Instantie

Raad van Beroep Amsterdam

Samenvatting

Aan klager wordt met ingang van 1 mei 1990 een AOW-uitkering voor een
gehuwde toegekend. Aan hem is tevens een toeslag toegekend, die 27,7 procent
van de volledige toeslag bedraagt. Klager komt niet voor een volledige toeslag
in aanmerking, aangezien zijn partner, die jonger is dan 60 jaar, een (laag)
inkomen in verband met arbeid heeft. Naar de mening van klager is hier sprake
van discriminatie, nu meer mannen dan vrouwen voor deze toeslag in aanmerking
zullen komen, terwijl bij het korten van de toeslag alleen gekeken wordt naar
het inkomen van de echtgenoot. De Raad van Beroep heeft besloten over deze
kwestie prejudiciele vragen te stellen.

Volledige tekst

1. FEITEN EN PROCESVERLOOP.

Klager is op 1 mei 1925 geboren in Nederland en bezit de Nederlandse
nationaliteit. Op 23 oktober 1953 is hij gehuwd met V., die op 25 november
1933 in Nederland is geboren.

Klager heeft laatstelijk voor het bereiken van zijn 65ste verjaardag, op
1 mei 1990, een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen van de
Bedrijfsvereniging voor Bank en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije
Beroepen. Deze uitkering is met ingang van 1 mei 1990 beeindigd, omdat klager
in die maand de leeftijd van 65 jaar had bereikt. Door voornoemde
bedrijfsvereniging is tevens een arbeidsongeschiktheidsuitkering toegekend aan
klagers echtgenote. Deze uitkering bedroeg op 1 mei 1990 ƒ 885,66 bruto per
maand.

Verweerder heeft met ingang van 1 mei 1990 aan klager een volledig
pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend voor een gehuwde.
Verder heeft verweerder met ingang van 1 mei 1990 aan klager een toeslag
ingevolge de AOW toegekend, ter hoogte van ƒ 141,38 bruto per maand, zijnde
27,70% van de volledige toeslag, met de daarbij behorende vakantie uitkering
ad ƒ 9,27 bruto per maand. In de beslissing ten aanzien van de toeslag heeft
verweerder onder andere het navolgende overwogen:

“In beginsel kunt u voor een ouderdomspensioen in aanmerking komen
indien u verzekerd bent geweest en de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt.

“Aangezien u een ouderdomspensioen is toegekend en uw partner jonger is
dan 65 jaar, heeft u recht op een toeslag.

“Uw partner is op 1 april 1988 jonger dan 60 jaar, zodat het inkomen van
uw partner van invloed is op de hoogte van de toeslag.

“De toeslag wordt u bij wijze van voorschot verleend, omdat het inkomen
van uw partner kan wijzigen.

Indien er een wijziging optreedt in dit inkomen kan de toeslag worden
herzien. Wanneer blijkt dat te weinig/teveel toeslag is toegekend zal dit
worden nabetaald/verrekend.

“De hoogte van de toeslag is afhankelijk van het inkomen en de
verzekeringsloopbaan van uw partner. Dit hebben wij hieronder aangegeven.

“TOESLAG OP GROND VAN INKOMEN

“Het inkomen van uw partner is vastgesteld op ƒ 885,66 bruto per
maand.

“Van dit inkomen wordt bij de berekening van de hoogte van de toeslag
15% van het bruto-minimumloon en een derde van het meerdere inkomen
vrijgesteld.

“De toeslag is als volgt berekend:

De maximale toeslag bedraagt ƒ 510,38 (a) bruto per maand. Het
niet-vrijgestelde inkomen van uw partner bedraagt ƒ 369,01 (b) bruto per
maand. Dit bedrag (b) wordt in mindering gebracht op de maximale toeslag (a).

“Dit resterende bedrag komt overeen met 27,70% van de maximale
toeslag.”

Klager heeft tijdig beroep ingesteld tegen de beslissing ten aanzien van
de toeslag. In het aanvullend klaagschrift is namens klager aangevoerd dat de
voorwaarde om in aamerking te komen voor een volledige toeslag (indirect)
discriminerend is naar geslacht, aangezien het in hoofdzaak mannen zijn die
aan die voorwaarde voldoen, zonder dat daarvoor een afdoende rechtvaardiging
wordt gegeven. Verder zou door het stellen van deze voorwaarde de toegang tot
het arbeidsproces van met name vrouwen worden belemmerd. De voorwaarde zou
daarom in strijd zijn met het bepaalde in artikel 4, lid 1 van de Richtlijn
van de Raad van Ministers van de EEG van 19 december 1978, nr. 79/7/EEG
(hierna te noemen: Richtlijn 79/7) en artikel 26 van het Bupo-verdrag, zodat
die voorwaarde onverbindend zou moeten worden verklaard. In dit verband is
tevens aangevoerd dat er geen objectieve rechtvaardiging is voor de ongelijke
behandeling ten aanzien van het toekennen van een toeslag. Tenslotte is namens
klager verzocht om prejudiciele vragen te stellen aan het Hof van Justitie der
Europese Gemeenschappen. Verweerder heeft bij brief van 17 september 1990 een
contra-memorie uit een andere -soortgelijke- beroepszaak in het geding
gebracht. In die memorie wordt erkend dat sprake is van een indirect
onderscheid tussen mannen en vrouwen ten aanzien van het toekennen van een
(volledige) toeslag. Verweerder heeft vervolgens aangevoerd dat geen sprake is
van een verboden discriminatie naar geslacht, aangezien de wettelijke regeling
wordt gerechtvaardigd door redenen of objectieve factoren, die niets van doen
hebben met discriminatie op grond van geslacht.

Het geschil is behandeld ter terechtzitting van 20 februari 1991. Klager
is toen in persoon verschenen, bijgestaan door Mr. L. Andringa, advocaat te
Amsterdam.

Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door Mr. G.R.J. de Groot,
advocaat te ‘s-Gravenhage.

Na de behandeling ter zitting is toen, onder toepassing van het bepaalde
in artikel 125 van de Beroepswet, besloten tot aanhouding teneinde partijen in
de gelegenheid te stellen te reageren op het concept van de te stellen
prejudiciele vragen.

Beide partijen hebben vervolgens hun standpunt ten aanzien van de
concept vragen schriftelijk kenbaar gemaakt. Het geschil is wederom behandeld
ter terechtzitting van 12 juni 1991. Partijen zijn toen niet verschenen.

2. RELEVANTE NEDERLANDSE WETGEVING.

Ingevolge de AOW, welke in werking is getreden op 1 januari 1957, zijn
verzekerd de ingezetenen van Nederland, alsmede al wie terzake van in
Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is
onderworpen. Het recht op uitkering van een ouderdomspensioen is gerelateerd
aan het aantal jaren dat men verzekerd is geweest. Het volledige
pensioenbedrag wordt opgebouwd door het vervullen van een verzekeringsperiode
van 50 jaar gelegen tussen de 15e en 65ste verjaardag van de betrokkene.

Tengevolge de AOW, zoals die luidde tot 1 april 1985, had de gehuwde
vrouw geen zelfstandig recht op ouderdomspensioen. Daarentegen had de gehuwde
man die de leeftijd van 65 jaar had bereikt recht op een gehuwdenpensioen, dat
gebaseerd was op de door hem zelf en zijn echtgenote vervulde
verzekeringstijdvakken. Voor ongehuwden bedroeg het pensioenbedrag 70% van het
volledige pensioen voor gehuwden. Het ouderdomspensioen van de gehuwde man
werd berekend door op het volledige pensioenbedrag een korting toe te passen
van 1% voor elk kalenderjaar dat een van de echtgenoten niet verzekerd was
geweest. Voor ongehuwden bedroeg deze korting 2%.

Voorts bevat de AOW (zowel voor als vanaf 1 april 1985) een
overgangsregeling voor die gevallen waarin de betrokkene voor de
inwerkingtreding van de wet de leeftijd van 15 jaar heeft bereikt. Deze
regeling houdt in, dat de jaren tussen de 15e verjaardag en bedoeld tijdstip
onder bepaalde voorwaarden worden gelijkgesteld met verzekerde jaren.

Met ingang van 1 april 1985 is de AOW aanzienlijk gewijzigd. Deze
wijziging was met name gericht op de realisering van het beginsel van gelijke
behandeling van mannen en vrouwen in de AOW, als uitwerking van de Richtlijn
79/7. Sedert 1 april 1985 is er in de AOW sprake van een verzelfstandiging van
het recht op pensioen. Bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar worden de
pensioenrechten van de gehuwde man en de gehuwde vrouw individueel beoordeeld.
Iedere gehuwde pensioengerechtigde – ongeacht man of vrouw – heeft sedertdien
bij het bereiken van de 65 jarige leeftijd recht op ouderdomspensioen, dat bij
een volledige verzekeringsloopbaan van 50 jaren 50% bedraagt van het geldende
minimumloon.

De gehuwde pensioengerechtigde, van wie de echtgenoot jonger is dan 65
jaar heeft vanaf 1 april 1985 recht op een zogenaamde toeslag. Op het bedrag
van de toeslag wordt een korting van 2% toegepast voor elk kalenderjaar dat de
echtgenootvan de pensioengerechtigde niet verzekerd is geweest ingevolge de
AOW.

Tot 1 april 1988 werden de toeslagen toegekend onafhankelijk van het
eventuele inkomen van de echtgenoot van de pensioengerechtigde. Vanaf 1 april
1988 is de toekenning en de hoogte van de toeslag -met uitzondering van
gevallen waarin de partner van de pensioengerechtigde op 1 april 1988 60 jaar
of ouder was- afhankelijk van het inkomen van de partner van de
pensioengerechtigde. De toeslag bedraagt sindsdien 30% van het minimumloon,
terwijl het pensioen van de partner sindsdien 70% van het minimumloon
bedraagt. Op de toeslag worden slechts inkomsten van de jongere partner uit of
in verband met arbeid in mindering gebracht, terwijl ook een deel van die
inkomsten vrijgelaten is van de korting op de toeslag.

Het recht op toekenning van een toeslag is nader geregeld in de
artikelen 8 t/m 13 van de AOW.

3. DE RELEVANTE COMMUNAUTAIRE BEPALINGEN.

Artikel 4 van de Richtlijn 79/7 luidt als volgt:

“-Het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat iedere vorm van
discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door
verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten in
het bijzonder met betrekking tot:

“-de werkingssfeer van de regelingen alsmede de voorwaarden inzake
toelating tot de regelingen,

“-de verplichting tot premiebetaling en de premieberekening,

“-de berekening van de prestaties, waaronder begrepen verhogingen
verschuldigd uit hoofde van de echtgenoot en voor ten laste komende personen,
alsmede de voorwaarden inzake duur en behoud van het recht op prestaties.

“-2. Het beginsel van gelijke behandeling doet geen afbreuk aan de
bepalingen betreffende de bescherming van de vrouw wegens moederschap.”

4. Overwegingen

In deze procedure dient de Raad te beoordelen of verweerders beslissing
om aan klager slechts een toeslag ter hoogte van 27,70 procent van de
volledige toeslag toe te kennen met ingang van 1 mei 1990, in rechte stand kan
houden. Dienaangaande heeft de Raad het navolgende overwogen.

De Raad stelt voorop dat in deze procedure slechts in geschil is of de
in art. 8 van de AOW genoemde voorwaarde om in aanmerking te komen voor een
toeslag, inhoudende dat de pensioengerechtigde van wie de echtgenoot jonger is
dan 65 jaar recht heeft op een toeslag indien het inkomen uit of in verband
met arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven van die echtgenoot niet meer
bedraagt dan de volledige toeslag, onverbindend moet worden geacht, gelet op
het bepaalde in art. 4, lid 1, van Richtlijn 79/7 en art. 26 van BuPo-Verdrag.
Namens klager zijn ook geen bezwaren aangevoerd tegen de berekening door
verweerder van het bedrag dat in mindering is gebracht op de volledige toeslag
in verband met inkomsten van klagers echtgenote.

De Raad zal allereerst ingaan op de vraag of het toeslagenstelsel van de
AOW in strijd komt met art. 4, lid 1, van de Richtlijn 79/7 welke bepaling
iedere vorm van discriminatie verbiedt op grond van geslacht, hetzij direct
hetzij indirect, door verwijzing naar met name echtelijke staat of
gezinssituatie, met betrekking tot de berekening van prestaties waaronder
begrepen verhogingen verschuldigd uit hoofde van de echtgenoot.

Het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen heeft zich inmiddels in
diverse arresten uitgesproken over de betekenis van het begrip indirecte
discriminatie en de gevolgen welke dienen te worden verbonden aan indirect
discriminerende bepalingen.

Gelet op de in deze zaak aan de orde zijnde problematiek wordt met name
verwezen naar de arresten van 13 mei 1986, zaak 170/84 (Bilka-Kaufhaus, jur.
1986, blz. 1607), van 11 juni 1987, zaak 30/85 (Teuling-Worms, jur. 1987, blz.
2497), van 13 juli 1989, zaak 171/88 (Rinner-Kuhn) en van 13 december 1989,
zaak C-102-88 (Ruzius-Wilbrink). Uit deze arresten volgt dat een bepaling, die
op zichzelf sekse-neutraal geformuleerd is, een vermoeden van (indirecte)
discriminatie doet ontstaan, indien hoofdzakelijk personen van een geslacht
daardoor benadeeld worden. Dat vermoeden kan weggenomen worden doordat de
desbetreffende Lid- Staat aantoont dat die maatregel gerechtvaardigd wordt op
basis van redenen, die iedere discriminatie op grond van geslacht uitsluiten.
Een zodanige objectieve rechtvaardigingsgrond zal slechts dan aanwezig zijn,
als met de betrokken maatregel een doel nagestreefd wordt dat als noodzakelijk
onderdeel van het sociaal beleid van die Lid-Staat moet worden beschouwd en
als het daartoe gekozen middel voor het bereiken van dat doel geschikt en
noodzakelijk is.

De toeslagenregeling van de AOW is neergelegd in de artt. 8, 10 en 11
van de AOW. Het recht op en de hoogte van de toeslag zijn in het bijzonder
afhankelijk van de (hoogte van) het inkomen van de echtgenoot van de
pensioengerechtigde. Tussen partijen is niet in geschil dat het bepaalde in
art. 8 van de AOW een vermoeden van discriminatie oplevert, aangezien
hoofdzakelijk mannen voldoen aan die voorwaarden, zodat toeslagen ingevolge de
AOW in meer gevallen aan mannelijke dan aan vrouwelijke pensioengerechtigden
worden toegekend. Ook de Raad is van oordeel dat in gevallen als het
onderhavige sprake is van een indirect onderscheid tussen mannen en vrouwen,
zodat de vraag beantwoord moet worden of dit vermoeden van discriminatie
ontzenuwd kan worden door objectieve rechtvaardigingsgronden.

In dit verband is ten eerste van belang welk doel wordt nagestreefd met
de toeslagenregeling van de AOW. Gelet op de wetsgeschiedenis van de wetten
van 29 maart 1985, Stbl. 180 en van 30 maart 1988, Stbl. 115, kan het doel van
het toeslagenstelsel van de AOW worden omschreven als het garanderen van een
bestaansminimum voor personen met een echtgenoot ten laste. Dit doel kan, mede
gelet op het arrest Teuling-Worms, worden aangemerkt als een noodzakelijk doel
van het Nederlands sociaal beleid.

Vervolgens dient beoordeeld te worden of het toeslagenstelsel, zoals dat
met name is neergelegd in art. 8 van de AOW, ertoe leidt dat verhogingen
worden verleend, die overeenstemmen met de zwaardere lasten van
pensioengerechtigden met een echtgenoot ten laste, in vergelijking met een
alleenstaande en voorts of die toeslagen geschikt en noodzakelijk zijn om de
pensioengerechtigde een voor hem toereikend bestaansminimum te waarborgen. In
dit verband valt allereerst op dat op grond van de relevante wettelijke
bepalingen niet het inkomen van de pensioengerechtigde zelf, maar slechts dat
van de echtgenoot in aanmerking wordt genomen voor de vaststelling van het
recht op en de hoogte van de toeslag. Deze benadering heeft tot gevolg dat aan
pensioengerechtigden met een aanzienlijk of zelfs een zeer hoog eigen inkomen
een toeslag verleend zal worden, indien de echtgenoot geen of een laag inkomen
heeft.

Het feit dat de toeslag slechts afhankelijk is van het inkomen van de
echtgenoot leidt ertoe, dat aan een beduidend aantal AOW- gerechtigden een
toeslag wordt verleend, die zulks, gelet op hun eigen inkomen (bijvoorbeeld
een bedrijfspensioen, arbeidsinkomsten of inkomsten uit vermogen), vanuit het
oogpunt van het garanderen van een bestaansminimum voor personen met een
echtgenoot ten laste, niet nodig hebben. Partijen verschillen uitdrukkelijk
van mening over het antwoord op de vraag of onder deze omstandigheden kan
worden gesproken van een objectieve rechtvaardigingsgrond die het vermoeden
van discriminatie kan wegnemen.

Verweerder heeft verder nog doen aanvoeren, dat de AOW een zelfstandige
rechtvaardigingsgrond kent voor het niet rekening houden met de inkomsten van
de pensioengerechtigde, omdat beoogd zou zijn dat de AOW een bodemvoorziening
zal blijven ten opzichte van andere voorzieningen. Tussen partijen is niet in
geschil dat de AOW het karakter heeft van een bodemvoorziening en dat de
wetgever er naar heeft gestreefd dit karakter in stand te laten. Gelet op het
doel van de toeslagenregeling en op het feit dat de toeslag afhankelijk is
gemaakt van het inkomen van de partner, zodat de toeslag ten opzichte van dat
inkomen juist geen bodemvoorziening is, kan verdedigd worden dat het
toeslagenstelsel een zelfstandige plaats heeft gekregen naast de
bodemvoorziening in de AOW. Ook omtrent de vraag of het hiervoor genoemde
vermoeden van discriminatie kan worden gerechtvaardigd door het karakter van
de AOW als bodemvoorziening verschillen partijen van mening.

Wanneer aangenomen moet worden dat geen sprake is van een objectieve
rechtvaardigingsgrond die het gerezen vermoeden van discriminatie kan
ontzenuwen, dan moet geconcludeerd worden dat het toeslagenstelsel van de AOW
in strijd komt met art. 4, lid 1 van de Richtlijn 79/7. De vraag doet zich dan
echter voor wat de rechtsgevolgen van een zodanige beslissing zijn. Het Hof
van Justitie der Europese Gemeenschappen heeft in diverse arresten als het
effect van de directe werking van Richtlijn 79/7 omschreven dat indien de
nationale wetgever niet (tijdig en correct) uitvoering heeft gegeven aan die
Richtlijn niet alleen de desbetreffende wettelijke bepalingen buiten
toepassing moeten blijven, maar ook voor leden van het benadeelde geslacht een
recht ontstaat op dezelfde behandeling als leden van het andere geslacht die
in gelijke omstandigheden verkeren, waarbij de bestaande wettelijke regeling
het enige referentiekader vormt.

Verdedigd kan worden dat bij deze benadering aangesloten moet worden,
door de indirect discriminerende regeling te ontdoen van de elementen die de
feitelijke ongelijkheid veroorzaken (zie ook het arrest Ruzius-Wilbrink).
Verweerder is echter van oordeel dat deze benadering tot ongewenste
complicaties leidt en wellicht anderszins discriminatoire gevolgen heeft.

De Raad is tot de slotsom gekomen dat er voldoende aanleiding bestaat
tot het stellen van prejudiciele vragen aan het Hof van Justitie der Europese
Gemeenschappen over onder andere voornoemde rechtvaardigingsgronden. Namens
verweerder is aangevoerd dat uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie
blijkt dat het onderzoek naar de rechtvaardigingsgronden door de nationale
rechter dient te geschieden, zodat er geen aanleiding is vragen te stellen aan
dat Hof. De Raad kan dit standpunt niet onderschrijven.

De nationale rechter is weliswaar bij uitsluiting bevoegd om de feiten
te beoordelen en de nationale wetgeving uit te leggen, doch dit laat onverlet
dat het stellen van prejudiciele vragen over de uitleg van communautair recht
binnen het nationale recht wenselijk en noodzakelijk kan zijn. Het Hof van
Justitie heeft ook in diverse arresten de mogelijke rechtvaardigingsgronden
bij de indirecte discriminatie gedetailleerd beoordeeld (onder andere in de
arresten van 17 oktober 1989, Jur. 1989, p. 3199 [Danfoss] en 7 februari 1991
[Nimz]). Voor een – zekere – eenheid in de rechtspraak binnen de EG, over de
uitleg van communautaire begrippen, lijkt zo’n toetsing door het Hof van
Justitie ook noodzakelijk. Tenslotte ziet de Raad een bevestiging van zijn
standpunt in het artikel van H. Gilliams (Het Hof van Justitie en de gelijke
behandeling van man en vrouw 1988-1990, Rechtskundig Weekblad 1990-1991, p.
1), die gewezen heeft op de jurisprudentie van het Hof van Justitie ten
aanzien van de beoordeling van de rechtvaardiging van handelsbelemmerende
maatregelen in de ‘Cassis de Dijon-rechtspraak’.

Hetgeen hiervoor is overwogen heeft de Raad tot de slotsom gebracht dat
er aanleiding bestaat om aan het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen
met toepassing van art. 177 van het EEG-Verdrag, een uitspraak te verzoeken op
basis van enige prejudiciele vragen.

5. Beslissing

De Raad van Beroep te Amsterdam bepaalt dat aan het Hof van Justitie der
Europese Gemeenschappen de volgende prejudiciele vragen worden voorgelegd:

1. Moet art. 4, lid 1, van Richtlijn 79/7 van de Raad van 19 december
1978 aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale
wettelijke regeling van ouderdomsverzekering die – zonder onderscheid naar
geslacht – de toekenning en de hoogte van een toeslag aan een
pensioengerechtigde ten behoeve van de partner die de 65-jarige leeftijd nog
niet heeft bereikt, uitsluitend afhankelijk stelt van de vraag of bedoelde
jongere partner inkomsten uit of in verband met arbeid heeft, indien deze
regeling tot gevolg heeft dan een aanzienlijk groter aantal mannen dan vrouwen
voor een toeslag in aanmerking komt?

2a. Moet art. 4, lid 1, van de Richtlijn 79/7 van de Raad van 19
december 1978 aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen
toepassing van de onder vraag 1. bedoelde bepaling van de nationale wettelijke
regeling, die ten doel heeft aan pensioengerechtigden die een jongere partner
te hunnen laste hebben een sociaal minimum te garanderen, doch die tevens
leidt tot toekenning van een toeslag ten behoeve van de jongere partner, die
geen of een laag arbeidsinkomen heeft, indien de pensioengerechtigde naast
zijn AOW-uitkering eigen inkomsten uit of in verband met arbeid, zoals
aanvullend bedrijfspensioen of inkomsten uit vermogen ontvangt, zodat
bescherming van het sociaal minimum in die gevallen in beginsel niet aan de
orde behoeft te zijn?

2b. Kan de toepassing van de nationale wettelijke bepaling bedoeld in
vraag 1., die ertoe leidt dat aan een veel groter aantal mannen dan vrouwen
een toeslag ten behoeve van de jongere partner wordt toegekend, in het kader
van de Richtlijn 79/7 worden gerechtvaardigd door het karakter van de AOW als
bodemvoorziening, ondanks de omstandigheid dat de toeslag ook kan worden
verstrekt in situaties waarin deze voor de pensioengerechtigde en de jongere
partner niet noodzakelijk zijn om een toereikend bestaansminimum te
garanderen?

3. Brengt een schending van art. 4, lid 1, van de Richtlijn 79/7 in
gevallen als het onderhavige met zich mee, dat pensioengerechtigden met een
partner jonger dan 65 jaar in alle gevallen, ongeacht eventuele inkomsten van
de jongere partner uit of in verband met arbeid, aanspraak kunnen maken op een
(volledige) toeslag?

Rechters

Mr T.L. de Vries als voorzitter, drs. D.W. Hoonakker en C. Krol, leden.