Instantie

Commissie van de Europese Gemeenschappen

Samenvatting

Het recht op de en de hoogte van de toeslag op de AOW-uitkering is
afhankelijk van (de hoogte van) het inkomen van de echtgenoot van de
pensioengerechtigde. De Raad van Beroep Amsterdam heeft besloten prejudiciele
vragen te stellen aan het EG-Hof over de rechtvaardigingsgrond van het
vermoeden van discriminatie, aangezien hoofdzakelijk mannen voldoen aan de
voorwaarden, zodat toeslagen ingevolge de AOW meer aan mannen dan aan vrouwen
worden toegekend. Door de EG-Commissie zijn bij het EG-Hof schriftelijke
opmerkingen ingediend in het kader van bovengenoemde procedure. De Commissie
is van oordeel dat de toeslagenregeling in de AOW niet in strijd is met het
gemeenschapsrecht, zelfs al heeft deze regeling tot gevolg dat meer mannen dan
vrouwen in aanmerking komen voor een toeslag De regeling heeft het karakter
van een bodemvoorziening die de toekenning uitsluitend afhankelijk stelt van
het feit of de jongere partner eigen inkomsten heeft. Zie ook Raad van Beroep
Amsterdam, 24 juli 1991, RN 1991, 213 en RVR 1992, 109 m.nt. Len Andringa.

Volledige tekst

De Commissie doet eerbiedig het volgende zeggen:

I. Samenvatting van het geschil

1.1. Essentie

De Raad van Beroep wenst in essentie te vernemen of het beginsel van
gelijke behandeling van mannen en vrouwen zoals neergelegd in art. 4, lid 1
van Richtlijn nr. 79/7 zich verzet tegen toepassing van een nationale regeling
(in casu: de Nederlandse Algemene Ouderdomswet) welke ertoe strekt aan
pensioengerechtigden, die een jongere partner te hunnen lasten hebben, in
aanvulling op een pensioen, dat een sociaal minimum garandeert, een toeslag
ten behoeve van hun partner, die voor laatstgenoemde evenzeer een sociaal
minimum garandeert, toe te kennen, waarvan de hoogte in beginsel wel van het
inkomen van de partner, doch niet van dat van de pensioengerechtigde
afhankelijk is, indien deze regeling tot gevolg heeft dat een aanzienlijk
groter aantal mannen dan vrouwen als pensioengerechtigden op een dergelijke
toeslag een aanspraak kunnen doen gelden.

1.2. Relevante Nederlandse wetgeving

De Nederlandse Algemene Ouderdomswet (AOW) is reeds verschillende malen
het voorwerp van prejudiciele procedures geweest. Voor een recent voorbeeld
zij verwezen naar ’s Hofs uitspraak in de zaak C-87/90 Verholen (arrest van 11
juli 1991, nog niet gepubliceerd). Krachtens de AOW is in Nederland iedere
ingezetene, ook degene die geen deel uitmaakt van de actieve beroepsbevolking,
verplicht verzekerd. Zij wordt daarom een volksverzekering genoemd.

Per 1 april is de AOW aangepast aan de derde richtlijn gelijke
behandeling. Voor die datum had de gehuwde vrouw geen zelfstandig recht op een
ouderdomspensioen. Daarentegen had de gehuwde man die de leeftijd van 65 jaar
had bereikt, recht op een gehuwdenpensioen. Het ouderdomspensioen werd
berekend door op het volledige pensioenbedrag een korting toe te passen van 1
procent voor elk kalenderjaar dat een van de echtgenoten niet verzekerd was.
Gehuwde vrouwen, wier echtgenoot buiten Nederland werkte en uit dien hoofde
niet krachtens de AOW verzekerd was, waren zelf evenmin verzekerd, zelfs als
zij in Nederland waren blijven wonen. De gevolgen van deze regeling, zoals die
zich ook na 23 december 1984 deden gevoelen, werden in het eerder vermelde
arrest Verholen onverenigbaar met art. 4, lid 1, van Richtlijn 79/7
verklaard.

Sedert 1 april 1985 is er sprake van toenemende verzelfstandiging van
het recht op pensioen. Bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd
worden de rechten van de gehuwde man en de gehuwde vrouw individueel
beoordeeld. De gehuwde vrouw krijgt op dat moment een eigen pensioen. De
pensioengerechtigde, van wie de partner nog geen 65 jaar is, heeft recht op
een toeslag. Tot 1 april 1988 werd die toeslag toegekend onafhankelijk van het
inkomen van deze partner. Op de toeslag wordt een korting toegepast van 2
procent voor ieder tijdvak dat de partner van de pensioengerechtigde niet
verzekerd is geweest. Wanneer de partner 65 jaar wordt, vervalt de toeslag.
Het totale bedrag van het Nederlandse pensioen dat de partners vanaf dat
tijdstip gezamenlijk ontvangen, blijft dan gelijk. In feite kan het huidige
Nederlandse stelsel als een combinatie van twee verschillende stelsels worden
beschouwd: in de eerste fase (voordat de partner de 65-jarige leeftijd heeft
bereikt) ontvangt de pensioengerechtigde een toeslag voor gehuwden; in de
tweede fase (nadat de partner de 65-jarige leeftijd heeft bereikt) wordt deze
toeslag ingetrokken en vervangen door een eigen pensioen van de partner. Zoals
hiervoor reeds werd vermeld blijft het totale bedrag van het pensioen gelijk.

1.3. Feiten en procesverloop

Klager ten principale (Molenbroek) is door verweerder (het bestuur van
de Sociale Verzekeringsbank, hierna: de SVB) op 1 mei 1990 een volledig
pensioen krachtens de AOW toegekend als gevolg van het bereiken van de
leeftijd van 65 jaar. Zijn jongere vrouw ontvangt een
arbeidsongeschiktheidsuitkering. Als pensioengerechtigde kan Molenbroek voorts
tegenover de SVB krachtens de AOW een aanspraak doen gelden op een toeslag,
aangezien hij zijn echtgenote ten lasten heeft. Nu deze laatste echter over
eigen inkomsten beschikt in de hierboven vermelde vorm, heeft de SVB besloten
Molenbroek evenwel geen volledige toeslag toe te kennen.

Molenbroek heeft beroep ingesteld tegen de beslissing van de SVB ten
aanzien van de toeslag. In zijn klaagschrift voert hij aan dat de voorwaarde
om in aanmerking te komen voor een volledige toeslag (indirect) discriminerend
is naar geslacht, aangezien het in hoofdzaak mannen zijn die aan die
voorwaarde voldoen, zonder dat daarvoor een afdoende (objectieve)
rechtvaardiging wordt gegeven. verder zou door het stellen van deze voorwaarde
de toegang tot het arbeidsproces van met name vrouwen worden belemmerd. De
voorwaarde zou daarom in strijd zijn met onder meer het bepaalde in art. 4,
lid 1 van de Richtlijn van Raad van Ministers van de EEG van 19 december 1978,
nr. 79/7/EEG. Dit laatste is door de SVB uitdrukkelijk betwist.

Een en ander is voor de Raad van Beroep te Amsterdam reden het geding te
schorsen en het Hof om een prejudiciele beslissing terzake van de volgende
vragen te verzoeken:

‘1. Moet art. 4, lid 1, van Richtlijn 79/7 van de Raad van 19 december
1978 aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale
wettelijke regeling van ouderdomsverzekering die – zonder onderscheid naar
geslacht – de toekenning en de hoogte van een toeslag aan een
pensioengerechtigde ten behoeve van de partner die de 65- jarige leeftijd nog
niet heeft bereikt, uitsluitend afhankelijk stelt van de vraag of bedoelde
jongere partner inkomsten uit of in verband met arbeid heeft, indien deze
regeling tot gevolg heeft dat een aanzienlijk groter aantal mannen dan vrouwen
voor een toeslag in aanmerking komt?

2a. Moet art. 4, lid 1, van de Richtlijn 79/7 van de Raad van 19
december 1978 aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen
î

passing van de onder vraag 1. bedoelde bepaling van de nationale wettelijke
regeling, die ten doel heeft aan pensioengerechtigden die een jongere partner
te hunnen lasten hebben een sociaal minimum te garanderen, doch die tevens
leidt tot toekenning van een toeslag ten behoeve van de jongere partner, die
geen of een laag arbeidsinkomen heeft, indien de pensioengerechtigde naast
zijn AOW-uitkering eigen inkomsten uit of in verband met arbeid, zoals
aanvullend bedrijfspensioen of inkomsten uit vermogen ontvangt, zodat
bescherming van het sociaal minimum in die gevallen in beginsel niet aan de
orde behoeft te zijn?

2b. Kan de toepassing van de nationale wettelijke bepaling bedoeld in
vraag 1, die ertoe leidt dat aan een veel groter aantal mannen dan vrouwen een
toeslag ten behoeve van de jongere partner wordt toegekend, in het kader van
de Richtlijn 79/7 worden gerechtvaardigd door het karakter van de AOW als
bodemvoorziening, ondanks de omstandigheid dat de toeslag ook kan worden
verstrekt in situaties waarin deze voor de pensioengerechtigde en de jongere
partner niet noodzakelijk zijn om een toereikend bestaansminimum te
garanderen?

3. Brengt een schending van art. 4, lid 1, van de Richtlijn 79/7 in
gevallen als het onderhavige met zich mee, dat pensioengerechtigden met een
partner jonger dan 65 jaar in alle gevallen, ongeacht eventuele inkomsten van
de jongere partner uit of in verband met arbeid, aanspraak kunnen maken op een
(volledige) toeslag?’

II. In rechte

Vraag 1

De Commissie is van oordeel dat ’s Hofs rechtspraak1 inzake art. 4, lid
1 van richtlijn 79/7 (‘de Richtlijn’) aldus moet worden uitgelegd dat hooguit
sprake is van een weerlegbaar vermoeden van discriminatie in de zin van
voormelde bepaling indien de gewraakte nationale regeling tot gevolg heeft dat
een daarin voorzien materieel voordeel een aanzienlijk groter aantal mannen
dan vrouwen wordt toegekend. Van discriminatie in bovenvermelde zin kan
evenwel niet worden gesproken waar objectieve factoren deze verschillende
gevolgen verklaren. In dat verband blijkt uit de gegevens die de Commissie ter
beschikking heeft onder meer het volgende:

– de AOW maakt – ratione personae – wat betreft het verlenen van een
materieel voordeel in de vorm van een toeslag formeel geen onderscheid tussen
mannen en vrouwen (‘zonder onderscheid naar geslacht’);

– de hiervoor geconstateerde wanverhouding tussen mannelijke en
vrouwelijke rechthebbenden is het gevolg van enerzijds het feit dat in
Nederland de oudste der partners de man pleegt te zijn, anderzijds de
omstandigheid dat het inkomen uit arbeid van de vrouw gewoonlijk lager is dan
dat van hun mannelijke partner.

Voorts dient in aanmerking te worden genomen het feit dat de AOW – wat
betreft het verlenen van een toeslag – volgens de vraagstelling van de
verwijzende rechter (‘ten behoeve van de jongste partner’) een onderscheid
maat tussen enerzijds de rechthebbende (in de praktijk meestal de man die,
zoals hiervoor aangegeven, eerder dan de vrouw de pensioengerechtigde leeftijd
pleegt te bereiken) en de begunstigde te zijner lasten (in de praktijk meestal
de vrouw). Dit wordt bevestigd door art. 19, lid 2 AOW dat de SVB het recht
geeft de aan de pensioengerechtigde toegekende toeslag betaalbaar te stellen
aan zijn partner (vergelijk de hiervoor in par. I.1.2. geconstateerde
verzelfstandiging van krachtens de AOW verleende rechten). Daarmee wordt
duidelijk waarom bij de vaststelling van de toeslag, die er primair toe strekt
de partner van de pensioengerechtigde een sociaal minimum te garanderen (N.B.
verwezen zij naar art. 10 AOW dat criteria bevat op grond waarvan de hoogte
van de toeslag moet worden berekend), met de inkomsten van de
pensioengerechtigde geen, en met die van de partner wel in beginsel wordt
rekening gehouden.

Het voorgaande bevat naar het oordeel van de Commissie te veel
objectieve aanknopingspunten, die de verschillende gevolgen in de praktijk van
de toepassing van de AOW toeslagenregeling voor mannen en vrouwen kunnen
verklaren, dat niet zonder meer tot een discriminerende werking daarvan kan
worden geconcludeerd.

Vraag 2

Het komt de Commissie voor dat, mede gelet op hetgeen hiervoor in
verband met vraag 1 ten aanzien van het onderscheid tussen rechthebbende en
begunstigde werd opgemerkt, de onderdelen a en b van de tweede door de Raad
van Beroep gestelde vraag niet gescheiden behoeven te worden behandeld.

Het zij herhaald dat de toeslag een voorziening ten behoeve van de
partner van de AOW rechthebbende is op voorwaarde dat deze partner te zijnen
lasten is. Volgens de verwijzende rechter dient te AOW te worden aangemerkt
als een volksverzekering tegen de negatieve gevolgen van het ouder worden. Zij
heeft het karakter van een basisvoorziening. Het is gebruikelijk dat de
rechthebbende hierop een aanvullende voorziening treft, bijvoorbeeld een
particulier ouderdomspensioen of een levensverzekering. Ook in dat licht
bezien is het als redelijk en derhalve uit gemeenschapsrechtelijk oogpunt als
gerechtvaardigd te beschouwen dat in de Nederlandse praktijk bij de
vaststelling van de hoogte van de bodemvoorziening (de AOW-uitkering en de
daarmee verband houdende toeslag) met de hoogte van aanvullende voorzieningen,
welke vorm zij ook mogen aannemen, geen rekening wordt gehouden, terwijl in
het omgekeerde geval, d.w.z. bij het bepalen van de hoogte van de inkomsten
krachtens de bodemvoorziening(en) wordt verdisconteerd. Dit laatste geschiedt
nu eenmaal, omdat, zoals aangegeven, de eerder vermelde voorzieningen de
bodemvoorziening(en) in de regel slechts beogen aan te vullen.

De Commissie is van oordeel dat de hierboven beschreven
toeslagenregeling in het kader van de AOW en de daaraan ten grondslag liggende
doelstelling beantwoorden aan de eisen, die volgens ’s Hofs rechtspraak in
verband met het bepaalde in art. 4, lid 1 van de Richtlijn moeten worden
gesteld. In het bijzonder meent zij dat de volgende passage, ontleend aan
overweging 22 van ’s Hofs uitspraak van 7 mei 1991 in zaak C- 229/89
Commissie/Belgie, op het onderhavige geval van toepassing is:

‘Ces principes et ces objectifs s’inscrivent dans le cadre d’une
politique sociale qui, en l’etat actuel du droit communautaire, releve des
Etats membres, lesquels disposent d’une marge d’appreciation raisonnable en ce
qui concerne la nature des mesures de protection sociale et les modalites
concretes de leur realisation (arret du 12 juillet 1984, Hofmann, 184/84, Rec.
p. 3047, point 27)’.

Vraag 3

Aangezien de eerste twee door de Raad van Beroep gestelde vragen naar de
mening van de Commissie aldus zouden moeten worden beantwoord dat er in casu
geen sprake is van discriminatie, is de derde vraag zonder voorwerp omdat zij
uitgaat van de tegenovergestelde hypothese (‘bij schending van art. 4, lid
1′). Mocht uw Hof de Commissie in dit opzicht evenwel niet volgen, dan lijkt
het opportuun het volgende op te merken. De Commissie betwijfelt of de Raad
van Beroep in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat een
beslissing door het Hof over de door dit nationale rechtscollege aan hem
gestelde vragen noodzakelijk is voor het wijzen van een vonnis in het geschil
dat tussen de heer Molenbroek en het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank
is gerezen (vergelijk art. 177, tweede alinea EEG-Verdrag). Men kan zich
immers in gemoede afvragen welk rechtens te respecteren belang de mannelijke
klager heeft bij een beroep op een gemeenschapsbepaling, die volgens zijn
eigen stelling er in het onderhavige geval juist toe strekt het belang van de
vrouw te beschermen.

III. Conclusie

Voor de Nederlandse Algemene Ouderdomswet is de conclusie uit het
vorenstaande dat de daarin voorziene toeslagenregeling niet in strijd is met
het gemeenschapsrecht. De Commissie geeft het Hof daarom in overweging de
prejudiciele vragen van de Raad van Beroep als volgt te beantwoorden:

Art. 4, lid 1, van Richtlijn 79/7 van de Raad van 19 december 1978 moet
aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich niet verzet tegen een nationale
wettelijke regeling van ouderdomsverzekering met het karakter van
bodemvoorziening, die – zonder onderscheid naar geslacht – de toekenning en de
hoogte van een toeslag aan een pensioengerechtigde ten behoeve van de partner
die de 65-jarige leeftijd nog niet heeft bereikt, uitsluitend afhankelijk
stelt van de vraag of bedoelde jongere partner inkomsten uit of in verband met
arbeid heeft, zelfs al heeft deze regeling tot gevolg dat een aanzienlijk
groter aantal mannen dan vrouwen voor een toeslag in aanmerking komt.

Rechters

Gemachtigden van de Commissie: K. Banks, B.M.P. Smulders.