Instantie

Centrale Raad van Beroep

Samenvatting

Gedaagde, geboren op 29 december 1942, is op 18 oktober 1967 gehuwd,
uit welk huwelijk drie kinderen zijn geboren. Zijn echtgenote is op 21
december 1981 overleden. Hij vraagt in september 1987 een AWW-pensioen
aan. Bij beslissing d.d. 11 september 1989 heeft de SVB aan deze weduwnaar
weduwenpensioen toegekend met ingang van 1 september 1986 (met een jaar
terugwerkende kracht). Betrokkene stelt beroep in en vordert AWW-pensioen
vanaf 23 december 1984. De SVB is van oordeel dat er geen sprake is van
bijzonder hardheid, omdat het inkomen van betrokkene na aftrek van de in
het beleid van de SVB in aanmerking te nemen schadeposten niet is gedaald
beneden het voor betrokkene geldende netto AWW-pensioenbedrag. De eerste
rechter verklaart het beroep gegrond. Volgens de Centrale Raad is er geen
strijd met art. 26 BuPo-verdrag en kan de jurisprudentie van het EG-Hof
van Justitie inzake Verholen, Emmott en Francovich en Bonifaci niet
analoog worden toegepast. Het door de SVB ten aanzien van de groep
weduwnaars gevoerde nieuw ontwikkelde beleid ligt binnen de grenzen van
de redelijke beleidsbepaling.

Volledige tekst

I. Ontstaan en loop van het geding

Onder dagtekening 11 september 1989 heeft het bestuur aan H. kennis
gegeven van een te zijnen aanzien genomen beslissing met betrekking tot
de uitvoering van de Algemene Weduwen- en Wezenwet (hierna te noemen: de
AWW).

De voormalige Raad van Beroep te Utrecht heeft bij uitspraak van 15 april
1992, beslissende op het namens H. tegen die beslissing ingestelde beroep,
het beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing vernietigd en
verstaan dat het bestuur een nieuwe beslissing zal nemen met inachtneming
van die uitspraak.

Het bestuur is van die uitspraak bij de Raad in hoger beroep gekomen. Bij
aanvullend beroepschrift d.d. 28 juli 1992 zijn de gronden voor het hoger
beroep uiteengezet.

Als gemachtigde van H. heeft mr. C.K., advocaat en procureur te M.,
eveneens hoger beroep ingesteld. Hij heeft de gronden voor het hoger
beroep geformuleerd in een aanvullend beroepschrift d.d. 17 juli 1992.

Het geding is -gevoegd met enige andere bij de Raad aanhangige gedingen,
waarin dezelfde problematiek aan de orde is – behandeld ter terechtzitting
van de Raad op 19 maart 1993. Aldaar heeft het bestuur zich laten
vertegenwoordigen door dr. G.J.V., mr. J.P. en mr. T.E.C. W.-de B, allen
werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank, terwijl H. in persoon is
verschenen, bijgestaan door mr. K. voornoemd, als zijn raadsman.

II Motivering

H., geboren op 29 december 1942, is op 18 oktober 1967 gehuwd met K. Het
huwelijk van H. en zijn echtgenote is door het overlijden van
laatstbedoelde op 21 december 1981 beeindigd. Uit het huwelijk zijn drie
kinderen geboren respectievelijk 7 december 1969, 13 juni 1972 en 4 mei
1980.

H. heeft ter zake van evenvermeld overlijden in september 1987 met
gebruikmaking van het formulier “Aanvraag om weduwenpensioen of tijdelijke
weduwenuitkering op grond van de Algemene Weduwen- en Wezenwet (A.W.W.)”
een verzoek ingediend om toekenning van een pensioen ingevolge de AWW.

Dat verzoek heeft geleid tot de onder I vermelde beslissing van 1
september 1989, waarbij aan H. met ingang van 1 september 1986 een
pensioen ingevolge de bepalingen van de AWW is toegekend. Daarbij is onder
meer overwogen dat de Sociale Verzekeringsbank weliswaar ingevolge artikel
25, vijfde lid, van de AWW bevoegd is om de uitkering met terugwerkende
kracht van langer dan een jaar toe te kennen in bijzondere gevlalen maar
dat daarvan in de situatie van H. geen sprake is.

H. heeft tegen die beslissing beroep bij de voormalige Raad van Beroep te
Utrecht doen instellen, in het kader waarvan is gevorderd te bepalen dat
H. met ingang van 23 december 1984 in aanmerking komt voor een pensioen
krachtens de AWW.

Hangende het beroep in eerste aanleg heeft de Raad in zijn uitspraak van
30 januari 1991, AWW 1990/105, gepubliceerd in RSV 1991, 182, geoordeeld
dat aan artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten, New York, 19 december 1966, voor Nederland goedgekeurd
bij de Wet van 24 november 1978, Stb. 624, en van kracht geworden op 11
maart 1979 (hierna aangeduid als IVBPR), van af 23 december 1984
rechtstreekse werking ten aanzien van de in de AWW vervatte
discriminatoire bepalingen niet langer kan worden ontzegd. Tevens heeft
de Raad in die uitspraak verstaan dat er in de daarin aan de orde zijnde
situatie sprake was van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 25,
vijfde lid, van de AWW omdat er in het bijzonder door de toentertijd (i.e.
voor de uitspraken van de Raad van 7 december 1988, gepubliceerd in RSV
1989/67) bestaande onduidelijkheid over het bereik van de desbetreffende
supra- internationaalrechtelijke normen grote onzekerheid bestond over het
antwoord op de vraag of weduwnaars aanspraak konden maken op uitkeringen
ingevolge de AWW. Uitgaande van de aanweizgheid van een bijzonder geval
en daarmee van de voor het bestuur aanwezige wettelijke bevoegdheid om de
uitkering op een eerder tijdstip te doen ingaan dan een jaar voor de
aanvraagdatum, heeft de Raad in die uitspraak tenslotte geoordeeld dat het
het bestuur in het kader van de hantering van die bevoegdheid vrij staat
voor deze -naar de zienswijze van de Raad geredelijk als nieuw en apart
te onderscheiden- groep van gevallen een beleid te ontwikkelen. Ten
overvloede heeft de Raad in die uitspraak reeds kenbaar gemaakt zich te
kunnen verenigen met een beleid zijdens het bestuur, inhoudende dat
slechts een eerdere (dan een jaar voor de aanvraagdatum gelegen)
ingangsdatum van de uitkering vastgesteld wordt, indien er anders sprake
zou zijn van een bijzondere hardheid jegen de uitkeringsgerechtigde.

Uitvoering gevende aan die uitspraak heeft het bestuur een beleid
ontwikkeld ten aanzien van van de vraag in welke situaties sprake is van
bijzondere hardheid.

Vervolgens heeft het bestuur zich bij brief van 15 april 1991 tot H.
gericht met het verzoek om informatie teneinde aan de hand daarvan te
beoordelen of in diens situatie sprake is van een dergelijke hardheid.

Op grond van de ontvangen informatie heeft het bestuur H. bij brief van
11 juli 1991 bericht dat er geen reden is het AWW- pensioen alsnog eerder
te doen ingaan. Naar het oordeel van het bestuur is er geen sprake van
bijzonder hardheid wanneer de terugwerkende kracht van een jaar wordt
gehandhaafd.

De eerste rechter heeft de vraag of deze beslissing in rechte stand kan
houden, ontkennend beantwoord. Hij heeft daartoe overwogen dat het bestuur
door de wijze waarop het invulling heeft gegeven aan het begrip schade en
daardoor aan het begrip bijzondere hardheid de grenzen van een redelijke
beleidsbepaling heeft overschreden. Uitgangspunt van de eerste rechter is
daarbij geweest dat de in de brief van het bestuur van 15 april 1991
genoemde schadeposten een limitatieve opsomming inhielden.

H kan zich niet met de aangevallen uitspraak verenigen in hoofdzaak omdat
daarin het door het bestuur ontwikkelde beleid met betrekking tot hardheid
niet ten principale wordt verworpen. Hij acht dat beleid in strijd met
artikel 26 van het IVBPR omdat daarin het vanaf 23 december 1984 niet meer
geoorloofde onderscheid in behandeling tussen weduwen en weduwnaars nog
doorwerkt. In dat verband heeft hij gewezen op enige arresten van het Hof
van Justitie van de Europese Gemeenschappen, waaronder de arresten van 11
juli 1991 inzake Verholen (RSV 1991, 227), van 25 juli 1991 inzake Emmott
(RSV 1992, 189) en van 19 november 1991 inzake Francovich en Bonifaci
(Nemesis 1992, 221), welke arresten betrekking hebben op (gebrekkige)
implementatie van EG-richtlijnen en heeft hij bepleit de jurisprudentie
van het Hof in gevallen als het onderwerpelijke analoog toe te passen.

Ook het bestuur heeft zich niet met de aangevallen uitspraak kunnen
verenigen. Het is van oordeel dat de opvatting van de eerste rechter, dat
de brief van 15 april 1991 een limitatieve opsomming van de in aanmerking
te nemen schadeposten bevat, op een misverstand berust. Aangezien ook
andere dan de in de brief opgenomen posten kunnen worden aangevoerd en
kunnen worden betrokken bij de beoordeling of in een individueel geval
sprake is van bijzondere hardheid, is het bestuur naar zijn oordeel met
zijn beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gebleven
en heeft het tevens op juiste wijze uitvoering gegeven aan de meergenoemde
uitspraak van de Raad van 30 januari 1991.

Aan de Raad staat thans ter beoordeling of de aangevallen uitspraak
gehandhaafd dient te worden. Hij heeft ter zake het volgende overwogen.

De Raad kan de gemachtigde van H niet volgen in diens beroep op de
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en
op artikel 26 van het IVBPR.

De Raad overweegt dienaangaande dat, zoals reeds eerder is overwogen en
door H ook niet wordt betwist, de zogenoemde derde EG-richtlijn (richtlijn
van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 19 december 1978, nr. 79/7)
niet van toepassing is op de AWW. Naar het oordeel van de Raad leent
voorts de vorenbedoelde jurisprudentie van het Hof, welke gebonden is aan
het specifieke, supranationale karakter van het EG-recht, zich uitend in
een op de verdragsstaten gelegde verplichting richtlijnen binnen een
bepaalde termijn geimplementeerd te hebben binnen de eigen wetgeving, zich
niet voor analoge toepassing op bepalingen van andere verdragen. Daaraan
kan niet afdoen dat de Raad bij zijn oordeel, dat op 23 december 1984 het
tijdstip was bereikt waarop rechtstreekse werking van artikel 26 van het
IVBPR toekomt, op grond van vooral praktische overwegingen aansluiting
heeft gezocht bij de datum waarop de uitvoeringstermijn van de derde EG-
richtlijn was geeindigd.

Voorts acht de Raad de regeling van artikel 25, vijfde lid, van de AWW op
zichzelf niet in strijd met artikel 26 van het IVBPR reeds omdat die
bepaling het honoreren van aanspraken als thans in geding, ook met een
verdergaande terugwerkende kracht dan een jaar, op zichzelf niet
onmogelijk maakt.

Met betrekking tot de overige door partijen naar voren gebrachte grieven
overweegt de Raad het volgende.

Naar aanleiding van de hierboven in essentie weergegeven uitspraak van de
Raad van 30 januari 1991, AWW 1990/105, heeft het bestuur een beleid
ontwikkeld dat inhoudt dat toekenning met een langer terugwerkende kracht
dan een jaar geschiedt in gevallen waarin het van bijzondere hardheid zou
getuigen om van deze bevoegdheid geen gebruik te maken.

Van bijzondere hardheid is ingevolge dat beleid sprake wanneer in de
periode gelegen tussen de datum, van overlijden van de echtgenote (of 23
december 1984 indien de echtgenote voor die datum is overleden) en de
datum gelegen een jaar voor de datum van pensioenaanvraag door het
overlijden van de echtgenote financiele schade in de private sfeer wordt
geleden, waardoor de betrokkene met zijn inkomen beneden het voor hem
geldende minimuminkomen belandt. Het betreft het minimuminkomen dat de AWW
hem zou hebben gegarandeerd als hij het AWW-pensioen had aangevraagd en
als dat aan hem was toegekend. Als het netto besteedbaar inkomen over een
jaar met aftrek van de in de private sfeer geleden schade over die periode
beneden het voor betrokkene geldende netto AWW-pensioenbedrag belandt
doordat geen AWW-pensioen is aangevraagd (waardoor de schade geheel of
gedeeltelijk gecompenseerd kan kunnen worden), dan is er sprake van
bijzondere hardheid. De geleden financiele schade moet een gevolg zijn van
het overlijden (causaal verband), omdat bijzondere hardheid bij de
toepassing van de AWW gerelateerd moet zijn aan het in de AWW verzekerde
risico. Schade zal derhalve veelal bestaan uit kosten van verzorging en/of
opvang van kinderen of kosten van geldleningen, die verband houden met het
overlijden. Er wordt geen schade aangenomen voor het vaststellen van
bijzondere hardheid als deze kosten zijn gecompenseerd door bijvoorbeeld
een particuliere verzekeringsuitkering dan wel door de Algemene
Bijstandswet. In geval van een negatieve uitkomst van de toetsing aan dit
beleid wordt, tot slot, de situatie van een uitkeringsgerechtigde nog op
haar eigen merites beoordeeld, en bezien of er gronden zijn om te zijnen
gunste van de bovenbedoelde criteria af te wijken.

De Raad acht dit beleid, waarbij de vingerwijzingen uit zijn
eerderaangehaalde uitspraak van 30 januari 1991, zijn gevolgd, in zijn
algemeenheid aanvaardbaar, met dien verstande dat wordt aangetekend dat
de aangegeven schadeposten uitdrukkelijk niet als limitatief zijn bedoeld.
De Raad merkt daarbij op dat naar zijn oordeel de bij de eerste rechter
bestaande misvatting omtrent het limitatieve karakter van de opgesomde
schadeposten, te wijten is aan uitlatingen van (de zijde van) het bestuur.
Bij zijn oordeel dat het bestuur met zijn beleid binnen redelijke grenzen
is gebleven, heeft de Raad zwaar laten wegen dat met de AWW werd beoogd
de betrokkenen een bodemvoorziening te verlenen.

De Raad deelt derhalve niet de opvatting van de gemachtigde van H dat het
bestuur bij zijn voor gevallen als het onderwerpelijke ontwikkelde beleid
had moeten aansluiten bij de circulaire van de voormalige Vereniging van
Raden van Arbeid van 15 februari 1972, reeds niet omdat bedoelde gevallen
naar het reeds eerder uitgesproken oordeel van de Raad een als nieuw en
apart te onderscheiden groep vormen.

In casu heeft H als schadeposten kosten van huishoudelijke hulp, van
ziekte en van psychotherapie van hemzelf en zijn kinderen opgevoerd,
terwijl hij tevens heeft gewezen op het teloorgaan van
toekomstverwachtingen ten aanzien van inkomen en carriere.

Aangezien het bestuur naar het oordeel van de Raad de teloorgang van
toekomstverwachtingen terecht niet als schade in de zin van zijn beleid
heeft aangemerkt en de overige posten er niet toe hebben geleid dat H met
zijn inkomen beneden het voor hem geldende AWW-inkomen is beland, heeft
het bestuur naar het oordeel van de Raad in redelijkheid kunnen
concluderen dat er in het geval van H geen sprake is van bijzondere
hardheid.

De Raad overweegt ten slotte nog dat hij evenals de eerste rechter en op
de door die rechter aangegeven gronden van oordeel is dat het bestur
terecht de datum 7 september 1987 als datum van aanvraag heeft aangemerkt.

Het vorenoverwogene leidt tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak
niet in stand kan worden gelaten.

Beslist is derhalve als volgt.

III. Beslissing

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende;

Vernietigt de aangevallen uitspraak;

Verklaart het in eerste aanleg ingestelde beroep alsnog ongegrond.

Rechters

Mrs. Kasdorp, Vermeulen, Van der Klok-Severijns.