Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

De wederpartij is een hoogheemraadschap. Een hoogheemraadschap is een
waterschap waarvan het bestuur door de hoogheemraden wordt gevoerd. Het
bestuur van een hoogheemraadschap draagt zorg voor de actieve en
passieve verkiezingen van het algemeen bestuur van het
hoogheemraadschap. Verzoekster stelt dat er bij de verkiezingen
onderscheid naar geslacht wordt gemaakt in strijd met de wetgeving
gelijke behandeling. De Commissie gelijke behandeling kan alleen een
oordeel uitspreken over de vraag of het laten meesturen van een
gerechtigdheidsbewijs door de vrouw ingeval van kandidaatondersteuning
en de gebruikelijke adressering van de oproepingskaarten aan de man in
strijd met de wet is, indien deze overheidshandelingen vallen onder het
bereik van artikel 7, lid 1, AWGB.

Gezien artikel 7, onder a van het Verdrag inzake de uitbanning van alle
vormen van discriminatie jegens vrouwen rusten op het
waterschapsbestuur bepaalde verplichtingen ten aanzien van de
verwezenlijking van het actieve en passieve kiesrecht van vrouwen. In
dat licht dient de kandidaatondersteuning zonder onderscheid naar sekse
te worden beoordeeld en dient een stemoproep te geschieden op een
manier waarbij geen onderscheid naar sekse wordt gemaakt. Het is
evenwel niet aan de Commissie om te beoordelen of de wederpartij in
casu in strijd met genoemd verdrag heeft gehandeld. Op grond van
eerdergenoemd artikel 7, onder a van het Verdrag inzake de uitbanning
van alle vormen van discriminatie jegens vrouwen kan de vraag worden
opgeworpen of de wetgever tot bepaalde aanpassingen van artikel 20, lid
2 en artikel 22 van de Waterschapswet is verplicht. Het behoort echter
niet tot de taak van de Commissie om in deze een uitspraak te doen. Op
grond van bovenstaande oordeelt de Commissie dat zij gezien artikel 4,
onder c AWGB niet bevoegd is een oordeel te geven over de klacht over
de indirecte verkiezingswijze van de categorie ingezetenen en de
categorie bedrijfsgebouwd.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 11 april 1995 verzocht de te
Rotterdam (hierna: verzoekster) de Commissie gelijke behandeling
(hierna: de Commmissie) haar oordeel uit te spreken over de vraag of
het Hoogheemraadschap van Schieland te Rotterdam (hierna: de
wederpartij) ten aanzien van haar onderscheid maakt in strijd met de
Algemene wet gelijke behandeling (AWGB).

1.2. De wederpartij is een hoogheemraadschap. Een hoogheemraadschap is
een waterschap waarvan het bestuur door de hoogheemraden wordt gevoerd.
Het bestuur van een hoogheemraadschap draagt zorg voor de actieve en
passieve verkiezingen van het algemeen bestuur van het
hoogheemraadschap. Verzoekster stelt dat er bij de verkiezingen
onderscheid naar geslacht wordt gemaakt in strijd met de wetgeving
gelijke behandeling.

2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

2.1. De Commissie gelijke behandeling heeft het verzoek in behandeling
genomen en een onderzoek ingesteld. Partijen hebben hun standpunten
schriftelijk toegelicht.

2.2. Partijen zijn vervolgens uitgenodigd voor een zitting op 2 oktober
1995. Verzoekster heeft hiervan geen gebruik gemaakt. De zaak van
verzoekster is op de zitting gevoegd behandeld met twee soortgelijke
zaken (oordeelnummer 95-66 en oordeelnummer 95-67).

Bij deze zitting waren aanwezig:

van de kant van de wederpartij: – dhr. mr. (juridisch
medewerker Hoogheemraadschap van Schieland)

van de kant van de Commissie: – mw. prof. mr. J.E. Goldschmidt
(Kamervoorzitter) – mw. mr. J.R. Dierx (lid Kamer) – mw. mr. L. Mulder
(lid Kamer) – mw. mr. A.K. de Jongh (secretaris Kamer).

2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer I van de Commissie. In deze
Kamer hebben zitting de leden als vermeld onder 2.2.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

3.1. De wederpartij draagt op basis van de Waterschapswet en de
betreffende provinciale verordeningen zorg voor de uitoefening van het
actieve en het passieve kiesrecht voor het algemeen bestuur van het
waterschap. Het algemeen bestuur bestaat uit negenendertig leden. Deze
negenendertig leden vertegenwoordigen verschillende categorieen
belanghebbenden. Zeventien zetels zijn voor de categorie ingezetenen.
Dertien zetels zijn voor de categorie gebouwd. Vier zetels zijn voor de
categorie bedrijfsgebouwd. Vijf zetels zijn voor de categorie
ongebouwd.

3.2. Verzoekster vraagt over drie bezwaren tegen de gang van zaken rond
de verkiezing van het algemeen bestuur van het hoogheem- raadschap een
oordeel van de Commissie. Ten eerste zou er sprake zijn van een
ongelijke behandeling van vrouwen omdat aan vrouwen die een kandidaat
ondersteunen bij de kandidaatstelling voor de verkiezingen van de
categorieen ongebouwd, gebouwd en bedrijfsruimten een bewijs wordt
gevraagd van gerechtigdheid op een onroerend goed. Ten tweede wordt een
ongelijke behandeling van vrouwen gesteld, omdat de oproepingskaarten
voor de verkiezing van de categorieen gebouwd en ongebouwd bij
echtparen waarvan de partners gelijkgerechtigd zijn aan de man wordt
geadresseerd. In de derde plaats wordt een oordeel gevraagd over het
feit dat de verkiezingen voor de categorieen ingezetenen en bedrijfs-
gebouwd op indirecte wijze en daardoor door overwegend mannelijke
kiezers geschied.

3.3. Tot kandidaatstelling zijn op grond van artikel 18 Waterschapswet
bevoegd degenen die behoren tot de desbetreffende categorie van
belanghebbenden en als zodanig belastingplichtig zijn aan het
waterschap. Evenwel voor de categorie ingezetenen (artikel 11, tweede
lid, onderdeel d Waterschapswet) zijn degenen bevoegd die blijkens het
persoonsregister van de gemeente behoudens tegenbewijs kunnen worden
geacht werkelijk woonplaats te hebben in het gebied van het waterschap
en die minstens achttien jaar zijn. Artikel 27 Waterschapswet bepaalt
dat indien er meer dan een zakelijk gerechtigde is, het stemrecht door
elk der mede-eigenaren kan worden uitgeoefend, waarbij slechts eenmaal
stem kan worden uitgebracht. Op grond van artikel 28 Waterschapswet
geldt ten aanzien van de uitoefening van de bevoegdheid tot
kandidaatstelling, dat ten aanzien van de in de huwelijkse gemeenschap
vallende zaken die op naam van een der echtgenoten zijn gesteld in
diens plaats de andere echtgenoot het stemrecht kan uitoefenen. Ten
aanzien van zodanige zaken die op beider naam zijn gesteld zijn elk van
beide echtgenoten bevoegd tot uitoefening van het stemrecht, waarbij
slechts eenmaal stem kan worden uitgebracht.

Artikel 13 van het Kiesreglement voor het Hoogheemraadschap van
Schieland luidt als volgt: “1. De opgave tot kandidaatstelling is
ondertekend door ten minste tien personen, niet zijnde een van de op de
opgave vermelde kandidaten, die bevoegd zijn tot kandidaatstelling in
het gebied van het hoogheemraadschap. 2. Een ondertekening kan niet
worden ingetrokken nadat de opgave is ingeleverd”.

3.4. Ten aanzien van de stemgerechtigdheid bepalen artikel 19, lid 1 en
artikel 29 onder a en b Waterschapswet:

“1. Stemgerechtigd voor de vertegenwoordigers van de categorie
belanghebbenden, bedoeld in artikel 11, tweede lid, onderdeel a,
onderscheidenlijk onderdeel b, zijn degenen die behoren tot de
desbetreffende categorie, als zodanig belastingplichtig zijn aan het
waterschap en opgenomen zijn in het in artikel 29 bedoelde register”.

“Het dagelijks bestuur houdt een register bij waarin, met inachtneming
van het bepaalde in de artikelen 19 en 20 worden opgenomen: a. zij, die
blijkens het kadaster behoren tot de categorie van belanghebbenden,
bedoeld in artikel 11, tweede lid onderdeel a; b. zij, die blijkens de
door de grondkamer geheel of gedeeltelijk, in het rechtsgebied van de
grondkamer gelegen waterschap verstrekte gegevens, als pachter met een
door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst behoren tot de
categorie van belanghebbenden bedoeld in artikel 11, tweede lid,
onderdeel b;”

3.5. Ten aanzien van de indirecte verkiezing van de categorie
ingezetenen bepaalt artikel 20, lid 2 Waterschapswet: “Bij reglement
kan in afwijking van het eerste lid worden bepaald dat stemgerechtigd
zijn de leden van de raden der gemeenten waartoe het gebied van het
waterschap behoort”. De provincie heeft inderdaad een dergelijke
afwijking vastgelegd in eerdergenoemd artikel 6, lid 2 van het
Reglement voor het Hoogheemraadschap van Schieland. De indirecte
verkiezing van de categorie bedrijfsgebouwd berust op artikel 22
Waterschapswet. Hierin wordt bepaald dat de zetels voor de categorie
bedrijfsgebouwd worden gekozen door de leden van de betreffende
Kamer(s) van Koophandel en de Gewestelijke Raad van het Landbouwschap.

De standpunten van partijen

3.6. De bevoegdheid van de Commissie Verzoekster gaat uit van de
bevoegdheid van de Commissie tot het uitspreken van een oordeel
betreffende haar bovenvermelde klachten. De wederpartij voert aan dat
de Commissie in de onderhavige materie niet bevoegd zou zijn. Het doel
en de organisatie van de verkiezingen van waterschapsbesturen hebben
het algemeen belang op het oog en vallen derhalve niet onder het bereik
van artikel 7, lid 1, AWGB. Het gaat hier niet om de bevrediging van de
behoeften van afzonderlijke, bepaalbare individuen of groepen
individuen.

3.7. De eerste vraag Verzoekster stelt ten aanzien van de eerste klacht
dat het meezenden van een bewijs van gerechtigdheid op een onroerend
goed extra rompslomp betekent voor vrouwen die een kandidaat willen
ondersteunen en dat dit tevens nadeel met zich meebrengt voor de
kandidaat die de vrouwen in kwestie willen ondersteunen. Dit bewijs van
gerechtigdheid moet immers alleen worden geleverd als een ondersteuner
niet dezelfde persoon is als degene aan wie de aanslag voor de
waterschapsomslag wordt gestuurd. Deze aanslag wordt evenwel in
hoofdzaak aan mannen geadresseerd.

De wederpartij stelt dat alle ondersteunende handtekeningen worden
onderzocht in het belastingregister of in het kadaster, los van de
vraag of de handtekening van een vrouw of een man is. Omdat dit een
tijdrovende bezigheid is, werd uit doelmatigheids- overwegingen
verzocht een bewijs van eigendom met de kandidaatstelling mee te
sturen. Dit was echter slechts een verzoek en heeft bij ontbreken van
het bewijs ook niet geleid tot ongeldig verklaren van handtekeningen.
Ook bij de kandidatuur van de door verzoekster vermelde vrouw zijn alle
ondersteunende handtekeningen geaccepteerd.

3.8. De tweede vraag Met betrekking tot de tweede klacht brengt
verzoekster naar voren dat de oproepingskaarten voor de verkiezing van
beide categorieen in hoofdzaak aan de man worden geadresseerd. Dit is
een gevolg van het feit dat door de wederpartij de eerste naam uit het
kadaster als adressant wordt gebruikt. Omdat de naam van de man op de
notariele eigendomsakte als eerste wordt genoemd, wordt deze ook als
eerste in het kadaster ingeschreven.

De wederpartij stelt dat voor adressering aansluiting wordt gezocht bij
de belastingheffing. Daarvoor wordt gebruikt gemaakt van kadastrale
gegevens. Wegens ontbreken van een registratie op dit punt is niet
exact bekend in welke verhouding de stembiljetten aan mannen en vrouwen
worden toegezonden. De adressering van aanslagen en stembiljetten kan
op gezamenlijk verzoek worden gewijzigd in die zin dat ook anderen die
expliciet als eigenaar bij het kadaster staan geregistreerd
geadresseerden kunnen worden. Dit had volgens de wederpartij ook kunnen
gebeuren naar aanleiding van de ter-inzage-legging van het kiesregister
in februari 1995. De mogelijkheid van inzage is bekendgemaakt in
verschillende bladen die in het gebied van de wederpartij verschijnen.
Overigens meldt de wederpartij ter zitting dat nagedacht wordt of de
adressering van de stemkaarten veranderd kan worden in die zin dat
geadresseerd wordt aan de eigena(a)r(en) van een pand.

3.9. De derde vraag In de derde plaats voert verzoekster aan dat een
indirecte verkiezingswijze leidt tot indirect onderscheid van vrouwen.
De categorie ingezetenen wordt gekozen door de gemeenteraadsleden van
de gemeenten die binnen het gebied van de wederpartij vallen. Deze
gemeenteraden bestaan in hoofdzaak uit mannen. Verzoekster geeft aan
dat het kiesgedrag van mannen zodanig is dat een dergelijke
verkiezingswijze ondervertegenwoordiging door vrouwen in stand houdt.
De categorie bedrijfsgebouwd wordt gekozen door leden van de Kamers van
Koophandel en Fabrieken en de Gewestelijke Raad van het Landbouwschap.
De man/vrouw verhouding van deze leden vormt geen representatieve
afspiegeling van de verhouding mannelijke en vrouwelijke ondernemers en
stuit daarom op het zelfde bezwaar als gesteld voor de categorie
ingezetenen. Een dergelijke verkiezingswijze doet volgens verzoekster
geweld aan aan het actieve en passieve kiesrecht van vrouwen, en
betekent als zodanig een schending van artikel 1 Grondwet en van het
VN-Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie
jegens vrouwen.

De wederpartij wijst in dit verband naar artikel 6, lid 2 van het
Reglement voor het hoogheemraadschap van Schieland en de artikel 20,
lid 2 en artikel 22 Waterschapwet. De gevolgde procedure berust op
wettelijke regels, zodat mogelijk onderscheid op grond van artikel 4
aanhef en onderdeel c AWGB onverlet wordt gelaten. Voorts wordt
aangevoerd dat in 1999 zal worden overgegaan tot directe verkiezingen
voor de categorie ingezetenen.

4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. Allereerst dient de vraag te worden beantwoord of de Commissie
bevoegd is tot het geven van een oordeel inzake de drie eerder
omschreven klachten van verzoekster.

Bij de eerste twee klachten is de toepasselijkheid van artikel 7, lid
1, AWGB in het geding. De Commissie gelijke behandeling kan alleen een
oordeel uitspreken over de vraag of het laten meesturen van een
gerechtigdheidsbewijs door de vrouw ingeval van kandidaatondersteuning
en de gebruikelijke adressering van de oproepingskaarten aan de man in
strijd met de wet is, indien deze overheidshandelingen vallen onder het
bereik van artikel 7, lid 1, AWGB.

4.2. Artikel 7, lid 1, AWGB luidt: “1. Onderscheid is verboden bij het
aanbieden van goederen of diensten en bij het sluiten, uitvoeren,
beeindigen van overeenkomsten ter zake, alsmede bij het geven van
advies of voorlichting over school- of beroepskeuze, indien dit
geschiedt: a. in de uitoefening van een beroep of bedrijf; b. door de
openbare dienst; c. door instellingen die werkzaam zijn op het gebied
van de volkshuisvesting, welzijn, gezondheidszorg, cultuur of onderwijs
of d. door natuurlijke personen die niet handelen in de uitoefening van
een beroep of bedrijf, voor zover het aanbod in het openbaar
geschiedt”.

4.3. Bovenstaande betekent dat de bevoegdheid van de Commissie afhangt
van de vraag of de te verrichten handelingen met betrekking tot de
verkiezingen van waterschapsbesturen kunnen worden beschouwd als het
aanbieden van diensten in de zin van artikel 7, lid 1, AWGB.

4.4. Bij de totstandkoming van de AWGB wordt het begrip dienst niet
nader omschreven. Gelet op de strekking van artikel 7 AWGB heeft het
begrip dienst niet uitsluitend betrekking op het tot standkomen of de
uitvoering van privaatrechtelijke overeenkomsten met eventueel
wederzijdse verbintenissen. Met name bij de onder c. genoemde
instellingen laat zich een ander soort dienstverlening bedenken dan de
diensten waarbij (de totstandkoming van) overeenkomsten zijn gemoeid.
Deze mogelijkheden doen zich in het onderhavige geval echter niet voor.

4.5. De verplichtingen van waterschappen ten aanzien van de
samenstelling van hun besturen berusten enerzijds op de Grondwet
(artikel 133) en de Waterschapswet (artikel 11 en volgende), anderzijds
op de provinciale verordeningen terzake. Artikel 2 van de Waterschapwet
geeft de provincie de bevoegdheid bij provinciale verordening de
samenstelling van de waterschaps- besturen nader te regelen. De gang
van zaken rond de waterschapsverkiezingen wordt door deze regelingen
beheerst. Desalniettemin heeft het waterschap enige vrijheid met
betrekking tot het al dan niet verrichten van onderzoek naar de
geldigheid van ondersteunende handtekeningen en inzake de adressering
van de stemoproep. Deze handelingen worden evenwel uitgevoerd ter
vervulling van de wettelijke verplichtingen die op waterschappen
rusten. De uitvoering van deze publiekrechtelijke taken is niet gericht
op het voorzien in behoeften van particulieren. Evenmin is er sprake
van het desgevraagd verrichten van werkzaamheden voor derden, zoals
blijkbaar door de wetgever beoogd met de term “diensten” van artikel 7,
lid 1, AWGB.

4.6. Er rust uit hoofde van het Verdrag inzake de uitbanning van alle
vormen van discriminatie jegens vrouwen (New York, 18 december 1979),
artikel 7, onder a, op de Nederlandse overheid een verplichting inzake
het nemen van passende maatregelen om discriminatie van vrouwen in het
politieke en openbare leven van dit land uit te bannen, alsmede om
vrouwen in het bijzonder het recht te verzekeren om op gelijke voet met
mannen hun stem uit te brengen bij alle verkiezingen en
volksstemmingen, en verkiesbaar te laten zijn in alle openbaar gekozen
lichamen. Het bestaan van deze specifieke bepaling met betrekking tot
de gelijke behandeling van mannen en vrouwen wat actief en passief
kiesrecht betreft vormt geen aanleiding tot het geven van een andere
interpretatie aan het begrip “diensten” in artikel 7, lid 1, AWGB,
aangezien de bepalingen verschillende maatschappelijk terreinen
bestrijken.

Gezien artikel 7, onder a van het Verdrag inzake de uitbanning van alle
vormen van discriminatie jegens vrouwen rusten op het
waterschapsbestuur bepaalde verplichtingen ten aanzien van de
verwezenlijking van het actieve en passieve kiesrecht van vrouwen. In
dat licht dient de kandidaatondersteuning zonder onderscheid naar sekse
te worden beoordeeld en dient een stemoproep te geschieden op een
manier waarbij geen onderscheid naar sekse wordt gemaakt. Het is
evenwel niet aan de Commissie om te beoordelen of de wederpartij in
casu in strijd met genoemd verdrag heeft gehandeld.

4.7. Op grond van het voorafgaande oordeelt de Commissie dat zij –
gelet op artikel 7, lid 1, AWGB- niet bevoegd is een oordeel te geven
over de klacht met betrekking tot de kandidaatondersteuning door
vrouwen en over de klacht met betrekking tot de adressering van de
stemoproep door het waterschapsbestuur.

4.8. Ook ten aanzien van de laatste klacht van verzoekster dient
onderzocht te worden of de Commissie tot een oordeel bevoegd is.

De eerstgenoemde indirecte verkiezingswijze berust op artikel 20, lid 2
Waterschapswet, dat luidt: “Bij reglement kan in afwijking van het
eerste lid worden bepaald dat stemgerechtigd zijn de leden van de raden
der gemeenten waartoe het gebied van het waterschap behoort”. De
provincie heeft dit inderdaad vastgelegd in eerdergenoemd artikel 6,
lid 2 van het Reglement voor het Hoogheemraadschap van Schieland. De
tweede indirecte verkiezingswijze berust op artikel 22 Waterschapswet.
Hierin wordt bepaald dat de zetels voor de categorie bedrijfsgebouwd
worden gekozen door de leden van de betreffende Kamer(s) van Koophandel
en de Gewestelijke Raad van het Landbouwschap. Een en ander betekent
dat de wederpartij een procedure volgt welke geheel door wettelijke
voorschriften wordt beheerst en waarbij de wederpartij geen
beleidsvrijheid toekomt. Als er sprake zou zijn van indirect
onderscheid van vrouwen door de betreffende indirecte verkiezingswijze,
dan zou dit direct terug te voeren zijn op een wet in formele zin en de
bij en krachtens deze regeling gegeven voorschriften. Een oordeel over
de gevolgde procedure op dit punt is in wezen dan ook een oordeel over
de betreffende wettelijke voorschriften.

De Waterschapswet dateert van 6 juni 1991 en is laatstelijk gewijzigd
bij wet van 26 april 1995 (Stb. 379 en Stb. 250). Deze wijzigingen
hebben echter geen betrekking op de hierboven geciteerde onderdelen van
de wet van 6 juni 1991. De inwerkingtreding van deze wet vond plaats op
1 januari 1992. Dat betekent dat de uitzondering van artikel 4, onder
c. AWGB van toepassing is. Artikel 4, onder c, luidt: “Deze wet laat
onverlet: onderscheid dat wordt gemaakt bij of krachtens enige andere
wet, welke voorafgaand aan deze wet in werking is getreden”.

Op grond van eerdergenoemd artikel 7, onder a van het Verdrag inzake de
uitbanning van alle vormen van discriminatie jegens vrouwen kan de
vraag worden opgeworpen of de wetgever tot bepaalde aanpassingen van
artikel 20, lid 2 en artikel 22 van de Waterschapswet is verplicht. Het
behoort echter niet tot de taak van de Commissie om in deze een
uitspraak te doen.

4.9. Op grond van bovenstaande oordeelt de Commissie dat zij gezien
artikel 4, onder c AWGB niet bevoegd is een oordeel te geven over de
klacht over de indirecte verkiezingswijze van de categorie ingezetenen
en de categorie bedrijfsgebouwd.

Wellicht ten overvloede wijst de Commissie er op dat haar bevoegdheid
in soortgelijke gevallen waarbij art 4, onder c AWGB niet van
toepassing is, wordt beperkt door artikel 7 AWGB, nu de inrichting van
een verkiezingsprocedure niet kan worden aangemerkt als het aanbieden
van een dienst, volgens de door de wetgever met deze bepaling beoogde
strekking (zie hiervoor onder 4.5.).

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie is niet bevoegd tot het geven van een oordeel over de
vraag of het Hoogheemraadschap van Schieland te Rotterdam bij de
verkiezing van het waterschapsbestuur handelt in strijd met de Algemene
wet gelijke behandeling.

Rechters

mw. prof. mr. J.E. Goldschmidt (Kamervoorzitter), mw. mr. J.R.Dierx (lid Kamer), mw. mr. L. Mulder (lid Kamer), mw. mr. A.K. de Jongh(secretaris Kamer)