Instantie

Raad van Beroep Groningen

Samenvatting

Klaagster is op 11 maart 1981 arbeidsongeschikt geworden. Zij was toen
werkloos uit een part-time dienstbetrekking en gehuwd. Haar huwelijk is
ontbonden op 25 augustus 1985. In het jaar voorafgaand aan haar
arbeidsongeschiktheid heeft klaagster geen inkomsten uit arbeid genoten, maar
wel een WW-uitkering.

Aangezien zij gehuwde vrouw was en geen kostwinster, kwam zij destijds
niet in aanmerking voor een WWV-uitkering. Aan klaagster is een AAW-uitkering
toegekend met een individuele grondslag van ƒ 20,03 per dag. Deze grondslag is
berekend door de in het refertejaar genoten WW-uitkering van ƒ 5.207,84 te
delen door het aantal in dat jaar gelegen dagen waarop die uitkering is
genoten. Klaagster heeft tegen deze beslissing beroep aangetekend. Naar haar
mening werden in de AAW en de daarbijbehorende regelingen bepaalde uitkeringen
wel aangemerkt als inkomen, waaronder de WWV-uitkering. Als er een
uitsluitingsgrond werd toegepast, werd er toch gerekend met een fictief
inkomen, met uitzondering van de uitsluitingsgrond, welke gold voor de gehuwde
vrouw niet-kostwinster. Dat betekent dat de AAW en de daarbijbehorende
besluiten nog steeds de vrouw discrimineren. De Raad van Beroep verklaart het
beroep gegrond.

Gegeven de (kennelijke) bedoeling van de wetgever om de AAW- regels met
ingang van 1 januari 1980 vrij van discriminerende gevolgen te doen zijn, kan
de Raad tot geen andere conclusie komen dan dat de wetgever die bedoeling niet
heeft gerealiseerd.

Voor dit nalaten kan de Raad geen objectieve en redelijke grond, welke
niets van doen heeft met discriminatie, ontwaren.

Volledige tekst

I. Ontstaan en loop van het geding.

Mevrouw mr. B.I. Klaassens, advocaat te Groningen, heeft namens
klaagster beroep ingesteld tegen verweerders beslissing van 27 september
1988.

Verweerder heeft de gedingstukken, alsmede een contra-memorie,
ingezonden. Partijen hebben een afschrift van de stukken ontvangen.

Op 9 september 1990 is partijen bericht dat de behandeling van het
geding werd opgeschort in verband met vragen, welke in een ander geding aan
het Hof van Justitie waren gesteld (zaak Wilbrink).

De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter terechtzitting
van 13 juni 1991, gehouden te Groningen. Klaagster is in persoon verschenen en
bijgestaan door mw. mr. m. Griffioen, advocaat te Groningen. Verweerder is, na
daartoe ambtshalve opgeroepen te zijn, verschenen bij diens gemachtigde mw.
mr. L.E. Mollerus, juridisch medewerkster van verweerder.

II. Motivering

Klaagster is op 11 maart 1981 arbeidsongeschikt geworden. Zij was toen
werkloos uit een parttime-dienstbetrekking en gehuwd. Haar huwelijk is
ontbonden op 25 augustus 1985 door inschrijving van het vonnis van
echtscheiding.

In het zogeheten refertejaar, dat loopt van 9 maart 1980 tot 11 maart
1981, heeft klaagster geen inkomsten uit arbeid genoten, doch wel inkomsten in
verband met arbeid; te weten: uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) ten
bedrage van ƒ 5207,84 over de periode van 9 maart 1980 tot 5 juli 1980.

Aansluitend aan de WW-uitkering heeft klaagster geen uitkering ingevolge
de Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV) aangevraagd, omdat zij gehuwde vrouw en
geen kostwinster was. Inmiddels is dit wel geschied, doch het verzoek is
afgewezen.

Klaagster heeft hier in berust.

Klaagster heeft op 4 maart 1985 een uitkering ingevolge de Algemene
Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) aangevraagd. Nadat de Nieuwe Algemene
Bedrijfsvereniging had beslist en klaagster beroep had ingesteld, heeft
verweerder zich bevoegd geacht. Dit heeft geleid tot een beschikking van de
voorzitter van de Raad, waarbij de beslissing van de Nieuwe Algemene
Bedrijsvereniging werd vernietigd.

Verweerder heeft klaagster vervolgens een AAW-uitkering toegekend met
een individuele grondslag van ƒ 0,00. Verweerder was tot deze beslissing
gekomen voor alle dagen van werkloosheid in het refertejaar, alsmede de op een
deel van die dagen genoten WW-uitkering buiten aanmerking te laten voor de
berekening van de grondslag. Verweerder heeft daarbij artikel 2 aanhef en
onderdeel b van het Besluit gemiddeld per dag verworden inkomen AAW
toegepast.

Deze beslissing van verweerder is in beroep bestreden. Ook dat geding is
geendigd met een beschikking van de voorzitter van de Raad. Bij die
beschikking is de beslissing van verweerder vernietigd naar aanleiding van
verweerders mededeling dat de beslissing niet werd gehandhaafd in verband met
de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 31 maart 1988, AAW 1984/B 36,
gepubliceerd in RSV 1988 onder nr. 258.

Verweerder heeft vervolgens wederom een individele grondslag voor
klaagster vastgesteld. Deze is berekend door de in het refertejaar genoten
WW-uitkering van ƒ 5207,84 te delen door het aantal in dat jaar gelegen dagen,
waarop die uitkering is genoten. Dit leidde tot een grondslag van ƒ 20,30 met
ingang van 10 maart 1982.

Deze beslissing is klaagster medegedeeld bij voor beroep vatbare
beslissing van 27 september 1988. Klaagsters gemachtigde heeft beroep
ingesteld tegen deze beslissing. Zij heeft de volgende bezwaren tegen
verweerders beslissing aangevoerd:

“Voordat klaagster werkloos werd, werkte zij gedurende 20 uur per week
tegen een uurloon van ƒ 18,36 met een vakantietoeslag van 7 1/2%.

Op jaarbasis was haar inkomen derhalve ƒ 20.526,-. Haar inkomen lag
derhalve niet onder 260 maal de grondslag, indien zij niet werkloos zou zijn
geworden. Niet het parttime werken was derhalve de oorzaak van het lage
inkomen in het refertejaar, maar de werkloosheid en het feit, dat er
toendertijd nog een regeling gold bij WWV, die gehuwde vrouwen
discrimineerde.

“In de AAW en de daarbijbehorende regelingen worden bepaalde uitkeringen
wel aangemerkt als inkomen, waaronder de WWV-uitkering. Indien een
uitsluitingsgrond, als bedoeld in artikel 13 der WWV werd toegepast, werd er
toch gerekend met een fictief inkomen, met uitzondering van de
uitsluitingsgrond, welke gold voor de gehuwde vrouw, niet kostwinner.

Dit betekent, dat de AAW en de daarbijbehorende besluiten inzake inkomen
en individuele grondslag nog steeds, via verwijzing naar de WWV en door
onderscheid te maken tussen de verschillende uitsluitingsgronden, de vrouw
discrimineerden, ondanks het feit, dat de AAW in 1980 zodanig gewijzigd werd,
dat man en vrouw van gelijke behandeling werden verzekerd.

“Bij haar uitspraak van 5 januari 1988 inzake het recht op AAW van
gehuwde vrouwen, heeft de Centrale Raad uitgemaakt, dat de AAW met ingang van
de wijziging per 1 januari 1980 dient te voldoen aan de eis van gelijke
behandeling, zoals neergelegd in artikel 26 van de Verdrag inzake Burgerlijke
en Politieke Rechten.

Door verwijzing naar de, toen nog steeds discriminerende, WWV voldoet de
AAW hieraan op dit punt niet.

De bestreden beslissing komt derhalve in strijd met artikel 26.

“Daarnaast komt de bestreden beslissing in strijd met de derde
EG-richtlijn. Niet alleen wat betreft het vorenstaande, maar ook omdat de
individuele grondslag een indirecte discriminatie inhoudt.

Op dit laatste punt is thans een prejudiciele vraag voorgelegd aan het
EG-Hof door uw Raad.”

Verweerder heeft in hoofdzaak als volgt op deze bezwaren gereageerd:

“Ook in casu is door klaagster in het referte-jaar niet in een voor jaar
beroep normaal te achten duur arbeid in het beroeps- en bedrijfsleven
verricht. Zoals in het klaagschrift zelf is aangegeven was klaagster toen
immers werkloos. Ook bleven de feitelijk door haar genoten inkomsten, te weten
een uitkering ingevolge de WW, beneden het bedrag ter grootte van 260 maal het
bedrag van de grondslag welke zonder toepassing van artikel 10 vijfde lid AAW
voor haar zou hebben gegolden. Onder deze omstandigheden blijft verweerder van
oordeel dat de beslissing om haar uitkering met toepassing van de zogenaamde
individuele grondslag vast te stellen op goede gronden berust.

“Wat betreft de hoogte van de door klaagster genoten inkomsten merkt
verweerder op, uit te gaan van de inkomsten welke door klaagster daadwerkelijk
zijn verworven. Indien klaagster van oordeel is dat haar -achteraf gezien-
indertijd ten onrechte geen uitkering ingevolge de WWV is verstrekt dient zij
zich te wenden tot het uitvoeringsorgaan dat bevoegd was over toekenning van
die uitkering te beslissen. Indien dat uitvoeringsorgaan, te weten de
Gemeentelijke Sociale Dienst, alsnog zou besluiten aan klaagster een
WWV-uitkering toe te kennen tengevolge waarvan de feitelijke inkomenssituatie
van eiseres alsnog wijziging zou ondergaan, is verweerder bereid de
vaststelling van de grondslag in casu opnieuw te bezien. Vooralsnog ziet
verweerder hiertoe echter geen aanleiding.

“In het klaagschrift wordt verder nog opgemerkt dat de toepassing van de
invdividuele grondslag een indirecte discriminatie zou inhouden. De bestreden
beslissing zou derhalve in strijd zijn met het bepaalde in artikel 26 van het
Bupo-Verdrag en de zogenaamde derde EEG-richtlijn. Ook op dit punt verschilt
verweerder met klaagster van mening. Verweerder wijst er hierbij op dat in de
reeds meermalen genoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep ook op dit
punt voor het oordeel van klaagster geen enkele steun te vinden is.”

Partijen hebben hun stellingen ter terechtzitting gehandhaafd.

De Raad is tot het volgende oordeel gekomen.

Vaststelling van een individuele grondslag voor een vrouwelijke
AAW-gerechtigde is op zichzelf niet strijdig met artikel 26 IVBPR of, indien
van toepassing artikel 47, eerste lid, van de EEG-richtlijn 79/7. Klaagsters
gemachtigde heeft dit uitgangspunt ter terechtzitting onderschreven.

Partijen zijn nog verdeeld over de hoogte van de op 10 maart 1982 voor
klaagster geldende individuele grondslag.

Klaagster heeft de vaststelling door verweerder van die hoogte niet
bestreden, voorzover deze een gevolg is van het door de Centrale Raad van
Beroep in evenvermelde uitspraak gegeven oordeel over artikel 2 van het
Besluit gemiddeld per dag verworven inkomen AAW (Besluit van 26 juni 1980,
Stcrt. 1980/133). Klaagster bestrijdt echter wel de toepassing door verweerder
van dit artikel, voorzover verweerder slechts de genoten WW-uitkering als
inkomen heeft aangemerkt en dit inkomen door 260 (dagen) heeft gedeeld.

De Raad is van oordeel dat de berekening van de individuele grondslag op
grond van de regels van evenvermeld besluit (Besluit gemiddeld per dag
verworven inkomen AAW van 26 juni 1980, Stcrt. 1980/133) in samenhang met de
regels van het voormalige Inkomensbesluit AAW (Besluit van 26 juni 1980, nr.
53080, Stb. 1980/133) met ingang van 1 januari 1980 niet meer mag worden
beinvloed door AAW-regels welke een discriminerende werking hebben. Beiden
besluiten vloeien immers voort uit de kennelijke bedoeling van de wetgever om
de AAW met ingang van 1 januari 1980 met het beginsel van gelijke behandeling
van mannen en vrouwen in overeenstemming te brengen (vgl. CRvB 5 januari 1988,
AAW 1983/S90, RSV 1988/200).

Artikel 1 van het op 10 maart 1982 vigerende Besluit gemiddeld per dag
verworven inkomen AAW luidde als volgt:

“Voor de toepassing van dit besluit wordt verstaan onder inkomen in het
jaar onmiddellijk voorafgaande aan de dag waarop zijn arbeidsongeschiktheid is
ingetreden: hetgeen onder dat inkomen wordt verstaan op grond van artikel 14
van het Inkomensbesluit AAW.

Dit inkomen wordt geacht te zijn verworven met arbeid op 5 dagen per
week gedurende 52 weken per jaar”.

Artikel 3 van het op 10 maart 1982 vigerende Inkomensbesluit luidde als
volgt:

“1. Onder opbrengst van arbeid als bedoeld in artikel 2, onder a, wordt,
indien en voor zover bedoelde arbeid als werknemer in de zin van artikel 2 van
de Coordinatiewet Sociale Verzekering is verricht, verstaan het loon in de zin
van die wet met dien verstande, dat bij de vaststelling van die opbrengst het
bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 en 9a van meergenoemde wet buiten
toepassing blijft.

“2. In afwijking van het bepaalde in het vorige lid wordt mede als
opbrengst van arbeid beschouwd:

a. een uitkering ingevolge de Ziektewet, alsmede uitkeringen, die naar
aard en strekking overeenkomen met uitkeringen ingevolge de Ziektewet;

b. een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet, alsmede uitkeringen die
naar aard en strekking overeenkomen met uitkeringen ingevolge de
Werkloosheidswet;

c. een uitkering ingevolge de Wet Werkloosheidsvoorziening.”

Verweerder heeft voor de berekening van de individuele grondslag van
klaagster op grond van meervermeld artikel 2 toepassing gegeven aan deze
artikelen.

Op grond van artikel 3 van het Inkomensbesluit heeft verweerder
klaagsters WW-uitkering als het in het refertejaar genoten inkomen aangemerkt.
Verweerder is van oordeel dat de regels van de AAW geen ruimte bieden voor een
andere benadering: slechts feitelijk genoten ruimte bieden voor een andere
benadering: slechts feitelijk genoten inkomsten tellen mee.

Op grond van art. 3 van het Inkomensbesluit heeft verweerder klaagsters
WW-uitkering als het in het refertejaar genoten inkomen aangemerkt. Verweerder
is van oordeel dat de regels van de AAW geen ruimte bieden voor een andere
benadering: slechts feitelijk genoten inkomsten tellen mee.

Verweerder ziet hier echter over het hoofd dat klaagsters gemachtigde
heeft verwezen naar art. 5, tweede lid, van het op 10 maart 1982 vigerende
Besluit verzekerden die geacht worden voor het intreden van de
arbeidsongeschiktheid inkomen te hebben verworven (KB van 28 april 1980, Stb.
263).

Dit luidde als volgt:

“De verzekerde, die gedurende een tijdvak in het jaar onmiddellijk
voorafgaande aan de dag, waarop de arbeidsongeschiktheid is ingetreden wegens
werkloosheid niet werkt, doch aan wie geen uitkering dan wel een verlaagde
uitkering wordt toegekend op grond van het bepaalde in de artikelen 13, eerste
lid, aanhef en onder f, g, en h, en 14, eerste lid, van de Wet
Werkloosheidsvoorziening, mits het tijdvak, waarover ingevolge laatstgenoemde
bepalingen geen uitkering dan wel een verlaagde uitkering wordt toegekend,
voorafgaat aan, dan wel een onderbreking vormt van een tijdvak, waarover wel
uitkering dan wel een niet verlaagde uitkering wordt toekekend, wordt geacht
een inkomen te hebben verworven over dat tijdvak ter grootte van de uitkering
die hem over dat tijdvak zou zijn toegekend, indien eerdergenoemde bepalingen
niet op hem waren toegepast.”

Dit artikellid gold op grond van het toenmalige art. 14 van het
Inkomensbesluit, juncto art. 1 van het Besluit gemiddeld per dag verworven
inkomen AAW ook voor de berekening van de hoogte van individuele grondslagen.

De Raad stelt vast dat de enige reden op grond waarvan klaagster met
ingang van 5 juli 1980 geen WWV-uitkering heeft genoten, gelegen was in het
bepaalde in art. 13, eerste lid, aanhef en onderdeel 1 van de toen vigerende
Wet werkloosheidsvoorziening: uitsluiting van de gehuwde vrouw, niet zijnde
kostwinster, van het recht op WWV-uitkering. Zou klaagster een man zijn
geweest, dan zou zij niet op grond van haar sekse uitgesloten zijn geweest van
het recht op uitkering, en zou zij onder omstandigheden zelfs een fictief
inkomen hebben kunnen laten meetellen voor de berekening van de individuele
grondslag. De onjuistheid van verweerders stelling dat slechts feitelijk
genoten inkomsten meetellen is hiermee gegeven.

Tevens blijkt uit deze vergelijking dat de wetgever voor gehuwde mannen
niet-kostwinners op en na 1 januari 1980 voor het recht op AAW-uitkering
aanzienlijk gunstiger regels heeft gegeven dan voor gehuwde vrouwen
niet-kostwinners, naast de door de Centrale Raad van Beroep in evenvermelde
uitspraak discriminerend geachte regels. Gehuwde vrouwen niet-kostwinners
konden in tegenstelling tot gehuwde mannen niet-kostwinners geen aanspraken
ontlenen aan zowel het tweede lid van art. 3 van het Inkomensbesluit als aan
het tweede lid van evenvermelde art. 5.

Voor art. 3 van het Inkomensbesluit vloeit dit voort uit de
discriminatie op grond van de WWV, welke tot 23 december 1984 is geoorloofd
(CRvB 10 mei 1989, WWV 1988/63, RSV 1990/230), doch voor art. 5, tweede lid,
van het Besluit verzekerden die geacht worden voor het intreden van de
arbeidsongeschiktheid inkomen te hebben verworven gaat deze redenering mank.
Daarin werd (uitsluitend) voor de AAW een fictief inkomen geregeld, zodat niet
gesteld kan worden dat het verschil in behandeling voor de AAW uitsluitend
voortvloeit uit de regels van de WWV, welke tussen 1 januari 1980 en 23
december 1984 nog discriminerend mochten zijn. De Raad acht het hierbij niet
relevant dat klaagsters situatie niet valt onder de in art. 5, tweede lid,
geregelde situaties (WWV-weigering voorafgaand aan of onderbreking van
WWV-uitkering). Klaagster heeft immers feitelijk nooit in een van die
situaties kunnen verkeren door de algehele uitsluiting van het recht op
WWV-uitkering.

Met het oog op de overeenkomst tussen klaagsters feitelijke
inkomenssituatie en de situaties, waarin voor de toepassing van de AAW een
fictief WWV-inkomen geldt, heeft de Raad bezien om welke reden(en) de wetgever
op 10 maart 1982 binnen de AAW-regels een onderscheid heeft laten bestaan ten
nadele van klaagster door het laten ontbreken van een bepaling, welke een
fictief WWV-inkomen regelt, indien de uitsluiting van het recht op een
WWV-uitkering (uitsluitend) voortvloeit uit het toenmalige, discriminerende
onderdeel 1 van het eerste lid van art. 13 WWV.

In de Nota van Toelichting bij art. 5 heeft de wetgever de volgende
motivering gegeven:

‘In het Inkomensbesluit AAW wordt voor de toepassing van art. 6 van die
wet bepaald dat mede als inkomen uit of in verband met arbeid in het bedrijfs-
of beroepsleven worden aangemerkt uitkeringen ingevolge de Ziektewet, de
Werkloosheidswet en de Wet Werkloosheidsvoorziening. Deze wetten kennen echter
de mogelijkheid om over bepaalde perioden uitkering te weigeren dan wel
slechts gedeeltelijk uitkering toe te kennen. In het algemeen is dit het
gevolg van aan betrokkene verwijtbare handelingen of nalatigheden. Zonder
nadere bepaling zou een en ander ertoe kunnen leiden, dat de betrokkene niet
aan de inkomenseis in het refertejaar voldoet en daarmee geen recht op de
langlopende AAW- uitkering verwerft. Dit laatste lijkt echter een onevenredig
gevolg van de gepleegde handeling of nalatigheid. Om deze reden wordt in dit
artikel bepaald om voor de toepassing van art. 6 van de AAW ervan uit te gaan
dat over de perioden, waarover op de in dit artikel bedoelde gronden uitkering
geheel of gedeeltelijk is geweigerd, wel een uitkering dan wel een volledige
uitkering is toegekend.’

Uit deze toelichting blijkt dat de wetgever uitsluitend het oog heeft
gehad op de entree-eis (inkomenseis) en dat over de positie van personen als
klaagster niet wordt gerept.

De Raad heeft al vermeld dat het fictief WWV-inkomen ook telde voor de
berekening van de hoogte van individuele grondslagen (art. 1 Besluit gemiddeld
per dag verworven inkomen juncto art. 14 Inkomensbesluit).

Uit de toelichting in samenhang met meervermeld tweede lid blijkt voorts
dat de toelichting slechts op een deel van de gecreeerde ficties betrekking
heeft, namelijk voor zover het artikel 14 WWV betreft. Over de ficties voor
uitsluitingen op grond van het toenmalige art. 13 WWV rept de toelichting
niet.

Gegeven de (kennelijke) bedoeling van de wetgever om de AAW- regels met
ingang van 1 januari 1980 vrij van discriminerende gevolgen te doen zijn, kan
de Raad voormelde constateringen tot geen andere conclusie doen leiden dan dat
de wetgever de bedoeling niet heeft gerealiseerd, hoewel de wetgever op de
hoogte moest zijn van de ongelijke behandeling op grond van sekse binnen de
WWV. Voor dit nalaten kan de Raad geen objectieve en redelijke grond, welke
niets van doen heeft met discriminatie ontwaren.

In de lijn van de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep over de
werking van art. 26 IVBPR bij nalaten van de wetgever om door het treffen van
een regeling een verschil in behandeling op grond van sekse op te heffen
(CRvB
7 december 1988, AAW 1987/17 en 46, RSV 1989/67), oordeelt de Raad dat de
werking van art. 26 IVBPR voor klaagster het effect dient te hebben dat ook
voor een uitsluiting van het recht op WWV-uitkering op grond van het op 10
maart 1982 geldende onderdeel 1 van het eerste lid van art. 13 WWV een fictie
geldt, inhoudend dat klaagster geacht moet worden wel WWV-uitkering te hebben
genoten.

Voor een beperking van deze regel tot situaties als in meervermeld
tweede lid art. 5 bedoeld, is onvoldoende aanleiding, alleen al omdat mannen
niet alleen aan dat lid aanspraken konden ontlenen, doch ook aan art. 3,
tweede lid, onderdeel c van het toenmalige Inkomensbesluit.

De Raad beschikt niet over voldoende gegevens om zelf in de zaak te
voorzien. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter terechtzitting
is weliswaar aannemelijk dat klaagster, ware zij man geweest, in de periode
van 5 juli 1980 tot 11 maart 1981 een WWV-uitkering zou hebben genoten, doch
onvoldoende duidelijk is hoe hoog deze zou zijn geweest. De Raad kan de
individuele grondslag dan ook niet exact vaststellen en zou met een schatting
moeten volstaan, terwijl niet uitgesloten is dat een exacte vaststelling na
verder onderzoek wel zou kunnen geschieden.

Op grond van deze overwegingen beslist de Raad als volgt.

III. Beslissing.

De Raad van Beroep te Groningen,

RECHT DOENDE!

Vernietigt de bestreden beslissing, voorzover daarbij de grondslag van
klaagsters AAW-uitkering is vastgesteld op ƒ 20,30;

bepaalt dat verweerder die grondslag opnieuw dient vast te stellen, met
inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

bepaalt dat verweerder klaagsters gemachtigde het gestorte griffierecht
ad ƒ 25,- vergoedt.

Rechters

Mr A.H.J. Lennaerts als voorzitter, H.C. Zuideveld en H. Poelstra alsleden.