof, nadelige effecten heeft voor in overwegende mate personen
van een bepaald geslacht, te weten mannen.

4.5. Indien evenwel voor het te maken onderscheid een objectieve
rechtvaardiging kan worden aangevoerd is er geen sprake van verboden indirect
onderscheid naar geslacht. Een objectieve rechtvaardiging is aanwezig wanneer
het onderscheid wordt gemaakt om een objectief gerechtvaardigd doel te dienen
en daartoe middelen zijn gekozen die geschikt en noodzakelijk zijn om dit doel
te bereiken, terwijl dit doel niet is te bereiken op andere wijze, waarbij
geen indirect onderscheid naar geslacht wordt gemaakt.

Het College heeft aangegeven dat de objectieve rechtvaardiging voor de
beperking zijns inziens daarin is gelegen dat enkel diegenen in aanmerking
komen voor ouderschapsverlof die daadwerkelijk de intentie hebben in
substantiele mate ouderschapstaken te combineren met betaalde arbeid.
Medewerkers in tariefgroep 3, volgens het College de ‘alleenverdienende
ouders’, kunnen dan in beginsel worden uitgesloten van het recht op
ouderschapsverlof. Zij hebben immers doorgaans niet de intentie daadwerkelijk
ouderschapstaken en betaalde arbeid te combineren.

De Commissie is van oordeel dat, afgezien van de vraag of hier sprake is
van een objectief gerechtvaardigd doel, het door het College gekozen middel
niet voldoet aan de hierboven vermelde eisen. Het hier gekozen middel brengt,
met name ook gelet op het achterliggende doel, een te grof onderscheid aan
binnen de kring van het personeel van de gemeente.

Enerzijds zullen ook medewerkers die niet de intentie hebben
ouderschapstaken te combineren met betaalde arbeid recht hebben op
ouderschapsverlof. Gedacht kan worden aan ‘tweeverdieners’ waarvan de ene
partner een baan heeft en de andere een uitkering ontvangt en het kind
verzorgt, of aan ‘tweeverdieners’ die beide een baan hebben maar de zorg voor
de kinderen toch aan een van beide partners hebben toebedeeld.

Anderzijds zullen in tariefgroep 3 ook medewerkers zijn ingedeeld die
wel voldoen aan de doelstelling van de regeling maar geen recht op
ouderschapsverlof hebben.

Zoals bijvoorbeeld ‘alleenverdieners’ met een partner die een baan
zoekt, een opleiding volgt, of een zodanig klein inkomen verdient dat de
fiscus beide partners niet als ‘tweeverdiener’ aanmerkt. Verder valt te denken
aan de ‘alleenverdiener’ die met het opnemen van ouderschapsverlof juist
beoogt de bestaande rolverdeling te doorbreken.

Weliswaar zal de mogelijkheid bestaan medewerkers in

tariefgroep 3 toch voor ouderschapsverlof in aanmerking te laten komen,
dit laat echter onverlet dat het criterium fiscale tariefgroep als zodanig
gehandhaafd blijft. Bovendien heeft het College niet kunnen aangeven op welke
wijze deze uitzonderingsmogelijkheid geconcretiseerd zal worden, het heeft
enkel aangegeven dat de medewerkers in tariefgroep 3 aan zwaardere eisen
zullen moeten voldoen dan andere medewerkers.

Daarmee staat vast dat het College voor het te maken onderscheid geen
objectieve rechtvaardiging heeft kunnen aanvoeren.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat indien het College vante
zijn ouderschapsverlofregeling aanpast in die zin dat medewerkers in
tariefgroep 3 van de loon- en inkomstenbelasting in beginsel worden
uitgesloten van het recht op betaald ouderschapsverlof, deze regeling op dit
punt strijd oplevert met artikel 1a Wet gelijke behandeling van mannen en
vrouwen.

Rechters

Prof. Mr. P.F. van der Heijden, kamervoorzitter en drs. C.M. Sjerpssecretaris