Instantie

Rechtbank Utrecht

Samenvatting

Eiseres heeft eind 1989 met terugwerkende kracht tot 23 december 1984
(implementatie deadline richtlijn 79/7) WWV-uitkering ontvangen. Vervolgens
vordert ze op grond van het Francovich-arrest (RN 1992, 221, m.nt. S.
Prechal), daarbij steunende op de Emmott (RN 1992, 220, m.nt. S. Prechal) en
Marshall-II (RN 1994, 371, m.nt. A. Veldman) rechtspraak, de renteschade die
ze heeft geleden door de te late implementatie van deze richtlijn. Deze
rechtspraak brengt volgens de rechtbank met zich mee dat artikel 1286(3) BW
(oud) buiten toepassing moet worden gelaten voor wat de daadwerkelijk geleden
renteschade betreft.

Volledige tekst

Ingevolge het Francovich-arrest dient er voor schadevergoeding allereerst
sprake te zijn van een onrechtmatige gedraging en van schade. Vervolgens
moeten in het specifieke geval van niet-implementatie van richtlijnen de
volgende drie voorwaarden zijn vervuld: het resultaat dat de richtlijn
voorschrijft moet een toekenning van rechten aan particulieren met zich
meebrengen, deze rechten moeten op basis van de richtlijn kunnen worden
vastgesteld en er moet causaal verband zijn tussen de schending en de schade.
De rechtbank heeft allereerst onderzocht of er sprake is van schending van
een gemeenschapsverplichting. L. kwam niet in aanmerking voor een uitkering
vanwege de overgangsregeling (art. II) vervat in de wet die richtlijn 79/7
beoogde te implementeren. Na het Dik-arrest (RVR 1992, 131, m.nt. SP) stond
vast dat deze overgangsregeling in strijd is met artikel 4(1) van de
richtlijn. Echter, zoals de rechtbank terecht heeft opgemerkt, ook na een
dergelijke uitspraak blijft onzekerheid bestaan voor de particulier, en daar
doet ook de directe werking van de geschonden bepaling niet aan af, zolang de
lidstaat niet overgaat tot juiste omzetting van de richtlijn. De particulier
kan pas door correcte implementatie de omvang van zijn rechten kennen
(Emmott-arrest, r.o.’s 21-22). Eveneens is de constatering juist dat er van
een correcte implementatie geen sprake is, althans niet voor zover de staat
getracht heeft dit te bewerkstelligen via het rondsturen van circulaires.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is dit namelijk geen geldige wijze van
implementatie van richtlijnen.
Dat er sprake is van schade neemt de rechtbank klaarblijkelijk als een
vaststaand feit aan. Vervolgens is de rechtbank ingegaan op het verweer van
de staat dat in geval van directe werking van de geschonden bepaling, de
staat niet aansprakelijk kan worden gesteld. Dit argument heeft de
Nederlandse regering ook in de Brasserie-zaak in stelling gebracht, maar
gebleken is dat dit argument geen doel treft (zie hierboven r.o.’s 18-22 en
bijbehorende noot, RN 1996, 609). In casu heeft de rechtbank deze conclusie
al getrokken uit de overweging in het Francovich-arrest (r.o. 34), dat de
mogelijkheid van schadevergoeding zich als `bijzonder noodzakelijk’ doet
gevoelen wanneer de gemeenschapsbepalingen directe werking ontberen.
Dat aan de eerste en tweede specifieke Francovich-voorwaarden is voldaan,
neemt de rechtbank vrij eenvoudig aan; de richtlijn beoogt vrouwen en mannen
het recht toe te kennen op gelijke behandeling op het gebied van de sociale
zekerheid en de inhoud daarvan kan op basis van de richtlijn worden
vastgesteld. Op de causaliteitsvraag gaat de rechtbank dieper in. Volgens de
staat ontbreekt causaal verband, omdat eiseres haar aanspraak op
WWV-uitkering eerder tot gelding had kunnen en moeten maken door middel van
een beroep op de directe werking van artikel 4(1). De rechtbank heeft wederom
verwezen naar de Emmott-rechtspraak; een particulier kan niet worden
tegengeworpen geen beroep te hebben ingesteld, zolang een richtlijn niet
correct is geïmplementeerd. Aan
. kan derhalve niet worden verweten pas in 1989 een WWV-uitkering te hebben
aangevraagd.
Zoals uit het Brasserie-arrest blijkt, is inderdaad van belang of de
benadeelde zich redelijke inspanningen heeft getroost om de schade te
voorkomen en of deze alle beroepsmogelijkheden heeft uitgeput. Is dat niet
het geval, dan kan zij schadevergoeding wellicht vergeten. Om dezelfde reden
als de rechtbank en gezien het feit dat volgens het Hof directe werking en
schadevergoeding elkaar niet uitsluiten maar juist aanvullen, ben ik echter
van mening dat eiseres geen blaam treft en dat voldaan is aan de voorwaarden
voor schadevergoeding.
Dan de kwestie van de schadevergoeding zelf. Terecht heeft de rechtbank
gesteld dat deze moet worden bepaald op basis van het nationale recht,
waarbij de communautaire voorwaarden gelden dat het verkrijgen van
schadevergoeding niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk mag worden
gemaakt (effectiviteitsvereiste) en dat de daadwerkelijk geleden schade
volledig moet worden gecompenseerd, waarbij de rente een wezenlijk
bestanddeel van de schadevergoeding uitmaakt. Dit laatste onder verwijzing
naar het Marshall-II-arrest.
De afweging van de rechtbank is dan feitelijk de volgende: in hoeverre
verlangen de volle werking van het gemeenschapsrecht en de effectieve
rechtsbescherming van de particulier dat bepalingen van nationaal recht
buiten toepassing moeten blijven, in casu artikel 1286(3) BW (oud) dat de
vergoeding van de geleden renteschade beperkt? Dit artikel bevat een fictief
element, in zoverre dat renteschadevergoeding is verschuldigd zonder dat de
eiser deze schade behoeft te bewijzen. Renteschadevergoeding kan derhalve
worden uitgekeerd zonder daadwerkelijk te zijn geleden. Dat brengt de
rechtbank tot de conclusie dat beperking van de fictieve renteschade is
geoorloofd en dus pas vanaf 27 november 1989 behoeft te worden betaald, en
dat rente vanaf 23 december 1984 is verschuldigd `indien en voor zover zij
[eiseres –
S] aannemelijk maakt dat zij in die periode daadwerkelijk renteschade heeft
geleden’.
Wat tenslotte de aansprakelijkheid van de gemeente betreft, heeft de
rechtbank overwogen dat de gemeente als overheidsorgaan evenzeer als de staat
nationale regelingen verdrags- en richtlijnconform moet toepassen. Derhalve
is ze van mening dat de gemeente op dezelfde gronden en op dezelfde wijze als
de staat aansprakelijk is.
De uitspraak van de rechtbank doet met name de volgende drie vragen rijzen:
gaat het hier strikt genomen nog wel om een Francovich-geval, hoever strekt
het communautaire beginsel van effectieve rechtsbescherming en in hoeverre
kunnen gemeenten aansprakelijk worden gesteld voor niet-tijdige/niet-correcte
implementatie van richtlijnen?
Om met de eerste vraag te beginnen; uit het Brasserie-arrest blijkt dat er
onderscheid moet worden gemaakt tussen de niet-implementatie en de
niet-correcte implementatie van richtlijnen. In het eerste geval zijn de
soepelere Francovich-voorwaarden van toepassing, terwijl in het tweede geval
de Francovich- dan wel de zwaardere Brasserie-voorwaarden van toepassing
kunnen zijn, afhankelijk van de mate van beleidsvrijheid die de geschonden
bepaling laat en/of de onduidelijkheid daarvan.
De rechtbank gaat er hier vanuit dat L. recht heeft op vergoeding van de
schade die ze heeft geleden door de niet-tijdige implementatie van de
richtlijn. Daar is evenwel geen sprake van. Hoewel de richtlijn pas met
ingang van 1 mei 1985 is geïmplementeerd, is de gelijktijdige
inwerkingtreding ervan verzekerd door de nationale uitvoeringsmaatregelen met
terugwerkende kracht vanaf 23 december 1984 in werking te doen treden
(Dik-arrest, r.o. 13). Dit wordt dus als tijdige omzetting van de richtlijn
beschouwd. Het gaat mijns inziens dan ook om niet-correcte implementatie,
namelijk het invoeren en handhaven van de overgangsregeling.
In een eventueel hoger beroep, zal de rechter moeten onderzoeken in hoeverre
richtlijn 79/7 lidstaten de ruimte liet voor het vaststellen van
overgangsregelingen, of althans onduidelijk was in hoeverre ze deze mochten
treffen. Indien andere lidstaten ook dergelijke regelingen hebben
vastgesteld, kan dat een indicatie zijn dat de richtlijn op dit punt
onduidelijk was. In dat geval zouden de Brasserie-voorwaarden gelden. Met
name moet de rechter dan beoordelen of er sprake is van een voldoende
gekwalificeerde schending, hetgeen concreet betekent dat de lidstaat de
grenzen van zijn bevoegdheid ernstig moet hebben miskend. Daarvan is in elk
geval sprake wanneer de schending blijft voortbestaan na een uitspraak van
het Hof waarin die schending werd vastgesteld (Brasserie-arrest, r.o. 57),
zoals in casu in het Dik-arrest. Dat Nederland ook daarna in gebreke is
gebleven, is hierboven reeds geconstateerd.
Welke voorwaarden voor schadevergoeding de rechter dan ook van toepassing zal
achten, hij zal altijd tot de conclusie (moeten) komen dat deze zijn vervuld.
Wel kan er een verschil van belang zijn voor wat betreft de
omvang/terugwerkende kracht van de (rente)schadevergoeding. A-G Tesauro heeft
in zijn conclusie bij het Brasserie-arrest gesteld, dat de lidstaat pas tot
schadevergoeding is gehouden nadat de rechtssituatie duidelijk is geworden.
Het Brasserie-arrest zelf brengt in dit opzicht geen definitief uitsluitsel;
vast staat enkel dat de schadevergoedingsplicht niet kan worden beperkt tot
schade geleden na een niet-nakomingsuitspraak van het Hof (art. 169-beroep).
Of dit ook geldt voor uitspraken in het kader van een prejudiciele procedure
is nog maar de vraag, aangezien het primaire doel van deze procedure juist
het verduidelijken van het gemeenschapsrecht is. Hiermee kom ik bij het
volgende punt.
Hoever strekt het communautaire beginsel van effectieve bescherming van de
rechten die particulieren ontlenen aan het gemeenschapsrecht? Van dit
beginsel, dat kan worden gezien als een uitvloeisel van het
effectiviteitsvereiste, treft men verschillende uitwerkingen aan in de
rechtspraak van het Hof, waaronder het beginsel van staatsaansprakelijkheid
en de vereisten van effectieve sancties en van vergoeding van de
daadwerkelijk geleden schade. Het nationale procesrecht van de lidstaten
wordt aldus in toenemende mate gebonden aan gemeenschapsrechtelijke
voorwaarden. De precieze inhoud daarvan is echter nog lang niet
uitgekristalliseerd. Hier is het probleem hoe het vereiste van vergoeding van
de daadwerkelijk geleden schade moet worden ingevuld.
Men kan langs twee lijnen beoordelen of de conclusie van de rechtbank juist
is, dat dit vereiste met zich meebrengt dat vanaf 23 december 1984 rente moet
worden betaald indien L. kan aantonen dat ze deze schade echt heeft geleden.
Allereerst door te onderzoeken of het gemeenschapsrecht zich verzet tegen de
toepassing van nationale bepalingen die de terugwerkende kracht beperken van
vorderingen gebaseerd op het gemeenschapsrecht. Ten tweede door te bekijken
welke eisen het gemeenschapsrecht stelt aan de omvang van schadevergoeding.
Wat de eerste lijn betreft, hebben verschillende commentatoren aangevoerd dat
de rechtbank niet alleen aansluiting had moeten zoeken bij de
Emmott-uitspraak maar tevens of veeleer bij de Steenhorst-Neerings-uitspraak
(hierna: S-N, RN 1994, 410 m.nt. N. van Schelven) (R. de Lange, RAwb 1996,
nr. 24, p. 10 en J. Levefere, JB 1995, afl. 15, nr. 305, p. 1104). Hoewel
deze rechtspraak zich in een andere context heeft ontwikkeld, lijkt er geen
obstakel te zijn voor de toepassing daarvan op schadevergoedingsvorderingen
(zie ook S. Prechal, Directives in European Community
aw, Oxford University Press, 1995, p. 339-340). Wel moet naar mijn mening ook
de Johnson-II-uitspraak in aanmerking worden genomen, omdat deze een
nuancering heeft aangebracht in de S-N-rechtspraak (RN 1995, 492, m.nt. L.
Senden).
In deze drie zaken ging het eveneens om de uitoefening van rechten ontleend
aan artikel 4(1) van richtlijn 79/7. De arresten van het Hof in deze zaken
zijn in feite toegespitst op de vraag of de ter discussie staande nationale
bepalingen voldoen aan het effectiviteitsvereiste. In het geval van mw.
Emmott is het Hof tot de conclusie gekomen dat toepassing van de nationale
beroepstermijn in kwestie daar niet aan voldeed, omdat dit leidde tot verval
van recht; mw. Emmott kon noch voor het verleden noch voor de toekomst haar
recht op een bepaalde sociale zekerheidsuitkering effectueren. In de S-N en
Johnson-II-zaken leidden de nationale bepalingen die de terugwerkende kracht
van aanvragen voor respectievelijk AAW-uitkering en invaliditeitsuitkering
beperkten volgens het Hof `slechts’ tot de beperking van recht. Voor de
toekomst en voor een deel van het verleden konden eiseressen immers hun recht
op uitkering doen gelden. Dat was voor het Hof aanleiding om de toepassing
van deze bepalingen niet in strijd met het gemeenschapsrecht te achten.
Zoals ik reeds terzake van het Johnson-II-arrest heb opgemerkt, gaat het in
wezen om de afweging door het Hof tussen enerzijds, het belang van de
lidstaat dat met het strikt hanteren van termijnen is gediend en anderzijds,
het rechtsbeschermingsbelang van de particulier. Klaarblijkelijk is
laatstgenoemd belang ondergeschikt aan het rechtszekerheidsbelang van de
lidstaat, wanneer particulieren op enigerlei wijze de rechten kunnen
uitoefenen die ze ontlenen aan direct werkende richtlijnbepalingen.
In het S-N-arrest leek het Hof ook het doel van de nationale bepaling in zijn
afweging te betrekken. Zo stelde het dat het doel van de beperkende
AAW-regeling geheel anders is dan dat van een dwingende beroepstermijn,
namelijk het bewaren van het financieel evenwicht van het
sociale-zekerheidsstelsel en het tegemoet komen aan de eisen van een goed
bestuur. Uit het Johnson-II-arrest blijkt mijns inziens echter dat dit
helemaal niet (meer) ter zake doet. In die zaak lagen dergelijke
doelstellingen namelijk helemaal niet ten grondslag aan de beperkende
regeling en werden er ook geen andere gronden aangevoerd ter rechtvaardiging
daarvan. Desondanks concludeerde het Hof dat de Johnson-II-bepaling identiek
is aan de S-N-bepaling en dat deze de uitoefening van op de richtlijn
gebaseerde rechten niet onmogelijk maakte (r.o. 35). Beperking van een recht
ontleend aan het gemeenschapsrecht, om welke reden dan ook, behoeft dus
geenszins in tegenspraak te zijn met het effectiviteitsvereiste.
Past men deze rechtspraak toe op het onderhavige geval, dan leidt dat tot de
volgende constatering. In deze zaak gaat het allereerst niet om de
uitsluiting of beperking van het eigenlijke recht van eiseres; ze heeft
immers al WWV-uitkering ontvangen met terugwerkende kracht tot 23 december
1984. Een nationale bepaling die de terugwerkende kracht van een
renteschadevergoedingsvordering beperkt, is echter vergelijkbaar met de
beperkende S-N- en Johnson-II-bepalingen. Ook ten aanzien van het recht op
schadevergoeding geldt het communautaire vereiste dat de uitoefening daarvan
niet feitelijk onmogelijk mag worden gemaakt. Het ligt niet voor de hand dat
de inhoud van dit vereiste zal verschillen naargelang de vordering die wordt
ingesteld. Gezien de invulling daarvan in de S-N- en Johnson-II-rechtspraak,
lijkt het gemeenschapsrecht zich dan ook niet te verzetten tegen de
toepassing van een termijn die het verkrijgen van renteschadevergoeding
beperkt, ongeacht het doel daarvan, zolang er maar een mogelijkheid is om
deze vorm van schadevergoeding te verkrijgen.
Beoordeling van de kwestie langs de tweede lijn bevestigt deze indruk. In het
Brasserie-arrest heeft het Hof gesteld dat schadevergoeding `adequaat’ moet
zijn en voorts dat het gemeenschapsrecht, behalve het non-discriminatie
vereiste en effectiviteitsvereiste, geen specifieke criteria oplegt die de
nationale rechter zou moeten toepassen om de schadevergoeding vast te kunnen
stellen. Vast staat dat totale uitsluiting van winstderving in strijd is met
het effectiviteitsvereiste. Hier kan men een parallel trekken met de
Marshall-II-rechtspraak dat renteschadevergoeding een wezenlijk onderdeel van
schadevergoeding uitmaakt en dat uitsluiting daarvan niet is toegestaan.
Hier vindt men eigenlijk dezelfde redenering als in de S-N- en
Johnson-II-rechtspraak; wanneer er sprake is van totale uitsluiting van een
vorm van schadevergoeding, en aldus de effectuering van een bepaald recht
geheel vervalt, dan is niet aan het effectiviteitsvereiste voldaan.
Beperkingen van het recht op schadevergoeding sluit het Hof daarentegen niet
uit, getuige de overweging in het Brasserie-arrest dat de nationale
schadevergoedingsvoorwaarden (ook formele) rekening kunnen houden met de
eisen van rechtszekerheid (r.o. 99). Zo wordt lidstaten de mogelijkheid
geboden hun rechtszekerheidsbelang, dat niet gediend is met een constante
dreiging van niet in de tijd beperkte (schadevergoedings)vorderingen, te
laten prevaleren boven het rechtsbeschermingsbelang van particulieren.
Alle tekenen wijzen er dus op dat het communautaire vereiste van vergoeding
van de daadwerkelijk geleden schade aanmerkelijk minder verstrekkend is dan
de rechtbank heeft aangenomen. Toepassing van een bepaling als artikel
1286(3) BW (oud) die (rente)schadevergoeding beperkt, is mijns inziens dan
ook niet in tegenspraak met het gemeenschapsrecht, zolang een particulier
maar niet met geheel lege handen achterblijft. Voor de toekomst lijkt artikel
6:119 BW dan ook meer bescherming te bieden dan het gemeenschapsrecht,
aangezien dit artikel bepaalt dat wettelijke rente is verschuldigd over de
periode dat de schuldenaar in verzuim is geweest (zie ook R. de
ange, p. 9).
Wat tenslotte de aansprakelijkheid van de gemeente betreft, heeft de
rechtbank zich er nogal met een jantje-van-leiden vanaf gemaakt door de
gemeente simpelweg op dezelfde gronden en op dezelfde wijze als de staat
aansprakelijk te achten. Daarmee heeft ze zich reeds de kritiek op de hals
gehaald van verschillende auteurs (zie R. de Lange, p. 11-12, J. Levefere, p.
1105, E. Steyger en R. Widdershoven in hun pre-adviezen Europees recht en het
Nederlands bestuursrecht, VAR-reeks 116, Tjeenk Willink, 1996,
respectievelijk p. 69-70 en p. 133). De kernvraag, die geenszins nieuw is, is
in hoeverre gemeenten (en andere decentrale organen) gehouden zijn om
rechtstreeks richtlijnbepalingen toe te passen, ook of met name wanneer de
staat de desbetreffende richtlijn niet tijdig of gebrekkig heeft
geïmplementeerd, en in hoeverre gemeenten in dit verband aansprakelijk kunnen
worden gesteld.
Volgens artikel 189 EG-verdrag zijn richtlijnen alleen verbindend voor de
lidstaten. Deze moeten zorg dragen voor een tijdige en correcte omzetting
daarvan in nationale bepalingen van dwingende aard. Hoewel
implementatiebevoegdheid kan worden gedelegeerd aan lagere overheidsorganen,
neemt dit niet weg dat de eindverantwoordelijkheid voor de implementatie bij
de lidstaat (in de regel de wetgever) blijft berusten (zie bv. R. Barents en
L.J. Brinkhorst, Grondlijnen van Europees recht, Tjeenk Willink, 1996, p.
166-167).
agere organen kunnen naar mijn mening dan ook moeilijk aansprakelijk worden
gehouden voor de niet-implementatie of gebrekkige implementatie van
richtlijnen (zie ook S. Prechal, Directives in European Community Law, p.
338-339 en E. Steyger, Preadvies Europees recht en Nederlands bestuursrecht;
Wringend recht. Doorwerking van het gemeenschapsrecht bezien vanuit het
perspectief van de nationale overheid, p. 69). De vraag blijft echter hoe de
overweging van het Brasserie-arrest moet worden geïnterpreteerd, dat de
lidstaat aansprakelijk is ongeacht het orgaan dat de schending heeft begaan
(r.o. 32). Betekent dit dat het orgaan zelf ook aansprakelijk kan worden
gesteld? Mijns inziens lijkt het Hof deze kwestie over te laten aan het
nationale recht, zolang de staat maar kan worden aangesproken. Zoals Steyger
heeft gesteld, zou een regres-recht van de staat op het orgaan dat in gebreke
is gebleven dan uitkomst kunnen bieden (p. 70 van haar pre-advies).
Aansprakelijkheid voor niet-(tijdige) of niet-correcte implementatie moet
worden onderscheiden van aansprakelijkheid voor het niet toepassen van
richtlijnen. Daarop kan een gemeente naar mijn mening wel worden
aangesproken. In de Costanzo-uitspraak heeft het Hof immers overwogen dat
lagere overheden eveneens verplicht zijn om rechtstreeks werkende
richtlijnbepalingen toe te passen en om nationale bepalingen die daarmee in
strijd zijn buiten toepassing te laten (zaak 103/88, Jur. 1989, p. 1839). De
vraag welke aansprakelijkheidsvoorwaarden in dat geval van toepassing zullen
zijn, zal op dezelfde manier als voor de staat moeten worden beantwoord. Is
de inhoud van de communautaire verplichting vastomlijnd, dan zullen de
Francovich-voorwaarden gelden. Is deze niet duidelijk en kan uitvoering op
verschillende manieren gestalte worden gegeven door de centrale overheid, dan
zullen de Brasserie-voorwaarden voor aansprakelijkheid moeten worden
toegepast en zal de gemeente dus minder snel aansprakelijk zijn (zie ook R.
Widdershoven, p. 133).
Voorgaande zienswijze leidt mij tot de conclusie dat in casu de gemeente niet
aansprakelijk kan worden gehouden. Dat zou slechts dan kunnen wanneer de
gemeente niet richtlijnconform heeft gehandeld en daarvan is geen sprake.
Immers, toen L. voor het eerst een aanvraag bij de gemeente heeft ingediend
voor toekenning van een WWV-uitkering, heeft deze conform de richtlijn en de
rechtspraak van het Hof deze uitkering toegekend met terugwerkende kracht tot
de implementatie-deadline van de richtlijn.
Mede bezien in het licht van de Brasserie-uitspraak, is de uitspraak van de
Rechtbank Utrecht te optimistisch. Op een aantal punten is deze aanvechtbaar
gebleken. Met name is de rechtbank niet ver genoeg in de jurisprudentie van
het Hof gedoken, waardoor zij een strekking heeft gegeven aan het
gemeenschapsrecht die dit naar alle waarschijnlijkheid niet heeft. Gezien
echter de onzekerheid en onduidelijkheid die in het gemeenschapsrecht nog
bestaat aangaande de in deze zaak opgeworpen renteschade-problematiek en
aansprakelijkheid van de gemeente, zou het inderdaad raadzaam zijn geweest om
prejudiciele vragen aan het Hof te stellen zoals De
ange en Lefevere hebben bepleit. Wellicht heeft de rechtbank dit meer een
taak geacht voor de rechter in hoger beroep, want dat dit muisje nog een
staartje gaat krijgen, lijkt me een ding dat zeker is. Voor L. ziet het er
dan helaas niet al te rooskleurig uit.
Linda Senden

Rechters

Mrs. Schepen, De Groot-van Dijken, Nihot