Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Verzoekster is op 1 september 1988 bij de wederpartij in dienst getreden.
Na een reorganisatie bleef zij bij de wederpartij in dienst, in een andere
functie. Verzoekster meent dat zij arbeid van gelijke waarde verrichtte
als een mannelijke collega waarvoor zij echter niet gelijk beloond werden.
De Commissie concludeert dat verzoekster en maatman geen (nagenoeg)
gelijkwaardige arbeid verrichtten. Daardoor komt de Commissie niet toe aan
de vraag of verzoekster en haar collega op grond van gelijkwaardige
maatstaven zijn beloond. Geen strijd met de Wet.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK Op 21 april 1993 verzocht mevrouw ir
te Den Haag (hierna: verzoekster) de Commissie gelijke behandeling van
mannen en vrouwen bij de arbeid haar oordeel uit te spreken over de vraag
of de Minister van Defensie te Den Haag (hierna: de wederpartij) jegens
haar onderscheid op grond van geslacht maakt/heeft gemaakt in strijd met
de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB; Stb. 1989, 168).

Verzoekster is van mening dat zij lager beloond wordt dan een mannelijke
collega (de heer , hierna: maatman) terwijl zij arbeid van
gelijke waarde verrichten. Volgens verzoekster handelt de wederpartij
hiermee in strijd met de wetgeving gelijke behandeling van mannen en
vrouwen.

2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

2.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen. Tegelijkertijd
met bovengenoemd verzoek heeft verzoekster de Commissie gevraagd met spoed
haar oordeel uit te spreken over de vraag of het voornemen van de
wederpartij om de arbeidsverhouding met haar te beeindigen in strijd met
de WGB is. Daarover heeft de Commissie reeds eerder geoordeeld (Commissie
gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid, 29 juni 1993,
oordeel 56A-93-23).

De Commissie heeft in de onderhavige zaak een onderzoek ter plaatse
ingesteld. Zij is hierbij ondersteund door ambtenaren van de
Loontechnische Dienst, sinds 1 mei 1994 geheten de Dienst Inspectie en
Informatie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(I-SZW). In het kader van dit onderzoek zijn gesprekken gevoerd met
verzoekster, de wederpartij en de maatman. Van het onderzoek ter plaatse
is een rapport opgemaakt, gedateerd maart 1994.

2.2. Partijen zijn opgeroepen om hun standpunten toe te lichten tijdens
een zitting van de Commissie op 28 juni 1994. Bij deze zitting waren
aanwezig:

van de kant van verzoekster – mw ir (verzoekster)
– mw mr (toehoorder)

van de kant van de wederpartij – dhr (hoofd afdeling
personeel en organisatie) – dhr , Kapitein ter zee van
administratie (hoofd afdeling Plannen)

– mw (personeels-, organisatie- en formatie- adviseur)

van de kant van I-SZW – dhr ing. – dhr

van de kant van de Commissie – mw mr Y. Telenga (Kamervoorzitter) – mw mr
C.E. van Vleuten (lid Kamer) – mw mr M. de Rooij (lid Kamer) – mw mr M.M.
Hubner (adjunct-secretaris).

2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer III van de Commissie. In deze
Kamer hebben zitting de leden als genoemd onder 2.2.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

3.1. Verzoekster (geboren 14 februari 1958) is op 1 september 1988 bij de
wederpartij in dienst getreden in de functie van ‘beleidsmedewerker
management informatievoorziening’ bij de toenmalige afdeling Plannen en
Begroten van het Directoraat Generaal Personeel (DGP), dat ressorteert
onder de Centrale Organisatie (CO). Haar hoofdtaak was om de Directeur-
Generaal Personeel te voorzien van bestuurlijke informatie.

In het kader van een reductiemaatregel zijn binnen het DGP sinds 1989 twee
reorganisaties doorgevoerd. In januari 1989 was de eerste reorganisatie,
waarbij verzoeksters functie vrijwel ongewijzigd bleef. De naam van de
afdeling werd gewijzigd in Stafafdeling Strategisch Beleid. Een tweede
reorganisatie volgde in januari 1991, waarbij verzoekster geplaatst werd
in de functie van beleidsmedewerker algemeen, speciaal belast met
strategisch onderzoek bij de afdeling Plannen van de Directie Plannen en
Beleidsontwikkeling. Haar nieuwe taken omvatten onder andere onderzoek ten
behoeve van strategische beleidsontwikkeling en onderzoek ten behoeve van
beleidsevaluatie. Deze functie vervulde verzoekster tot 1 juli 1993, de
datum waarop de wederpartij de arbeidsverhouding met verzoekster
beeindigde.

3.2. De maatman (geboren 12 maart 1957) is op 8 mei 1979 bij de
wederpartij in dienst getreden. Hij is op 1 augustus 1990 na een interne
sollicitatie op dezelfde afdeling als verzoekster komen te werken in de
functie van senior beleidsmedewerker strategische planvorming. In het
kader van de reorganisatie per 1 januari 1991 werd hij geplaatst in de
functie van senior beleidsmedewerker strategische beleidsontwikkeling en
beleidsevaluatie op de afdeling waar ook verzoekster na de reorganisatie
geplaatst is.

3.3. De wederpartij past het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke
Rijksambtenaren 1984 (hierna: BBRA’84), het beloningssysteem van de
overheid, toe.

De burgerfuncties worden in principe gewaardeerd met het
BIZA-functiewaarderingssysteem van de overheid. Bij de CO, waar de DGP
onder valt, wordt echter sinds begin 1992 voor de burgerfuncties een eigen
functiewaarderingssysteem gehanteerd, het FuwaCO-systeem. Het systeem is
ontwikkeld voor de belangrijkste functiegebieden bij de CO. De
functiegebieden waarvoor het FuwaCo-systeem nog niet ontwikkeld is,
betreffen met name functies die door reduc-tiemaatregelen in de nabije
toekomst niet meer onder de CO zullen ressorteren. Sinds de reorganisatie
per 1 januari 1991 is ca. 60% van de burgerfuncties bij de CO, waaronder
die van verzoekster en maatman, met het FuwaCo-systeem gewaardeerd. Het
systeem is ontwikkeld als een toegankelijk en gebruikersvriendelijk
instrument voor het management. De methode is een afgeleide van het
BIZA-systeem, dat uitgaat van de beredeneerde vergelijking. De
functie-inhoud wordt daarbij vergeleken met de zogenaamde karakteristieken
van hoofdgroepen en daarbinnen van niveaugroepen. Indeling in een groep
geschiedt door te beredeneren welke hoofd- en niveaugroep passend is. Aan
de niveaugroepen zijn de salarisschalen van het BBRA ’84 gekoppeld. Het
FuwaCO-systeem sluit beter aan bij de organisatie waar verzoekster en
maatman werken, omdat het meer is toegesneden op de CO. Bij het waarderen
van de functie wordt gebruik gemaakt van ‘waarderingsstramienen’. Elk
stramien heeft drie ingangen (gezichtspunten), te weten complexiteit,
zelfstandigheid en reikwijdte van beslissingen. Na het vaststellen van de
juiste situatie per gezichtspunt ontstaat een totale waarderingsscore voor
de functie. Met behulp van een tabel wordt vervolgens de waardering van
de functie afgelezen.

3.4. De functies van verzoekster zijn door de wederpartij ingedeeld in
hoofd- en niveaugroep V-b (salarisschaal 11), die van de maatman in hoofd-
en niveaugroep V-c (salarisschaal 12). Bij aanvang van de functie is
maatman echter in een lagere schaal, de aanloopschaal, geplaatst.
Verzoekster ontving bij indiensttreding op 1 september 1988 een salaris
van ƒ 4.907,- (schaal 11 met drie periodieken). Per 30 juni 1993 bedroeg
haar salaris ƒ 6.339,- (schaal 11 met zeven periodieken). Voordat zij
bij de wederpartij in dienst trad, was zij gedurende twee jaren werkzaam
bij het Ministerie van Financien. Zij werd aan het eind van dat
dienstverband beloond volgens schaal 10 met drie periodieken. Nadat zij
bij de wederpartij in dienst was getreden, ontving zij van haar vorige
werkgever het bericht dat haar voormalige functie met terugwerkende kracht
tot 1 juli 1987 in schaal 12 was ingedeeld, waardoor zij over de
achterliggende periode een nabetaling ontving.

Maatmans salaris bedroeg bij aanvang in zijn nieuwe functie (1-8-1990) ƒ
5.789,- (schaal 11 met zeven periodieken). Per 1-6-1991 heeft hij een
extra periodiek ontvangen. Per 1-8-1991 werd hij bevorderd naar schaal 12
en ontving hij een salaris van ƒ 6.330 (schaal 12 met drie periodieken).
Op 1-6-1993, op het moment dat het dienstverband met verzoekster beeindigd
werd, bedroeg zijn salaris ƒ 7.073,- (schaal 12 met vijf periodieken).

3.5. De Commissie heeft een onderzoek ingesteld naar de waarde van de
functies van verzoekster en de maatman alsmede naar het beloningsbeleid
van de wederpartij. De functies van verzoekster zijn gewaardeerd over de
periodes 1 september 1988 tot 1 januari 1991 en 1 januari 1991 tot 1 juli
1993. Die van maatman zijn gewaardeerd over de periodes van 1 augustus
1990 tot 1 januari 1991 en van 1 januari 1991 tot 1 juli 1993. Van de
feitelijk opgedragen werkzaamheden zijn functiebeschrijvingen opgesteld,
die zijn gebaseerd op interviews met verzoekster, de maatman en de
wederpartij.

Verzoekster en maatman gingen akkoord met de opgestelde beschrijvingen van
hun functies. Het hoofd van de afdeling Plannen heeft de functies uit de
tweede onderzoeksperiode voor akkoord getekend, voorzien van een
begeleidend schrijven. Daarin wordt gesteld dat verzoekster de
werkzaam-heden behorende bij de activiteit van secretaris van de Werkgroep
Uitwerking Informatievoorziening en Toetsings-criteria (een onderdeel van
de functiebeschrijving) in de periode augustus 1992 tot 1 juli 1993 niet
heeft verricht. Volgens die verklaring is verzoekster van die
werkzaamheden ontheven omdat zij disfunctioneerde. Voorts zou verzoekster
diverse werkzaamheden en activiteiten in de periode 3 augustus 1992 tot
1 juli 1993 slechts zeer ten dele hebben verricht, wat te wijten zou zijn
aan haar afwijkende opvattingen ten aanzien van de inhoud en invulling van
haar functie en aan haar gebrekkig functioneren. De functies uit de eerste
onderzoeksperiode heeft het hoofd van de afdeling Plannen niet voor
akkoord ondertekend, omdat hij pas sinds augustus 1992 op die afdeling
werkzaam was. Degene die in die periode het bevoegd gezag was, is van
mening dat van hem niet gevergd kan worden om in te stemmen met
functiebeschrijvingen die anders luiden dan de beschrijvingen op grond
waarvan hij -ruim vier jaar geleden- werkzaamheden heeft laten verrichten.
In de tweede plaats staan er, naar zijn mening, evidente onjuistheden in
de nieuwe functiebeschrijving van verzoekster. Uit de hoofdbestanddelen
van de functie is bijvoorbeeld geheel verdwenen dat een en ander
plaatsvindt op aanwijzing van hoofd en plaatsvervangend hoofd en op
aanwijzing van de senior beleidsmedewerkers. Voorts zou een aantal
onderdelen van de functiebeschrijving niet tot de werkzaamheden van
verzoekster behoren.

Naar aanleiding van hierbovengenoemde opmerkingen is er een tweede
beschrijving van de functie van verzoekster in de eerste onderzoeksperiode
gemaakt.

3.6. De Commissie heeft de functies van verzoekster en maatman
gewaardeerd met het FuwaCO-systeem. Van de functie van verzoekster in de
eerste onderzoeksperiode zijn twee beschrijvingen gemaakt, een conform de
visie van verzoekster en een conform de visie van wederpartij, die
vervolgens gewaardeerd zijn.

Deze waardering leidde ertoe dat volgens beide versies de functie van
verzoekster in de eerste onderzoeksperiode wordt ingedeeld in hoofd- en
niveaugroep V-b, schaal 11.

De waardering van de functie van verzoekster in de tweede
onderzoeksperiode leidde eveneens tot dit resultaat. De opmerkingen van
de wederpartij met betrekking tot deze functiebeschrijving van verzoekster
waren daarbij niet van dien aard dat daardoor de waardering lager uitviel.

De functie van maatman wordt in beide onderzoeksperiodes ingedeeld in
hoofd- en niveaugroep V-c, schaal 12.

Het verschil in waardering tussen de functie van verzoekster en de functie
van maatman wordt in beide onderzoeksperioden veroorzaakt door een
verschil in waardering van de factor complexiteit (een van de drie
gezichtspunten). Gebleken is dat er geen relevant verschil ontstaat door
de twee verschillende functiebeschrijvingen van verzoeksters functie in
de eerste onderzoeksperiode. Hieronder is tussen haakjes aangegeven waarin
een eventueel verschil zit. De functie van verzoekster wordt gekenmerkt
door gespecialiseerd onderzoek, analyse van gegevens, alsmede rapportage
(bij de functiebeschrijving conform verzoeksters visie hoort ook nog: het
ontwikkelen van onderzoeksmodellen en informatie-systemen). Bij de functie
van maatman komen soortgelijke activiteiten voor, waarbij de functionaris
de werkzaamheden zelf uitvoert, of laat uitvoeren door anderen. Daarnaast
worden gegevens, verkregen door eigen onderzoek of door onderzoek van
anderen, geinterpreteerd en uitgewerkt in beleidsadviezen voor het
personeelsbeleid op lange termijn. Ook worden deze gegevens gebruikt voor
bijstelling van het vigerend personeelsbeleid. De functie van verzoekster
heeft betrekking op een beleidsterrein dat naar omvang en variatie in
problematiek beperkt is. De functie van maatman betreft een beleidsterrein
met een bredere problematiek en een meer heterogeen karakter. Hierdoor is
in de functie van verzoekster sprake van (enige) specialisatie, terwijl
de functie van maatman zich kenmerkt door een bredere beheersing van het
vakgebied. Daar waar in de functie van verzoekster sprake is van (een
beperkt aantal) raakvlakken met andere beleidsterreinen (waarbij de
aandacht vooral gericht is op het eigen aandachtsgebied), is in de functie
van maatman eerder sprake van invloed van en integratie met andere
beleidsterreinen. Deze verschillen leiden tot een verschil in waardering
voor de factor complexiteit.

De factor zelfstandigheid is bij beide functies gelijk gewaardeerd. Beide
functies kennen een grote mate van zelfstandigheid, waarbij voor een groot
deel naar eigen inzicht wordt gehandeld.

Beide functies worden ook gelijk gewaardeerd voor de factor reikwijdte
beslissingen. De werkzaamheden in beide functies hebben namelijk vooral
betrekking op het ontwikkelen van beleid gericht op de interne
bedrijfsvoering. Daarnaast is in de functie van maatman sprake van overleg
met andere departementen, ook internationaal. Deze contacten leiden binnen
het systeem echter niet tot een hogere waardering.

3.7. Het onderzoek naar de door de wederpartij gehanteerde
beloningsmaatstaven heeft het volgende opgeleverd.

Het aanvangssalaris bij indiensttreding wordt vastgesteld op basis van
vier beloningsmaatstaven, te weten: – functieniveau – opleidingsniveau –
ervaring – (vrijwillige) ervaring in het leger.

Gedurende de diensttijd kunnen nog de volgende belonings- maatstaven
worden toegepast:

– periodieke verhoging – functioneringstoelage (bij zeer goed
functioneren) – bindingspremie (om te voorkomen dat een bepaalde
functionaris de organisatie verlaat) – gratificaties (bij extra inzet
gedurende langere tijd) – kleine cadeaus (bij extra inzet gedurende korte
tijd) – waarnemingsvergoeding (bij waarneming van een hogere functie).

De standpunten van partijen

3.8. Verzoekster stelt dat de arbeid die zij en die de maatman verrichtte
van gelijke waarde was, waarvoor zij echter niet gelijk beloond werden.
Hiermee handelt de wederpartij in strijd met de wetgeving gelijke
behandeling van mannen en vrouwen.

Zij bestrijdt al hetgeen de wederpartij over de functie- beschrijving die
volgens haar visie is opgesteld, heeft gesteld.

Met betrekking tot het rapport van de Commissie heeft verzoekster de
volgende opmerkingen. Zij is van mening dat de eerste onderzoeksperiode
niet moet beginnen op het moment dat zij zich kan vergelijken met maatman.
Het gaat er juist om dat zij, voordat maatman op de afdeling kwam, zijn
taken erbij deed. Wat betreft de opgestelde functiebeschrijvingen is zij
van mening dat de inhoudelijke kant er te weinig uitkomt. De
functiebeschrijvingen zijn te algemeen gesteld. Op zich gaat zij nog
steeds akkoord met de inhoud van de opgestelde functiebeschrijving, als
daarbij rekening wordt gehouden met afspraken die haar leiding met haar
gemaakt heeft. Haar was namelijk toegezegd dat haar organieke
functiebeschrijving na de reorganisatie aangevuld zou worden. Voorts is
zij van mening dat met betrekking tot het gezichtspunt ‘reikwijdte van
beslissingen’ bij maatman wel en bij haar -ten onrechte- niet vermeld is
dat internationale contacten tot de functie behoren. Bij het gezichtspunt
‘complexiteit’ mist zij feiten waaruit blijkt dat haar functie eenzelfde
complexiteit bezit als die van maatman. Wat ook essentieel is, is dat zij
in een pionierssituatie moest werken. De maatman kwam op afdeling te
werken toen alles al georganiseerd was. Dat moet anders gewaardeerd
worden.

3.9. De wederpartij is van mening dat zij niet in strijd met de wetgeving
gelijke behandeling van mannen en vrouwen handelde, aangezien verzoekster
en de maatman ongelijkwaardige arbeid verrichtten, waardoor een ongelijke
beloning gerechtvaardigd is.

4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. In geding is de vraag of de wederpartij onderscheid naar geslacht
heeft gemaakt bij de beloning van verzoekster in strijd met de wetgeving
gelijke behandeling van mannen en vrouwen.

4.2. Het onderzoek heeft zich uitgestrekt over de periode 1 september
1988 tot 1 juli 1993. Voor de periode tot 1 juli 1989 wordt getoetst aan
de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de burgerlijke
openbare dienst (WGBbod; Stb. 1980, 384). In artikel 1 van deze wet is
bepaald dat het bevoegd gezag geen onderscheid mag maken tussen mannen en
vrouwen in de beloning. In artikel 1a van de huidige WGB, die op 1 juli
1989 in werking is getreden, is bepaald dat het bevoegd gezag geen
onderscheid tussen mannen en vrouwen mag maken in de arbeidsvoorwaarden.
In de WGB is deze bepaling nader uitgewerkt. Artikel 7 WGB bepaalt dat de
arbeider die arbeid van gelijke of nagenoeg gelijke waarde verricht als
een arbeider van de andere kunne, recht heeft op hetzelfde loon als deze
arbeider. Van gelijke beloning is sprake wanneer deze is berekend op
grondslag van gelijkwaardige maatstaven (artikel 9 WGB). Voor de bepaling
van de waarde van de arbeid dient te worden uitgegaan van een deugdelijk
stelsel van functiewaardering, waarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten
bij het stelsel dat in de organisatie gebruikelijk is (artikel 8 WGB).

4.3. De Commissie zal allereerst nagaan of verzoekster en de maatman
arbeid van gelijke waarde verrichtten.

De Commissie gaat daarbij eerst in op hetgeen verzoekster naar voren heeft
gebracht met betrekking tot het functiewaarderingsonderzoek. De Commissie
vat de opmerkingen van verzoekster aldus samen dat haar voornaamste grief
is dat de kwaliteit van haar werkzaamheden niet gewaardeerd is en verder
dat in het onderzoek geen rekening gehouden is met de afspraken die
gemaakt zijn tussen verzoekster en haar leiding.

4.4. Bij de waardering van functies leidt niet de kwaliteit van de
uitgevoerde werkzaamheden tot een waardeverschil, maar alleen het niveau
van de verschillende functie-onderdelen. Het is wel mogelijk om de
kwaliteit van de werkzaamheden te belonen, maar dit gebeurt dan via het
beloningsbeleid, bijvoorbeeld door een functioneringstoelage toe te kennen
(zie paragraaf 3.7.). De Commissie merkt op dat verzoeksters tweede
bezwaar in het kader van de WGB niet behandeld kan worden. De Commissie
onderzoekt alleen of de functies van verzoekster en maatman van (nagenoeg)
gelijke waarde zijn en zo ja, of daarvoor een beloning op grond van
gelijkwaardige maatstaven wordt gegeven.

4.5. Er zijn twee verschillende versies van de functiebeschrijving van
verzoekster in de eerste onderzoeksperiode. Beide versies leiden tot
eenzelfde waardering, reden waarom de verschilpunten tussen deze
functiebeschrijvingen verder onbesproken kunnen blijven. Dit betekent dat
de Commissie voor de beoordeling van de vraag naar de waarde van de
arbeid, uit zal gaan van de resultaten van het
functiewaarderingsonderzoek. Uit dit onderzoek blijkt dat volgens beide
versies de functie van verzoekster in de eerste onderzoeksperiode wordt
ingedeeld in hoofd- en niveaugroep V-b, schaal 11. De waardering van de
functie in de tweede onderzoeksperiode leidde eveneens tot dit resultaat.
De functie van maatman wordt in beide onderzoeksperiodes ingedeeld in
hoofd- en niveaugroep V-c, schaal 12. De Commissie concludeert hieruit dat
verzoekster en maatman geen (nagenoeg) gelijkwaardige arbeid verrichten.

Dientengevolge komt zij niet meer toe aan de vraag of verzoekster en de
maatman op grondslag van gelijkwaardige maatstaven zijn beloond.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat de Minister van Defensie te
Den Haag jegens mw ir te Den Haag geen onderscheid
naar geslacht in strijd met artikel 1 Wet gelijke behandeling van mannen
en vrouwen in de burgerlijke openbare dienst of de artikelen 1a juncto 7
en volgende van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen heeft
gemaakt.

Rechters

mw mr Y. Telenga (Kamervoorzitter), mw mr C.E. van Vleuten (lidKamer), mw mr M. de Rooij (lid Kamer), mw mr M.M. Hubner(adjunct-secretaris)