Instantie

Raad van State

Samenvatting

De Raad van State, Afdeling voor de geschillen van bestuur legt aan het
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de volgende twee
prejudiciele vragen voor met betrekking tot de vermogenstoets. 1. Is
vrijstelling van de vermogenstoets in de IOAW – ten aanzien van een groter
aantal mannen – en toepassing van de vermogenstoets in de RWW – ten
aanzien van een groter aantal vrouwen – in beginsel in strijd met artikel
4 EG-richtlijn 79/7? 2. Kan de vermogensvrijstelling in de IOAW worden
gerechtvaardigd door de omstandigheid dat de doelgroep geringe kansen
heeft op de arbeidsmarkt en hierdoor niet of nauwelijks in de gelegenheid
komt ingeteerd vermogen weer te compenseren?

Volledige tekst

Overzicht van het geschil

De kringchef van de Gemeentelijke Sociale Dienst der gemeente
‘s-Gravenhage heeft op 2 juni 1989 besloten de aan C.B. toegekende
uitkering ingevolge de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers met ingang
van 1 juni 1989 te beeindigen. De beschikking is aan deze uitspraak
gehecht.

Nadat C.B. tegen deze beschikking een bezwaarschrift had ingediend, heeft
de commissie bijstandszaken en IOAW der gemeente ‘s-Gravenhage de daarin
vervatte bezwaren bij haar beslissing van 11 augustus 1989, no. 4956/MH,
ongegrond verklaard. De beslissing is aan deze uitspraak gehecht.

Vervolgens is C.B. in beroep gekomen bij gedeputeerde staten van
Zuid-Holland, welk beroep verweerster bij haar besluit van 17 augustus
1990,. Afdeling BJZ, kenmerk WEB/9899, ongegrond heeft verklaard. Het
besluit is aan deze uitspraak gehecht.

Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld krachtens artikel 43
der Algemene Bijstandswet. het beroepschrift en de nadere motivering
hiervan zijn aan deze uitspraak gehecht.

Inmiddels had C.B. op 20 juni 1989 een aanvraag om bijstand ingevolge de
Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze
werknemers ingediend, naar aanleiding waarvan de kringchef van de
Gemeentelijke Sociale Dienst der gemeente s’-Gravenhage op 21 maart 1990
afwijzend heeft beschikt. De beschikking is aan deze uitspraak gehecht.

Nadat C.B. tegen deze beschikking een bezwaarschrift had ingediend, heeft
de commissie bijstandszaken en IOAW der gemeente ‘s-Gravenhage de daarin
vervatte bezwaren bij haar beslissing van 8 juni 1990, no 5751/MH,
ongegrond verklaard. De beslissing is aan deze uitspraak gehecht.

Vervolgens is C.B. in beroep gekomen bij gedeputeerde staten van
Zuid-Holland, welk beroep verweerster bij haar besluit van 25 juni 1991,
Afdeling BJZ, kenmerkt WEB/50656, ongegrond heeft verklaard. Het besluit
is aan deze uitspraak gehecht.

Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld krachtens artikel 43
der Algemene Bijstandswet. Het beroepschrift is aan deze uitspraak
gehecht.

Desgevraagd zij verweerschriften ingediend.

Het geschil is op 6 mei 1993 behandeld in een openbare vergadering van de
Afdeling, waarin appellante in persoon en vertegenwoordigd door mr. T.A.M.
Visser, verweerster, vertegenwoordigd door B.A.C. de man, en de Commissie
Bijstandszaken en IOAW der gemeente ‘s-Gravenhage, vetegenwoordigd door
A.C.E. de Wit, hun standpunten nader hebben uiteengezet.

In rechte

Verweerster heeft bij haar besluit van 17 augustus 1990 de beeindiging van
de aan appellante naar de norm voor een alleenstaande toegekende uitkering
ingevolge de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (hierna te noemen:
RWW) per 1 juni 1989 gehandhaafd. Tot beeindiging was besloten op grond
van artikel 7, eerste lid en onder b, eerste lid van het Bijstandsbesluit
landelijke normering (hierna te noemen> BLN) omdat het vermogen van
appellante het vrij te laten vermogen te boven ging en zij derhalve over
voldoende middelen beschikte om te voorzien in de noodzakelijke kosten van
het bestaan. Bij het eveneens bestreden besluit van 25 juni 1991 heeft
verweerster de afwijzing van de aanvraag van appellante van 20 juli 1989
om een uitkering ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere en
gedeeltelijk arbeidsongeschikt werkloze werknemers (hierna te noemen:
IOAW) bevestigd. Deze uitkering was geweigerd op grond van artikel 2,
eerste lid en onder 1 IOAW omdat appellante niet kon worden beschouwd als
werkloze werknemer in de zin van de IOAW.

Appellante heeft in beroep aangevoerd dat de in de IOAW gestelde eis van
arbeidsverleden in combinatie met de leeftijdseis voor vrouwen indirecte
discriminatie oplevert omdat vrouwen veel minder vaak dan mannen aan die
voorwaarden kunnen voldoen. Volgens appellante is die discriminatie in
strijd met artikel 4, eerste lid richtlijn 79/7/EEG van de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 19 december 1978, de artikelen 9, 2, tweede
lid en 3 van het Internationaal verdrag inzake Economische, Sociale en
Culturele Rechten en met de artikelen 2, eerste lid en 26 van het
Internationaal verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten.
Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat de vermogenstoets in
de bijstandswet buiten beschouwing moet blijven ten aanzien van onder meer
vrouwen die de leeftijd van vijftig jaar hebben bereikt en dat artikel 2,
eerste lid en onder a IOAW onverbindend is.

Ingevolge artikel 177, eerste alinea, aanhef en onder a en b, van het
EEG-verdrag, is het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
bevoegd, bij wijze van prejudiciele beslissing een uitspraak te doen over
de uitlegging van het verdrag en over de geldigheid en de uitlegging van
het verdrag en over de geldigheid en de uitlegging van de door de
instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen. Ingevolge de derde
alinea van dit artikel is de Afdeling, als administratieve rechter in
hoogste instantie in beroepszaken die op grond van de Tijdelijke wet
Kroongeschillen bij haar aanhangig zijn, gehouden zich tot het Hof van
Justitie te wenden indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen.

Met betrekking tot het beroep van appellante op artikel 4, eerste lid,
richtlijn 79/7/EEG, overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 4, eerste
lid van richtlijn 79/7/EEG luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
Het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat iedere vorm van
discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door
verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is
uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot: de werkingssfeer van de
regelingen alsmede de voorwaarden tot toelating tot de regelingen. De
Afdeling gaat ervan uit dat de IOAW en de RWW regelingen zijn die vallen
onder de werkingssfeer van deze richtlijn. Ingevolge artikel 7, eerste lid
en onder b ABW wordt bij de beoordeling van de mate waarin een persoon of
gezin beschikt over middelen, in alle gevallen buiten beschouwen gelaten
een bescheiden vermogen dat geen bepaalde bestemming of ander dan de onder
artikel 7, eerste lid en onder a bedoelde bestemming heeft. Blijkens
artikel 8, eerste lid BLN bedroeg dit bescheiden vermogen op het moment
van de beeindiging van de aan appellante toegekende uitkering ingevolge
de RWW ƒ 7.900,– voor een alleenstaande. Ingevolge artikel 4, eerste
lid en onder c IOAW heeft de alleenstaande werkloze werknemer zonder
kinderen recht op uitkering indien het inkomen per maand minder bedraagt
dan de overeenkomstig het derde lid vastgestelde grondslag. Blijkens
artikel 2, eerste lid en onder a IOAW wordt in deze wet verstaan onder
werkloze werknemer: de persoon die: 1. werkloos is en de leeftijd van 65
jaar nog niet heeft bereikt; 2. na het bereiken van de leeftijd van
vijftig jaar doch voor het bereiken van de leeftijd van 57,5 jaar werkloos
is geworden, en 3. nadien de volledige uitkeringsduur bedoeld in de
artikelen 42, eerste en tweede lid, of 43, tweede lid, en 49, eerste lid
alsmede voor zover van toepassing, 76, van de Werkloosheidswet een
loondervingsuitkering en een vervolguitkering op grond van die wet heeft
ontvangen.

Partijen zijn het erover eens dat bij toepassing van artikel 7, eerste lid
en onder b ABW juncto artikel 8, eerste lid BLN, de aan appellante
toegekende uitkering ingevolge de RWW diende te worden beeindigd wegens
de aanwezigheid van meer dan het bescheiden vrij te laten vermogen.

Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat appellante
ten tijde van haar aanvraag om een uitkering ingevolge de IOAW, 52 jaar
oud was en volledig arbeidsgeschikt. Tussen partijen staat vast dat
uitgaande van artikel 4, eerste lid en onder c, juncto artikel 2, eerste
lid en onder a IOAW, appellante niet in aanmerking kwam voor een uitkering
ingevolge de IOAW. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat
artikel 4, eerste lid richtlijn 79/7/EEG zich verzet tegen de ongunstiger
behandeling van een sociale groep wanneer blijkt dat die groep uit een
veel groter aantal personen van het ene dan van het andere geslacht
bestaat, tenzij de betrokken maatregel haar rechtvaardiging vindt in
objectieve factoren, die geen verband houden met discriminatie op grond
van het geslacht (arrest van 7 mei 1991, zaak C-229/89, Commissie/Belgie,
p. I-2227, r.o. 13 en arrest van 19 november 1992, zaak C-226/91,
Molenbroek, Administratiefrechtelijke Beslissingen 1993, nr. 52, r.o. 13).
Volgens de rechtspraak van het Hof is dit laatste het geval wanneer de
gekozen middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van het
sociaal beleid van de Lidstaat waarvan de wettelijke regeling in geding
is, en zij ter bereiking van dat doel geschikt en noodzakelijk zijn
(arrest Commissie/Belgie, reeds aangehaald, r.o. 19 en arrest Molenbroek,
reeds aangehaald, r.o. 13).

De Afdeling stelt voorop dat de RWW een op artikel 11 van de ABW
gebaseerde bijstandsregeling is ten behoeve van werkloze werknemers.
Bijstand is een laatste voorziening op sociaal minimumniveau, die op grond
van artikel 1, eerste lid ABW slechts wordt verstrekt indien niet wordt
beschikt over voldoende middelen van bestaan om te voorzien in de
noodzakelijke kosten van het bestaan. Tot de middelen worden behalve
inkomsten ook vermogen gerekend. Een bescheiden vermogen wordt buiten
beschouwing gelaten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de IOAW
— voor zover te dezen van belang — blijkt onder meer het volgende.
Beoogd is voor de doelgroep een specifieke inkomensvoorziening te treffen,
die zich ten aanzien van de middelentoets in een voor betrokkene gunstige
zin van de bijstandsverlening onderscheidt. Doelgroep is de groep werkloze
werknemers die geruime tijd een inkomen uit arbeid heeft verworven en na
het verlies daarvan langdurig een individueel, alleen op eigen inkomsten
getoetste uitkering heeft genoten. De inkomensvoorziening is een
minimumbehoefte- voorziening, dat wil zeggen dat een uitkering wordt
verstrekt tot aan het sociaal minimumniveau. Daarbij blijft de
vermogenstoets achterwege en wordt evenmin de toets op alle beschikbare
inkomsten van de Algemene Bijstandswet tot uitgangspunt genomen (Tweede
Kamer, 1985-1986, 19.260, nr. 3, p. 3, 6 en 9). Vorenbedoelde groep komt
volgens de wetgever niet of nauwelijks in de gelegenheid om door het
aanvaarden van beloonde arbeid eenmaal ingeteerd vermogen, dat doorgaans
in het verleden geleidelijk aan is opgebouwd, weer te compenseren. Juist
deze groep ontmoet, anders dan jongeren, belemmeringen bij de
herinschakeling in de arbeid. (TK 1985- 1986, 19.260, nr. 6, p. 3).
Teneinde deze doelgroep te bereiken zijn — voor zover hier van belang —
als toelatingsvoorwaarden de eis van een bepaald arbeidsverleden en een
bepaalde leeftijd gesteld.

De Afdeling leidt uit statistieken van het CBS (sociaal culturele
berichten 1991-15) af dat — in 1989 — een aanzienlijk groter aantal
mannen dan vrouwen een uitkering ingevolge de IOAW ontving. In Nederland
verrichten veel meer mannen dan vrouwen beroepswerkzaamheden (Centraal
Bureau voor de Statistiek, statistisch jaarboek 1993, p. 101). Het
evenoverwogene doet het vermoeden ontstaan dat aanzienlijk meer mannen dan
vrouwen indertijd voldeden aan de in artikel 2, eerste lid en onder a IOAW
neergelegde toelatingsvoorwaarden van — kortweg — arbeidsverleden en een
bepaalde leeftijd.

De Afdeling ziet in het vorenoverwogene aanleiding om het Hof van Justitie
te verzoeken bij wijze van prejudiciele beslissing uitspraak te doen over
de volgende vragen: 1. Moet artikel 4, eerste lid, richtlijn 79/7/EEG van
de Raad van de Europese Gemeenschap van 19 december 1978 aldus worden
uitgelegd dat het artikel zich er in beginsel tegen verzet dat een
nationale wettelijke regeling, zoals vervat in de IOAW, een
inkomensvoorziening biedt op het niveau van het sociaal minimum, waarbij
— voor zover hier van belang — bij de toekenning van de uitkering het
vermogen buiten beschouwing blijft en het recht op uitkering afhankelijk
is van — kortweg — arbeidsverleden en leeftijd, terwijl in het kader van
een andere nationale wettelijke regeling, zoals vervat in de
bijstandsregeling van de RWW, die eveneens een voorziening biedt op het
niveau van het sociaal minimum, wel rekening wordt gehouden met het
vermogen, indien vaststaat dat een aanzienlijk groter aantal mannen dan
vrouwen voor deze gunstiger regeling van de IOAW in aanmerking komt?

2. Kan toepassing van de onder vraag 1 eerstbedoelde regeling, die ertoe
leidt dat een veel groter aantal mannen dan vrouwen wordt uitgezonderd van
de vermogenstoets in de bijstandswetgeving, worden gerechtvaardigd door
de omstandigheid dat de doelgroep van deze regeling geringe kansen heeft
op de arbeidsmarkt en hierdoor niet of nauwelijks in de gelegenheid komt
eenmaal ingeteerd vermogen weer te compenseren?

Gelet op het vorenstaande moet de behandeling van het beroep door de
Afdeling worden geschorst. Beslissing:

Gezien het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap,
de Tijdelijke wet Kroongeschillen, de Wet inkomensvoorziening oudere en
gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Algemene
bijstandswet, en de Wet op de Raad van State;

Recht doende in naam der Koningin:

I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wijze
van prejudiciele beslissing uitspraak te doen over de hier geformuleerde
vragen; II. schorst de behandeling van de beroepen van C.B. tot nadat het
Hof van Justitie het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
uitspraak heeft gedaan.

Rechters

Mrs. Gardeniers-Berendsen, Van Paridon