Instantie

Rechtbank Groningen

Samenvatting

Eiseres vordert schadevergoeding van de gemeente omdat zij is verkracht
door een man die zojuist was ontsnapt uit een politiecel. Hij was in
verzekering gesteld op verdenking van een andere verkrachting. Uit het
ontsnappingsrapport blijkt dat het traliewerk niet afdoende was
afgesloten. De vordering van eiseres wordt afgewezen omdat de tekortkoming
van de gemeente voor wat betreft de beveiliging van het politiebureau een
tekortkoming is in de verplichtingen die de gemeente heeft jegens de
staat. Het handelen in strijd met de zorgvuldigheidsnorm betreft een norm
van algemene strekking en beschermt niet tegen de schade van een
individuele burger. Er is een schikking tot stand gekomen voor een bedrag
van ƒ 5.000,- .

Volledige tekst

Procesgang

Eiseres, hierna te noemen F, heeft op de bij dagvaarding geformuleerde
gronden geconcludeerd voor eis bij vonnis, voorzoveel mogelijk uitvoerbaar
bij voorraad, gedaagde, hierna te noemen de gemeente, te veroordelen aan
F te betalen de somma van ƒ 35.000,= met rente, met veroordeling van de
gemeente in de kosten van het geding.

De gemeente heeft geantwoord met conclusie tot afwijzing van het
gevorderde, met veroordeling, uitvoerbaar bij voorraad, van F in de kosten
van deze procedure.

Partijen hebben respectievelijk gerepliceerd en gedupliceerd en vervolgens
de stukken overgelegd voor vonnis.

Rechtsoverwegingen

de vaststaande feiten

1. F is op donderdag 16 juni 1988 omstreeks 04.00 uur ’s ochtends het
slachtoffer geworden van een zedendelict gepleegd door G, die terzake van
het plegen van dit delict inmiddels onherroepelijk veroordeeld is door de
strafrechter. G was op 12 juni 1988 ontsnapt uit de ophoudruimte van het
politiebureau te Stadskanaal, waar hij ingesloten was in het kader van een
voorlopige hechtenis, bevolen door de rechtbank te Groningen, dit op grond
van het feit dat hij werd verdacht van brandstichting en verkrachting. G
heeft kunnen ontsnappen doordat de borgpennen van het getraliede raam niet
in het kozijn waren gedraaid, zodat hij het raam kon openen en daaruit kon
klimmen.

het standpunt van F

2. De gemeente is ernstig te kort geschoten in haar taak G op een zodanige
wijze te bewaken dat hij niet kon ontsnappen. Deze verregaande
onzorgvuldigheid is onrechtmatig jegens F. G zat in voorarrest onder meer
wegens vrees voor herhaling, zodat de gemeente had kunnen voorzien,
althans rekening had moeten houden met de mogelijkheid dat G na zijn
ontsnapping een nieuw zedendelict zou plegen.

F heeft tengevolge van het onrechtmatige handelen van de gemeente ernstige
psychische schade geleden welke zij begroot op ƒ 35.000,= en waarvoor zij
de gemeente aansprakelijk houdt.

het standpunt van de gemeente

3. G verbleef in de ophoudruimte van het politiebureau te Stadskanaal op
grond van een door de gemeente met de Staat gemaakte afspraak. Voorzover
moet worden aangenomen dat de gemeente te kort is geschoten bij de
uitvoering van een bij de Nederlandse Staat berustende taak dient F zich
te wenden tot de Staat.

Met het algemeen belang dat de Staat heeft bij een goede strafvervolging
en rechtspleging, waaronder de voorlopige hechtenis moet worden begrepen,
kan niet worden gelijkgesteld het privebelang van de inidividuele burger.

Het niet-uitdraaien van de pennen is niet onrechtmatig, maar voorzover dit
toch moet worden beschouwd als het overtreden van een norm, strekte deze
norm niet tot bescherming van het individuele belang van eiseres.

Er is geen causaal verband tussen het niet-uitdraaien van de borgpennen
en de verkrachting van F door G. Na reguliere beeindiging van de
voorlopige hechtenis zou G even goed in staat geweest zijn het delict te
plegen. Het delict was in redelijkheid niet te voorzien, en het behoort
niet tot de risicosfeer van de gemeente.

De gemeente betwist gemotiveerd de hoogte van de gestelde schade.

Beoordeling van het geschil 4.1 Gezien het feit dat de beweerde
onrechtmatige daad is gepleegd in 1988 en aangenomen kan worden dat de
schade vanaf dat moment is ingetreden dienen de vorderingen van F te
worden beoordeeld aan de hand van het voor 1 januari 1992 geldende recht.

4.2 Ook voor 1 januari 1992 gold, zoals thans neergelegd in artikel 6:163
BW, dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de
geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de
benadeelde die heeft geleden. De vraag is derhalve of de gemeente ten
opzichte van F een dergelijke norm heeft geschonden. De stellingen van F
in dit verband komen er op neer, dat op een gemeente, die op verzoek van
de Staat voorlopig gedetineerden in haar politiebureau laat verblijven,
de verplichting rust de maatschappij – en dus ook F – te beschermen tegen
(verdere) misdrijven.

4.3 De rechtbank overweegt allereerst dat G zich niet in de ophoudruimte
van het politiebureau bevond krachtens een op de gemeente rustende
wettelijke verplichting tot gevangenhouding, maar krachtens een afspraak
van de gemeente met de Staat, waarbij de gemeente, ten behoeve van
justitie, ruimte in haar politiebureau ter beschikking heeft gesteld als
tijdelijke verblijfplaats voor voorlopig gedetineerden. Deze afspraak
brengt naar het oordeel van de rechtbank voor de gemeente de verplichting
met zich mee zorg te dragen voor een zo goed mogelijke beveiliging van die
ruimte. Schending van die verplichting kan echter, gezien het
voorafgaande, niet worden gezien als schending van een op de gemeente
rustende wettelijke verplichting, maar moet allereerst worden beschouwd
als een tekortkoming door de gemeente in haar verplichtingen jegens de
Staat.

4.4 Voorzover moet worden aangenomen, dat er naast de contractuele
verplichting sprake is van een zorgvuldigheidsnorm welke de overheid, en
i.c. ook de gemeente, bij de gevangenhouding van voorlopig gedetineerden
in acht dient te nemen, heeft deze norm naar het oordeel van de rechtbank
een algemene strekking, te weten het algemeen belang van een behoorlijke
rechtshandhaving en rechtspleging, en strekt deze niet tot bescherming
tegen schade welke een individuele burger als F heeft geleden.

4.5 Gezien het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de vordering
van F moet worden afgewezen. Zij dient, als de in het ongelijk gestelde
partij, te worden veroordeelt in de kosten van deze procedure.

Beslissing

de rechtbank:

1. wijst af de vorderingen van F;

2. veroordeelt F in de kosten van deze procedure, tot aan deze uitspraak
aan de zijde van de gemeente begroot op ƒ 585,= aan verschotten en op ƒ
1420,= aan salaris. Deze zaak is gegarandeerd door het proefprocessenfonds
Rechtenvrouw.

Noot De Groningse rechtbank liet de vordering stranden op een uiterst
strikte toepassing van de relativiteitseis, in 1988 nog een
jurisprudentiele toetssteen, maar intussen gecodificeerd in artikel 6:163
BW: ‘Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden
norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die
heeft geleden’.

De vraag is welke norm hier geschonden is of, liever gezegd, was, want
toen de schurk ontsnapte schreven wij 12 juni 1988 en was de gemeentelijke
zorgplicht voor het politie-apparaat nog vervat in de Politiewet van 1957.
Die is intussen vervangen door de Politiewet van 1993. Artikel 3 van de
oude Politiewet 1957 bepaalde, dat het beheer van de gemeentepolitie
berustte bij de burgemeester. Thans berust het beheer over de regionale
politiekorpsen bij de korpsbeheerder, dat is de burgemeester van de
belangrijkste gemeente in de politieregio’s (zie art. 24 Politiewet 1993).
Onder de beheerstaak van de burgemeester valt zeker de zorg voor
kwalitatief goede politiebureaus. De burgemeester van Stadskanaal had er
dus eenvoudigweg voor te zorgen dat de gebouwen van ‘zijn’ gemeentepolitie
in goede staat verkeerden, met andere woorden, dat daar waar tralies waren
aangebracht die ook behoorlijk vast zaten.

Door het traliewerk te verwaarlozen had de burgemeester dus niet voldaan
aan zijn uit art. 3 Politiewet 1957 vervatte rechtsplicht om dat in orde
te houden. Het behoeft weinig fantasie om te bedenken dat dit wetsartikel
niet zozeer geschreven was om particuliere belangen van individuele
justitiabelen te beschermen als wel de verantwoordelijkheid voor het
beheer over de gemeentepolitie vast te leggen. De Groningse rechtbank
beschouwde echter art. 3 van de oude Politiewet niet als de geschonden
norm (althans, dat blijkt niet uit de uitspraak), maar zocht die in de
overeenkomst tussen de gemeente Stadskanaal en de Staat (bedoeld wordt:
het ministerie van Justitie), waarbij de gemeente zich verplichtte tot het
gevangen houden van de betrokken verdachte en de Staat (al blijkt dat niet
uit de tekst van het vonnis) daar een geldelijke vergoeding tegenover
zette.

Deze praktijk vloeide voort uit het destijds al bestaande cellentekort.
Politiebureaus boden (en bieden) tegen een dagvergoeding ‘gastvrijheid’
aan preventief gehechten die eigenlijk in een huis van bewaring thuishoren
(op 7 maart 1996 bedroeg die dagvergoeding ƒ 176,-; bron: de afdeling
voorlichting van het politiebureau te Maastricht). Een overeenkomst strekt
in beginsel slechts partijen tot ‘wet’ en de onderhavige ‘wet’ bedoelde
naar de mening van de Groningse rechtbank niet de particuliere belangen
van eiseres te beschermen. In het arrest, dat onder de naam ‘De Tilburgse
tandartsen’ bekend is geworden (HR 17 januari 1958, NJ 1961, 568) heeft
de Hoge Raad conform de conclusie van Procureur-Generaal Langemeijer
overwogen dat behalve een wettelijke norm (in casu art. 3 van de oude
Politiewet of de ‘wet’, belichaamd in de overeenkomst tussen Stadskanaal
en de Staat) ook een ongeschreven norm (die in dit geval betrokken is op
het belang van eiseres) kan zijn overtreden.

En dat was nu juist het standpunt van eiseres, waar die stelde dat de
onzorgvuldigheid van de gemeente haar schade had berokkend. De bewering
van Groningse rechtbank, dat de wanprestatie geen onrechtmatige daad
jegens eiseres oplevert is uiterst zwak gemotiveerd met de stelling dat
de geschonden norm slechts een algemene strekking had ‘te weten het
algemeen belang van een behoorlijke rechtshandhaving en rechtspleging’ en
niet strekte tot bescherming tegen schade welke eiseres had geleden. De
rechtbank had op zijn minst moeten aangeven waarom die norm niet mede tot
bescherming van haar individuele recht op lichamelijke integriteit
strekte, want dat is volgens de genoemde ‘correctie-Langemeijer’ zeer goed
denkbaar.

Of rechtshandhaving en rechtspleging behoorlijk zijn blijkt slechts uit
het concrete doen en laten van de overheid. Alleen door de overheid op de
vingers te tikken (in dit geval civielrechtelijk aansprakelijk te achten)
waar het in concreto mis gaat, is het mogelijk te streven naar een
behoorlijke rechtshandhaving en rechtspleging in abstracto. Dat betekent
dat de rechter niet te gemakkelijk moet aannemen dat schending van
instructienormen voor overheidsorganen geen onrechtmatige daad jegens
individuele justitiabelen oplevert. Kortom: getoetst aan het arrest
‘Tilburgse tandartsen’ had de vordering van eiseres gemakkelijk toegewezen
kunnen worden. De gemeente Stadskanaal moet zich dat ook wel hebben
gerealiseerd, anders is moeilijk te begrijpen waarom er een schikking
tussen partijen tot stand is gekomen.

Een extra argument (en misschien wel het doorslaggevende) om met behulp
van de ‘correctie Langemeijer’ op het relativiteitsvereiste de vordering
toch toewijsbaar te achten is het volgende. Uit de tekst van het vonnis
blijkt dat de gedaagde zich in voorlopige hechtenis bevond terzake van een
verdenking van brandstichting en verkrachting. Niet betwist is de
mededeling van eiseres onder sub 2 van het vonnis, dat de grond (of een
van de gronden) voor het bevel gevangenhouding de vrees voor herhaling van
brandstichting en verkrachting was (art. 67a lid 1b jo. lid 2, 2° Sv). Nu
de gemeente wist (of op zijn minst kon weten) dat justitie vreesde voor
specifieke recidive door haar ‘gast’ rustte op haar een verzwaarde plicht
ervoor te zorgen dat deze persoon niet voortijdig de benen kon nemen.

Immers: in de gevallen waarin de recidive- grond (mede) het bevel bewaring
motiveert is het de wens van de rechtbank dat de individuele burger niet
het risico loopt met deze verdachte te worden geconfronteerd. Aan deze
factor is in het vonnis geheel voorbij gegaan. Het lijkt misschien een
detail, maar het is misschien toch niet onbelangrijk erop te wijzen dat
de gedaagde destijds niet uit een cel maar uit een ophoudruimte van het
politiebureau te Stadskanaal is ontsnapt. Ophoudruimtes in politiebureaus
zijn kamers waarin verdachten, die worden opgehouden voor verhoor (art.
61 Sv), tijdelijk worden ‘gestald’. Je kunt de deuren van die ruimtes
weliswaar niet van binnenuit opendoen en de vensters plegen te zijn
afgesloten, maar die ruimtes zijn veel minder sterk beveiligd dan echte
politiecellen.

Was het wel verantwoord, waar men toch uitdrukkelijk voor herhaling te
vrezen had, om deze verdachte in zo’n ‘ophoudruimte’ onder te brengen? Bij
de beantwoording van de vraag of de gemeente Stadskanaal onrechtmatig
jegens eisers handelde door de verdachte te laten ontsnappen kan het ook
interessant zijn na te gaan of de gemeente door deze nalatigheid misschien
zelf een strafbaar feit heeft gepleegd en daardoor, civielrechtelijk
gezien, in strijd met een wettelijke plicht en dus onrechtmatig heeft
gehandeld. Met andere woorden: was Stadskanaal wellicht zelf
strafrechtelijk vervolgbaar voor de verkrachting die de ontvluchte
arrestant gepleegd heeft? Vervolging van de gemeente lijkt alleen mogelijk
als men de gemeente als ‘functioneel’ dader beschouwt en wel als een ex
art. 51 Sr strafbare rechtspersoon, op wier conto, gezien de door haar
vervulde functie en gezien de concrete betrokkenheid bij het tot stand
gekomen delict, de delictshandeling kan worden geschreven (zie: D.H. de
Jong en G. Knigge, Het materiele strafrecht, Algemeen deel, Arnhem, 1994,
bl. 202).

Vervolging van een publiekrechtelijk rechtspersoon als een gemeente wordt
– hoewel mogelijk – echter meestal niet opportuun geacht omdat correctie
langs administratiefrechtelijke weg kan geschieden (vgl. J. de Hullu, De
Staat zelf in de verdachtenbank?, AA [1995] 1, bl. 50-56). Men zou in dit
geval ook kunnen beweren dat de gemeente Stadskanaal door nalatigheid de
betrokken voorlopig gehechte de gelegenheid heeft gegeven om weer een
verkrachting te plegen en er daarom aan medeplichtig is (art. 48, 2° jo.
art. 242 Sr). Een probleem daarbij is dan wel het bewijs van ‘dubbele
opzet’, nl. zowel op de medeplichtigheid als op het uiteindelijk gepleegde
delict.

Alleen door in beide gevallen voorwaardelijk opzet aanwezig te achten zou
tot strafbaarheid van de gemeente Stadskanaal kunnen worden geconcludeerd.
Dat zou een wel wat erg gewrongen constructie worden. Dan nog een enkel
woord over het door de gemeente betwiste causale verband tussen de
ontsnappingspoging en de door de verkrachting aangerichte schade. Dit
verweer wordt door de rechtbank kennelijk irrelevant geacht want zij
besteedt er geen aandacht aan. En terecht, want voor de vestiging van
aansprakelijkheid op grond van art. 6:162, eerste lid BW
(‘dientengevolge’) is een simpel conditio sine qua non verband al
voldoende. Ronduit cynisch is de stelling van de gemeente dat de
betrokkene na reguliere beeindiging van de voorlopige hechtenis even goed
in staat zou zijn geweest het delict te plegen (‘Wat zeurt U nou, mevrouw,
U loopt toch elke dag de kans verkracht te worden’).

Afrondend kan worden gesteld dat de rechtbank Groningen de gemeente
Stadskanaal heel makkelijk heeft laten wegkomen en niet heeft willen zien
dat in dit specifieke geval van ‘gast-detentie’ er een zware zorgplicht
jegens individuele burgers op de gemeentelijke schouders rustte. De
rechtbank heeft zich hier lijdelijker opgesteld dan in civilibus
noodzakelijk is en heeft zich duidelijk niet bekommerd om wat eiseres (en
haar lotgenoten) onder een behoorlijke rechtshandhaving verstaan.

Gerard de Jonge

Rechters

Mrs Van Baak-Klijnsma, Dissel-van Erp, Van Riessen