Instantie

Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing

Samenvatting

Klacht A richt zich tegen de duur van het avondprogramma. De
beroepscommissie meent dat de grenzen van het toelaatbare in dezen zijn
overschreden. Daaraan doet het beroep van de directeur op budgettaire
en personele perikelen niet af. Het herbestemmen van paviljoens voor
beperkt gemeenschapsgeschikte langgestraften mannen vergt meer
mankracht. Dit mag echter niet ten nadele werken voor paviljoen B, waar
de vrouwen in een regime van algehele gemeenschap zijn ondergebracht.
Klacht wordt echter niet-ontvankelijk verklaard omdat deze is gericht
tegen een algemeen geldende regeling en de klacht betreft niet een door
of namens de directeur jegens klaagster persoonlijk genomen beslissing.
Klacht B richt zich tegen het insluiten van klaagster op 9 mei 1994
tijdens het bezoekuur, vanwege het niet ontvangen van bezoek. Klaagster
is ontvankelijk in haar beklag. De beroepscommissie is van oordeel dat
deze beslissing van de directeur zich niet verstaat met een regime van
algehele gemeenschap en derhalve als onredelijk en onbillijk is aan te
merken. Zie ook CRvS, 2 november 1994 in zaaknrs. A 94/461, A 94/462, A
94/463, A 94/464, A 94/465, A 94/467, A 94/468 en A 94/469.

Volledige tekst

1. Inhoud van het beklag en de beslissing van de beklagcommissie: Het
beklag betreft: a. de duur van het avondprogramma (A 94/458); b. het
insluiten van klaagster op 9 mei 1994 tijdens het bezoekuur, vanwege
het niet ontvangen van bezoek (A 94/459).

De beklagcommissie heeft het beklag in zijn geheel gegrond verklaard,
op de gronden als in de aangehechte beschikking weergegeven.

2. Standpunten van de directeur en klaagster: De directeur heeft in
beroep volhard in het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt.
Voorts heeft hij -onder verwijzing naar zijn schriftelijke toelichting-
betoogd dat klaagster in beide onderdelen van het beklag alsnog
niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Daartoe wordt allereerst
aangevoerd dat de regeling van 3 november 1993 een algemeen geldende
regeling betreft. Voorts wordt aangevoerd dat klaagster zich eerst op
23 mei 1994 beklaagt over een regeling van 3 november 1993, zodat zij
ook wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk in haar beklag had
dienen te worden verklaard. Betoogd wordt dat indien gedetineerden om
20.00 uur worden ingesloten dit niet impliceert dat zij moeten gaan
slapen.

De voor de nachtrust bestemde tijd is derhalve een relatief begrip
hetgeen in de penitentiaire context zowel de avond, de nacht als de
morgen kan omvatten. Voorts heeft de directeur meegedeeld dat door de
recente bestemmingswijziging van de p.i.-en “Overmaze” het personeel
thans naast de overige paviljoens ingezet dient te worden in met name
twee inrichtingen: paviljoen B voor langgestrafte vrouwen, algeheel
regime en de paviljoens G, H en I voor langgestrafte mannen, beperkt
regime. Medegedeeld wordt dat de personeelsbezetting ten gevolge van
voornoemde bestemmingswijziging toegenomen is; echter niet in voldoende
mate. Een en ander bracht met zich mee dat ter aanvulling van de
noodzakelijk geachte postenbezetting er ondermeer een wijziging diende
te komen in de duur van het avondprogramma.

Namens klaagster is daarop geantwoord als tegenover de beklagcommissie.
Klaagster heeft medegedeeld dat de beslissing tot inkorting van het
avondprogramma tengevolge van de beslissing van de beklagcommissie van
15 juni 1994 is teruggedraaid. Het avondprogramma duurt tot op heden
van 18.30 uur tot 21.00 uur. Echter het insluiten gedurende de
bezoekuren bij ondermeer het niet ontvangen van bezoek is niet
teruggedraaid. Betoogd wordt dat het insluiten voor de nacht om reeds
21.00 uur zich niet verstaat met een regime van algehele gemeenschap.

3. Beoordeling: Ten aanzien van onderdeel a. van het beklag: de
beroepscommissie stelt allereerst vast dat bij besluit van 2 mei 1994
een bestemmingswijziging van de p.i.-en “Overmaze” heeft
plaatsgevonden, inhoudende – voorzover voor het onderhavige geval van
belang- dat de paviljoens G, H en I van voornoemde inrichtingen zijn
bestemd voor langgestrafte volwassen mannen. Deze inrichting wordt
aangeduid als de gevangenis “Overmaze” en aldaar zal een regime van
beperkte gemeenschap gevoerd worden. Voorts is in genoemd besluit
bepaald dat paviljoen B wederom is aangewezen als gevangenis voor
vrouwen, alwaar een regime van algehele gemeenschap zal blijven gelden.

De beroepscommissie stelt voorts vast dat in de p.i.-en “Overmaze” het
avondprogramma vooruitlopend op en ten gevolge van voornoemde
bestemmingswijziging, om personele en budgettaire reden op voornoemd
paviljoen B, bij regeling van 3 november 1993, met dertig minuten
ingekort is. Vastgesteld is dat het avondprogramma van 18.00 uur tot
20.00 uur duurt. De voor de nachtrust bestemde tijd vangt derhalve om
20.00 uur aan. Op zondag vangt de voor de nachtrust bestemde tijd om
17.00 uur aan; bij het niet ontvangen van bezoek om 15.45 uur. De
beroepscommissie neemt met grote zorg kennis van de voornoemde
wijziging van het avondprogramma op paviljoen B, waar een regime van
algehele gemeenschap gevoerd wordt. De precieze inhoud van een regime
van algehele gemeenschap dan wel beperkte gemeenschap is weliswaar niet
in wettelijke bepalingen vastgelegd, maar de beroepscommissie is van
oordeel dat het laten ingaan van de voor de nachtrust bestemde tijd
reeds om 20.00 uur zich niet verstaat met een regime van algehele
gemeenschap. De beroepscommissie acht de grens van het toelaatbare in
dezen overschreden. Daaraan doet het beroep van de directeur op
budgettaire en personele perikelen niet af. Het herbestemmen van de
paviljoens G, H en I voor beperkt gemeeNschapsgeschikte langgestrafte
mannen vergt kennelijk meer mankracht. Dit mag echter niet ten nadele
werken voor paviljoen B, zijnde een inrichting met een eigen specifieke
bestemming en regime.

Toch kan klaagster in haar klacht niet worden ontvangen, omdat deze
gericht is tegen in de gevangenis voor vrouwen paviljoen B te
Maastricht algemeen geldende regeling betreffende de duur van het
avondprogramma. De klacht betreft derhalve geen door of namens de
directeur jegens klaagster persoonlijk genomen beslissing, ter
beoordeling waarvan de beklagprocedure ex artikel 51 e.v. van de
Beginselenwet gevangeniswezen kan worden aangewend. Een algemeen
geldend voorschrift kan niet aan deze beklagrechtelijke toetsing worden
onderworpen. Klaagster dient derhalve alsnog niet-ontvankelijk in haar
beklag te worden verklaard.

Ten aanzien van onderdeel b. van het beklag: In beroep heeft de
directeur betoogd dat klaagster niet-ontvankelijk in haar beklag had
behoren te worden verklaard. Nu het beklag is gericht tegen een
concrete namens de directeur genomen beslissing om klaagster gedurende
een bepaalde periode – te weten op 9 mei 1994 – in te sluiten, kan niet
gezegd worden dat het beklag een alle gedetineerden betreffende
regeling betreft. Terecht heeft de beklagcommissie derhalve klaagster
ontvankelijk in haar beklag verklaard.

De beslissing klaagster op 9 mei 1994 tijdens het bezoekuur, wegens het
niet-ontvangen van bezoek op te sluiten is gebaseerd op een sinds 3
november 1993 geldende regel dat gedetineerden worden ingesloten in hun
cel indien zij niet deelnemen aan de kerkdienst dan wel het
relatiebezoek. In een recente beschikking van de beroepscommissie van
23 augustus 1993 (A 149/93) – waar het beklag betrof het insluiten van
klaagster op 9 februari 1993 vanwege het niet deelnemen aan het
onderwijs – werd ondermeer overwogen dat in het kader van een regime
van algehele gemeenschap gedetineerden, naar wat als bedoeling van de
wetgever moet worden aangenomen, zich relatief vrij binnen de
inrichting moeten kunnen bewegen, Met uitzondering van de nacht. Dit
houdt in dat een regime van algehele gemeenschap in beginsel meebrengt
dat de deur van de cel open is gedurende de dag ook al zijn er geen
activiteiten. De beroepscommissie is van oordeel dat – gelet op het
vorenoverwogene – de beslissing van de directeur klaagster op 9 mei
1994 in te sluiten tijdens het bezoekuur wegens het niet ontvangen van
bezoek zich niet verstaat met een regime van algehele gemeenschap en
derhalve als onredelijk en onbillijk is aan te merken. Het beroep van
de directeur treft mitsdien geen doel.

4. Beslissing De beroepscommissie verklaart het beroep van de directeur
ten aanzien van onderdeel a. gegrond. Zij vernietigt in zoverre de
beschikking van de beklagcommissie en verklaart klaagster alsnog
niet-ontvankelijk in onderdeel a. van beklag.

De beroepscommissie verklaart het beroep van de directeur ten aanzien
van onderdeel b. ongegrond en bekrachtigt in zoverre de beschikking van
de beklagcommissie.

Noot

De minister kan bepalen of in gevangenissen algehele of beperkte
gemeenschap heerst (art. 30 Beginselenwet gevangeniswezen). Wat beide
begrippen precies inhouden staat niet vast. ‘In het regime van algemene
gemeenschap kan men zich met uitzondering van de nacht in zekere zin
vrij in de inrichting bewegen’, aldus Vegter. (P. Vegter, Vormen van
detentie, Gouda Quint, Arnhem, 1989, p. 49) Beperkte gemeenschap kan
het hele scala tussen bijna algemene gemeenschap en algehele
afzondering bevatten. Meestal wordt via het huishoudelijk reglement
vastgesteld aan welke groepsactiviteiten gedetineerden die in beperkte
gemeenschap verblijven, mogen deelnemen. De rest van de tijd wordt in
de cel doorgebracht. De directeur van de inrichting bezit echter een
grote vrijheid de interne differentiatie vorm te geven. Juist de wijze
waarop de directeur van de penitentiare inrichting Overmaze in
Maastricht van zijn beleidsvrijheid gebruik maakte en de
begripsverwarring over de regimes vormden de aanleiding tot
bovenstaande casus. De vrouwengevangenis in Maastricht, onderdeel van
een groot gevangeniscomplex, kent een regiem van algehele gemeenschap.
Bij de laatste bestemmingswijziging (circ. 21 juni 1994, Sancties 1994,
26) is vastgesteld dat voor de in Maastricht verblijvende langgestrafte
gedetineerde mannen een regime van beperkte gemeenschap geldt.
Vooruitlopend op die bestemmingswijziging is het avondprogramma op het
vrouwenpaviljoen ingekort en werden de gedetineerden al om acht uur ‘s
avonds ingesloten voor de nacht. Op zondag zelfs om vijf uur en als men
geen bezoek kreeg nog eerder, om kwart voor vier. De klaagster wordt in
haar klacht tegen de inkorting van het avondprogramma niet ontvankelijk
verklaard omdat het een algemeen geldende regeling betreft, waartegen
krachtens art. 51 Beginselenwet gevangeniswezen geen beroep openstaat.
Wel oordeelt de beroepscommissie ten overvloede dat het laten ingaan
van de voor de nachtrust bestemde tijd om acht uur ’s avonds zich niet
verdraagt met een regime van algehele gemeenschap en dat de grens van
het toelaatbare is overschreden! Over het insluiten vanwege het
niet-ontvangen van bezoek had klaagster wel een concrete klacht. Ook op
dit punt wordt het optreden van de directeur als onredelijk en
onbillijk bestempeld door de beroepscommissie: een regime van algehele
gemeenschap brengt in beginsel mee dat de deuren van de cellen overdag
open zijn, ook al zijn er geen activiteiten. Dit gold al eerder voor de
klaagster die was ingesloten toen zij niet deelnam aan het onderwijs.
Blijkbaar doet de reden van niet-deelnemen of geen bezoek ontvangen
niet terzake. Er mag geen extra straffend element worden toegevoegd. De
beklagcommisssie had in eerste aanleg overigens geoordeeld dat er
sprake was van strijd met een hogere regeling, ‘nu er uit de art. 30
lid 2 Beginselenwet en 22 lid 3 Gevangenismaatregel blijkt dat in
algehele gemeenschap verblijvende gedetineerden uitsluitend tijdens de
maaltijden en gedurende de nacht ingesloten worden.’ Dit is interessant
omdat in het voorontwerp Penitentiaire Beginselenwet wordt voorgesteld
de hogere regeling te verruimen en ook insluiting mogelijk te maken
‘gedurende activiteiten waaraan zij niet deelnemen’ (art. 21 lid 2
voorontwerp PBW). Van de Pol neemt naar aanleiding van bovenstaande
uitspraak in zijn annotatie in Sancties al een voorschot op de nieuwe
regeling: hij vindt kennelijk dat er wel gekeken moet worden naar de
aard van de afwezigheid: ‘Bezoek is een gewilde activiteit waarvoor je
echter in hoge mate afhankelijk bent van de beschikbaarheid van derden.
Als iemand om welke reden dan ook geen bezoek kan krijgen (Maastricht
ligt ver van het criminele westen) dan mag je iemand niet ‘straffen’
door hem op zijn cel te zetten’. In andere gevallen kan de afweging in
zijn optiek ook anders uitvallen. (U. van de Pol, Sancties, 1995/1, p.
51) De directeur had overigens niet ter legitimatie van zijn
handelswijze het gedrag, de intentie of ‘eigen verantwoordelijkheid’
van de vrouw opgevoerd. Wel gaf hij aan dat de bestemmingswijziging op
de mannenafdeling zodanige personele en budgettaire gevolgen had dat
hij wel moest inkrimpen op de personeelsbezetting op de
vrouwenafdeling. Hij beriep zich hierbij op een schrijven van de
landsadvocaat waarin stond ‘dat de “speelruimte” op het gebied van
personeelssterkte aanzienlijk wordt verkleind, hetgeen in voorkomende
gevallen tot gevolg kan hebben dat van de nieuw ingestelde hoofdregel –
achterblijvers worden niet ingesloten – wordt afgeweken met het oog op
de orde en veiligheid in de inrichting’. De casus vormt dus opnieuw een
illustratie van het feit dat gedetineerde vrouwen lijden onder het op
mannen ingestelde detentiebeleid. Gelukkig zegt ook de
beroepscommisssie dat het feit dat op de andere afdelingen kennelijk
meer ‘mankracht’ wordt vereist, niet ten nadele mag werken voor het
vrouwenpaviljoen, dat een eigen specifieke bestemming en regime kent.
Niettemin valt te vrezen dat er in de toekomst meer problemen zullen
rijzen, gezien de personeelskrapte, het streven naar een
bezettingspercentage van 103 procent en het voornemen in de meest
recente beleidsnota Werkzame detentie om als uitgangspositie voor elke
gedetineerde het beperkte regime te laten gelden, dus ‘insluiting,
tenzij
.. …'(TK 1993-1994, 22999, nrs. 10-11, p. 16-18). Het is de vraag wat
er onder dergelijke condities nog terecht kan komen van een specifiek
beleid voor vrouweninrichtingen, zoals dat in 1991 nog bepleit werd
door onder meer de stuurgroep Herziening differentiatiestelsel
Gevangeniswezen van het ministerie (Rapport, p. 19-26).

Ria Wolleswinkel

Rechters

Mrs van Staveren, voorzitter, Nijborg, Van der Waa-Somberg,leden, mr. B.I.M. Akkerman, secretaris