Instantie

Hof van Justitie EG

Samenvatting

Prejudiciele vragen (wederom) gesteld door de Raad van Beroep ‘s
Hertogenbosch, 30 juni 1992. Het Hof concludeert dat de eis dat enig
inkomen uit arbeid moet zijn genoten in het jaar voorafgaande aan de
arbeidsongeschiktheid, onverenigbaar is met art. 4 lid 1 van richtlijn
79/7. In casu is er sprake van indirecte discriminatie die niet objectief
gerechtvaardigd kan worden, zelfs niet door budgettaire overwegingen. In
tegenstelling tot Advocaat-Generaal Darmon en de Centrale Raad van Beroep
in het verwijzingsvonnis van de onderhavige zaak, gaat het Hof bij de
beoordeling of de inkomenseis objectief gerechtvaardigd kan worden niet
in op de aard van de AAW.

Volledige tekst

Ten aanzien van de eerste en tweede prejudiciele vraag, volsta ik met op
te merken dat het Hof de lijn van voorgaande jurisprudentie consequent
heeft door getrokken. De beantwoording van de derde vraag daarentegen,
geeft aardig wat stof tot nadenken. Aangezien de vraag of de inkomenseis
als onderscheidend criterium verenigbaar is met richtlijn 79/7 aan de kern
van de AAW raakt, zal hij in deze noot centraal staan. Een saillant
gegeven is daarbij dat het Hof tot een andere conclusie is gekomen dan de
AG, de CRvB in het verwijzingsvonnis van de onderhavige zaak (CRvB, 23
juni 1992, AAW 1991/463, RN 1992, 294, m.n. Mireille Steinmetz. Hierna:
CRvB (1992)) en de eerste rechter (Raad van Beroep Arnhem, 25 juli 1991;
zie tevens RvB Arnhem, 13 september 1990, RN 1991, 143). Wat de vierde
vraag betreffende de personele werkingssfeer van de richtlijn aangaat, wil
ik slechts stellen dat het Hof eveneens een ander standpunt heeft
ingenomen dan de AG. De AG beperkt de personele werkingssfeer tot enkel
die personen waarop artikel 2 van de richtlijn betrekking heeft, terwijl
het Hof van mening is dat de bepalingen van de richtlijn ook kunnen worden
ingeroepen door justitiabelen die de gevolgen ondervinden van een
nationale bepaling waardoor een andere persoon, die wel onder de
werkingssfeer valt, wordt gediscrimineerd. Opmerkelijk is dat beiden zich,
ter ondersteuning van hun stelling, op de Verholen uitspraak beroepen
(Gev. zaken 87/90, 88/90, 89/90, RVR 1992, 151).

De inkomenseis Het Hof heeft de vraag beantwoord of artikel 4(1) van
richtlijn 79/7 zich verzet tegen de toepassing van het vereiste enig
inkomen te hebben genoten in het jaar voorafgaande aan de
arbeidsongeschiktheid teneinde in aanmerking te komen voor AAW, welke eis,
ofschoon zij geen onderscheid maakt naar geslacht, een veel groter aantal
vrouwen dan mannen treft, zelfs wanneer de vaststelling van deze eis haar
rechtvaardiging vindt in budgettaire overwegingen. De eis van ‘enig
inkomen’ is voor het eerst door de CRvB (1992) geformuleerd. In de
uitspraak die voor de Raad van Beroep ’s Hertogenbosch de aanleiding
vormde deze prejudiciele vraag te stellen, concludeerde de CRvB namelijk
dat de inkomenseis zoals vervat in de AAW niet geschikt en noodzakelijk
is om de doeleinden van de wet te verwezenlijken, maar dat de eis van enig
inkomen wel gerechtvaardigd is. Hierover later meer. De aan het Hof
voorgelegde vraag betreft in wezen het indirect discriminerend karakter
van de inkomenseis en de objectieve rechtvaardiging daarvan. Dat er sprake
is van indirecte discriminatie wordt door partijen niet betwist; 5900
vrouwen tegenover 1800 mannen krijgen door toepassing van artikel IV met
ingang van 1 juli 1991 geen AAW-uitkering meer (punt 48 conclusie AG). Op
grond van eerdere jurisprudentie concludeert het Hof dat artikel 4(1) zich
verzet tegen de toepassing van een regeling met een dergelijk effect,
tenzij deze beantwoordt aan een legitieme doelstelling van sociaal beleid
en ter bereiking van dat doel geschikt en noodzakelijk is. Budgettaire
overwegingen acht het Hof op zichzelf niet een doelstelling van dat beleid
en aldus komt het tot de conclusie dat de eis dat enig inkomen moet zijn
genoten in het jaar voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid, in strijd
is met artikel 4(1). Met andere woorden, er is sprake van indirecte
discriminatie die niet objectief gerechtvaardigd kan worden. Terzijde zij
opgemerkt dat het voor het Hof gemakkelijker was deze uitspraak te doen,
nu de hoogste nationale rechter op het gebied van de sociale zekerheid (de
CRvB) de inkomenseis al gedeeltelijk als ontoelaatbaar had gekwalificeerd.
Aldus kan men een interessante onderlinge corrigerende werking van
rechterlijke instanties waarnemen; de Raad van Beroep ’s Hertogenbosch
heeft zijn bedenkingen ten aanzien van de uitspraak van de CRvB en legt
daarom de vraag voor aan het Hof, die op zijn beurt de uitspraak van de
CRvB corrigeert. AG Darmon heeft eveneens geconcludeerd dat er sprake is
van indirecte discriminatie, maar hij is van mening dat deze wel
gerechtvaardigd kan worden. Volgens de AG is de inkomenseis niet in strijd
met artikel 4(1), mits zij budgettair noodzakelijk is en in
overeenstemming met de aard van de betrokken regeling. Deze twee
rechtvaardigingsgronden behoeven verdere uitwerking.

Budgettair noodzakelijk De motieven die aan de inkomenseis ten grondslag
liggen, worden door de CRvB (1992) en de RvB Arnhem van belang geacht voor
de beoordeling van de rechtvaardigingsgronden voor de inkomenseis. Het
voorkomen van snipperuitkeringen is een van die motieven. Derhalve hebben
beiden geconcludeerd dat budgettaire overwegingen de inkomenseis kunnen
rechtvaardigen, voor zover ze tot doel hebben snipperuitkeringen te
voorkomen, dit wil zeggen uitkeringen van een zo geringe omvang dat zij
niet in een redelijke verhouding staan tot de uitvoeringskosten. Het Hof
gaat niet in op de doeleinden die in de AAW met de inkomenseis worden
nagestreefd (deze zijn ook niet als rechtvaardigingsgrond aangevoerd). Ten
aanzien van budgettaire overwegingen heeft het echter verder overwogen dat
wanneer deze een rechtvaardiging zouden kunnen vormen voor een verschil
in behandeling, dat anders indirecte discriminatie zou opleveren, dat zou
impliceren dat een fundamenteel beginsel als gelijke behandeling van
mannen en vrouwen in tijd en ruimte zou kunnen varieren, al naargelang de
toestand van de openbare financien van de lidstaten. Met deze overweging
lijkt het Hof terug te keren in de schoot van het derde Defrenne arrest,
waarin het gelijke behandeling van mannen en vrouwen als een fundamenteel
recht bestempelde. Men hoede zich echter voor al te veel optimisme, niet
in de laatste plaats vanwege de zeer recente uitspraak van het Hof in de
Ten Oever zaak, die ongelijke behandeling tot ver in de volgende eeuw
toestaat en waaraan financiele overwegingen in grote mate debet zijn.

Het Hof zegt vervolgens dat de lidstaten wel rekening mogen houden met
financiele beperkingen en het behoud van het recht op sociale uitkeringen
afhankelijk mogen stellen van voorwaarden waardoor sommige categorieen van
personen het recht op uitkering wordt ontnomen, zolang zij maar het
gelijke behandelingsbeginsel in acht nemen. In casu acht het de eis van
enig inkomen blijkbaar te zwaar. De vraag die zich hier echter opdringt,
is of in voorkomend geval het Hof op grond van deze overweging de
doelstelling van de inkomenseis om snipperuitkeringen te voorkomen, niet
als legitieme doelstelling van sociaal beleid zou accepteren. De
inkomenseis zou dan als een soort drempel geformuleerd moeten worden, ter
voorkoming van hogere uitvoeringskosten dan de hoogte van de uitkering
zelf. Een ander motief dat ten grondslag ligt aan de inkomenseis vloeit
voort uit de aard van de regeling en wordt, behalve door het Hof, niet
geheel los gezien van budgettaire overwegingen. Zo stelt de AG dat indien
de aard van de betrokken regeling in aanmerking wordt genomen, budgettaire
redenen maatregelen kunnen rechtvaardigen die op het eerste gezicht
discriminerend zijn. Naast budgettaire overwegingen dient derhalve ook de
aard van de regeling in ogenschouw te worden genomen. De vraag die hierbij
rijst, is in hoeverre de aard van de regeling, impliciet, een rol heeft
gespeeld in de gedachtengang van het Hof.

De aard van de regeling

Evenals het Hof stelt de AG dat budgettaire redenen niet volstaan tegen
een beroep op onverenigbaarheid. Vanaf hier gaan het Hof en de AG echter
ieder zijns weegs. Terwijl het Hof niet ingaat op de aard van de regeling
als rechtvaardigingsgrond, zegt de AG dat ‘indien een regeling tot doel
heeft een inkomensachteruitgang te compenseren die een tot de
beroepsbevolking behorend persoon lijdt wanneer hij arbeidsongeschikt
wordt, mag een Lid-Staat derhalve, wanneer de budgettaire middelen bestemd
voor de daarbij behorende uitkeringen ontoereikend zijn of dreigen te
worden, het recht op uitkering voorbehouden aan personen die, blijkens hun
voor het intreden van het risico genoten beroepsinkomen, beroepsarbeid van
enige betekenis verrichtten’ (punt 55). Hoewel de AG niet uitdrukkelijk
stelt dat de AAW daadwerkelijk een inkomensdervingsverzekering is, zegt
hij dat wanneer dat het geval is, de inkomenseis kan worden
gerechtvaardigd wanneer deze budgettair noodzakelijk is. Hiermee zijn we
bij de crux van de zaak beland: wat is het karakter van de AAW nu precies
en in hoeverre is dat van belang voor de toelaatbaarheid van de
inkomenseis? Toen de AAW in 1976 tot stand kwam, was het duidelijk een
volksverzekering die tot doel had een sociaal minimum voor
arbeidsongeschikten te garanderen en die diende ter aanvulling van de WAO,
die alleen voor werknemers gold. Met de opname van gehuwde vrouwen in de
wet van 1979 leek de AAW op het eerste gezicht een echte volksverzekering
te worden. Door de verschillende wijzigingen in de wet, onder andere de
invoering van de inkomenseis, is het karakter echter steeds meer
verschoven in de richting van een inkomensdervingsverzekering (zie ook
Joke Bol, AAW als volksverzekering ter ziele, Nemesis, 1993, nr. 5).

Tekenend in dit verband is ook de uitspraak van het Hof in de
Ruzius-Wilbrink zaak (102/88, RN 1990, 84) en de nationale follow-up
daarvan (CRvB, 6 juni 1991, AAW 1990/169, RVR 1992, 105, m.n. Len
Andringa). Het Hof stelde in die zaak dat de AAW een nationale wettelijke
regeling is, die aan arbeidsongeschikt geworden verzekerden een sociaal
minimum garandeert. Daarbij legde het de nadruk op de uitzonderingsgroepen
in de AAW (zoals zelfstandigen, studerenden en in de huishouding van
verwanten werkzame ongehuwden), die ondanks het feit dat ze (bijna) geen
inkomen hadden in het jaar voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid,
eveneens recht op dat sociaal minimum hadden. Er was dus niet echt sprake
van een inkomensdervingsverzekering. Het alleen aan deeltijdwerkers
verstrekken van uitkeringen op individuele grondslag werd derhalve
ongeoorloofd geacht. Deze zaak toont veel gelijkenis met de Roks zaak.
Zowel van de individuele grondslag als van de inkomenseis ondervinden met
name vrouwen nadeel. Daarnaast behoeven de uitzonderingsgroepen ook nu nog
steeds niet aan de inkomenseis te voldoen.

In de follow-up zaak heeft de CRvB de Ruzius uitspraak handig weten te
omzeilen, door te stellen dat dit ‘volksverzekeringselement’ nog maar een
nevendoelstelling van de AAW is en dat het ‘dervingselement’ inmiddels tot
hoofddoelstelling is verworden. In het verwijzingsvonnis van de
onderhavige zaak heeft de CRvB (1992) hierop voortgeborduurd. De Raad gaat
er van uit dat de AAW een inkomensdervingsverzekering is en stelt dat bij
een wet die inkomensderving verzekert, er sprake moet zijn van reele
inkomensderving, dit wil zeggen inkomensderving van een zekere omvang.
Derhalve acht het de eis gerechtvaardigd dat enig inkomen moet zijn
genoten. Bovenstaande redenering van de AG lijkt hier naadloos bij aan te
sluiten. De eerste rechter (Raad van Beroep Arnhem) is tot een andere
conclusie gekomen. Deze is van mening dat de eis dat een bepaald inkomen
uit arbeid moet zijn genoten geen uitwerking, maar juist een inbreuk op
het dervingsbeginsel is en dat dit beginsel derhalve niet als
rechtvaardigingsgrond kan worden aangevoerd.

Nu de AG zo uitgebreid op de aard van de regeling ter rechtvaardiging van
de inkomenseis is ingegaan, is het op zijn zachts gezegd opmerkelijk dat
het Hof elke overweging ten aanzien daarvan achterwege heeft gelaten.
Ongeacht de aard van de AAW, lijkt het elke inkomenseis van welke omvang
dan ook af te wijzen. Kan men hieruit de conclusie trekken dat volgens het
Hof het karakter van de AAW totaal irrelevant is voor de vraag of de
inkomenseis als onderscheidend criterium gebruikt mag worden? Meer in het
algemeen zal dan de vraag beantwoord moeten worden of de uitspraak van het
Hof alleen ziet op rechtvaardiging op grond van budgettaire overwegingen,
of dat de inkomenseis ook op andere gronden niet gerechtvaardigd kan
worden in de opinie van het Hof. Alvorens hier een uitspraak over te doen,
is het zinnig eerst nog eens naar de conclusie van de AG te kijken.
Volgens de AG heeft het Hof zich tot op heden nog niet behoeven te buigen
over ‘een verschil in behandeling waarvoor ter rechtvaardiging enkel
(curs. LS) budgettaire gronden werden aangevoerd’.

Moet de uitspraak van het Hof in het licht van deze overweging bekeken
worden? De prejudiciele vraag zoals gesteld door de Raad van Beroep ‘s
Hertogenbosch zou aanleiding kunnen geven tot een bevestigend antwoord op
deze vraag. Kort samengevat luidt deze of de artikelen III en IV van de
AAW ‘objectief gerechtvaardigd worden door budgettaire overwegingen’. De
verwijzende rechter heeft dus alleen ten aanzien van deze
rechtvaardigingsgrond uitsluitsel gevraagd aan het Hof. In de
herformulering van deze vraag en in het dictum heeft het Hof echter het
woordje ‘zelfs’ toegevoegd, hetgeen naar mijn mening van cruciale
betekenis is. Hoewel het Hof slechts expliciet naar budgettaire
overwegingen ter rechtvaardiging van de inkomenseis verwijst, kan men uit
deze toevoeging afleiden dat het deze grond naast andere gronden overwogen
heeft. De formulering van het Hof lijkt er daarnaast op te duiden dat aan
andere rechtvaardigingsgronden minder gewicht wordt toegekend dan aan
budgettaire overwegingen. Wellicht heeft het Hof zich niet uitdrukkelijk
over andere rechtvaardigingsgronden willen uitlaten, omdat er geen andere
gronden zijn aangevoerd. Hoewel het dus niet geheel onaannemelijk is dat
het Hof naar de aard van de regeling als rechtvaardigingsgrond heeft
gekeken, kan men daarover geen harde uitspraken doen. Het blijft echter
een mysterie waarom het Hof hier niet bij eerdere rechtspraak heeft
aangeknoopt. Niet alleen in de Ruzius zaak heeft het Hof zijn uitspraak
voor een groot deel opgehangen aan het karakter van de regeling, in de
recentere Molenbroek zaak (C-226/91, RN 1993, 329, m.nt. Marlies Vegter)
heeft het dit zo mogelijk nog duidelijker gedaan.

In deze zaak stelde het Hof onder meer dat de toeslagenregeling in kwestie
onmisbaar was om het karakter van de AOW-uitkering als bodemvoorziening
te behouden en om echtgenoten een inkomen te garanderen ter grootte van
het sociaal minimum. Nu het Hof in Roks niet bij deze jurisprudentie
aansluit, blijft men in het duister tasten omtrent het antwoord op de
vraag wanneer de aard van de regeling ter rechtvaardiging kan dienen van
indirect discriminerende maatregelen. Deze vraag wint aan betekenis, nu
het meest recente wijzigingsvoorstel van de AAW (24 december 1992) op
onmiskenbare wijze duidelijk maakt dat de wetgever van plan is de AAW
definitief in een inkomensdervingsverzekering te veranderen. Het voorstel
tot wijziging voorziet onder andere in de meest strikte toepassing van het
inkomensvereiste: geen inkomen, geen uitkering. Dit houdt in dat de eerder
genoemde uitzonderingsgroepen komen te vervallen en dat daarmee het
volksverzekeringskarakter van de AAW ten dode is op geschreven. Daarnaast
lijkt de wetgever de rechtspraak van de CRvB dat er sprake moet zijn van
‘enig inkomen’, te hebben verdisconteerd in haar voorstel. Hoewel hij geen
concrete invulling aan dit vereiste geeft, betekent de omzetting van de
inkomenseis in het vereiste dat in het refertejaar minimaal 22 dagen moet
zijn gewerkt, een versoepeling. Naar mijn mening blijft dit echter een
entree-eis die zeer vergelijkbaar is met de inkomenseis. Op grond van de
onderhavige uitspraak is het nog maar de vraag in hoeverre het Hof dit
vereiste objectief te rechtvaardigen zal achten.

Conclusie Uit het bovenstaande kunnen drie interpretaties ten aanzien van
de rechtvaardiging van de inkomenseis gedistilleerd worden. De inkomenseis
kan noch door het dervingsbeginsel, noch door budgettaire overwegingen
objectief gerechtvaardigd worden (meest strikte interpretatie van de
uitspraak van het Hof), de inkomenseis kan slechts door budgettaire
overwegingen objectief gerechtvaardigd worden (conform de uitspraak van
de eerste rechter), de inkomenseis kan zowel door budgettaire overwegingen
als door het dervingsbeginsel objectief gerechtvaardigd worden (conform
de visie van de CRvB en de AG). Het is moeilijk om ook maar een van deze
interpretaties definitief uit te sluiten voor de toekomst, aangezien de
overwegingen van het Hof daar te weinig aanknopingspunten voor bieden. Zo
zou het Hof mijns inziens op grond van haar uitspraak budgettaire
overwegingen wel kunnen aanvaarden, indien de inkomenseis aldus
geformuleerd zou worden dat het gaat om een drempel die moet voorkomen dat
de uitvoeringskosten hoger zijn dan de uit te betalen uitkering. Daarnaast
is het nog maar de vraag of het Hof het inkomensdervingsbeginsel van de
AAW als een rechtvaardigingsgrond voor de inkomenseis zal accepteren. In
die afweging heeft het immers de ‘keus’ de inkomenseis als een uitwerking
dan wel als inbreuk op het dervingsbeginsel te zien. Samenvattende kan men
slechts stellen dat het Hof niet makkelijk lijkt aan te nemen dat de
inkomenseis objectief te rechtvaardigen is. Het is jammer dat het Hof geen
duidelijker uitsluitsel heeft gegeven ten aanzien van het belang dat in
deze aan de aard van de regeling gehecht mag worden. Daardoor roept zijn
uitspraak meer vragen op dan hij beantwoordt. Nieuwe prejudiciele vragen
naar aanleiding van deze uitspraak zullen dan ook wel niet uitblijven!

Linda Senden

Rechters

Mrs. Mancini, Diez de Velasco, Kakouris, Schockweiler, Kapteyn