Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

De wederpartij hanteert een gereduceerd eilandertarief bij het verstrekken
van een bootpas. Alleen zogenaamde eilanders komen voor het eilandertarief in
aanmerking. Om als eilander te worden aangemerkt dient aan drie voorwaarden
te worden voldaan: men moet kostwinner zijn, men moet economisch aan het
eiland gebonden zijn en men moet permanent op Terschelling woonachtig zijn.
Volgens verzoekster zijn het vaker mannen dan vrouwen die kostwinner en
economisch gebonden zijn en maakt de wederpartij indirect onderscheid naar
geslacht door deze criteria te hanteren.
Kostwinnersbepalingen zijn volgens de Commissie, wanneer men deze beziet
vanuit het oogpunt van gelijke behandeling, doorgaans verdacht uit oogpunt
van geslacht. Dit geldt in sterkere mate nu uit de informatie blijkt dat de
kostwinnersbepaling niet zo ruim wordt uitgelegd dat hieronder iedereen valt
die gehuwd is of een samenlevingscontract heeft gesloten en voor zichzelf de
kost wint en/of voor anderen als (mede)kostwinner fungeert. Door de
wederpartij wordt onder kostwinner uitsluitend degene verstaan die het
hoogste inkomen verdient. Deze laatste is onder gehuwden of samenlevenden ook
de enige die economisch gebonden aan Terschelling kan zijn.
CBS-gegevens uit 1989 laten zien dat in slechts 4% van de huishoudens de
vrouw meer verdient dan de man. Aangezien dit percentage slechts zeer
geleidelijk stijgt, gaat de Commissie er van uit dat ook in 1995 mannen
overwegend meer verdienen dan hun vrouwelijke partners. Dat betekent dat van
de paren waarvan een van beide partners aan de wal werkt en woont, praktisch
uitsluitend de op Terschelling woonachtige en werkende mannen en bijna
niemand van de op Terschelling woonachtige en werkende vrouwen voor de
kortingsregeling in aanmerking komt. De nadelen van het hanteren van een
dergelijk kostwinnerscriterium treffen derhalve in overwegende mate personen
van het vrouwelijk geslacht. De Commissie stelt vast dat zowel de toepassing
van het enkele kostwinnerscriterium als de beoordeling van het economisch
gebonden zijn aan de hand van het kostwinnerscriterium een vermoeden van
indirect onderscheid op een van de door de wet verboden gronden – te weten
onderscheid op grond van geslacht – met zich brengt.
De Commissie is van oordeel dat het kostwinnerscriterium niet een geschikt en
noodzakelijk middel is om – gelet op het doel van de regeling – te komen tot
een doelmatige selectie tussen `echte’ eilanders en `niet-eilanders’.
Nu aan de strikte vereisten inzake de objectieve rechtvaardigingsgrond niet
wordt voldaan, concludeert de Commissie dat er sprake is van een door de
Algemene wet gelijke behandeling verboden vorm van indirect onderscheid.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 18 april 1995 verzocht mevrouw (…) te Midsland Noord (hierna:
verzoekster) de Commissie gelijke behandeling (hierna: Commissie) haar
oordeel uit te spreken over de vraag of (…) te Terschelling West (hierna:
wederpartij) bij de toepassing van het zogenaamde eilandertarief handelt in
strijd met het verbod van onderscheid zoals verwoord in de Algemene wet
gelijke behandeling (AWGB).

1.2. De wederpartij hanteert een gereduceerd eilandertarief bij het
verstrekken van een bootpas. Alleen zogenaamde eilanders komen voor het
eilandertarief in aanmerking. Om als eilander te worden aangemerkt dient aan
drie voorwaarden te worden voldaan: men moet kostwinner zijn, men moet
economisch aan het eiland gebonden zijn en men moet permanent op Terschelling
woonachtig zijn.
Volgens verzoekster zijn het vaker mannen dan vrouwen die kostwinner en
economisch gebonden zijn en maakt de wederpartij indirect onderscheid naar
geslacht door deze criteria te hanteren.

2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

2.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en een onderzoek
ingesteld. Partijen hebben ieder hun standpunten toegelicht.

2.2. Partijen zijn uitgenodigd om te verschijnen op een zitting van de
Commissie op 14 november 1995.

Bij deze zitting waren aanwezig:
van de kant van de verzoekster
– dhr. mr. J.M. van Dijk (advocaat)
– dhr. (…) (echtgenoot verzoekster)

van de kant van de wederpartij
– dhr. (…) (adjunct-directeur)
– dhr. mr. A. ten Veen (advocaat)

van de kant van de Commissie
– mw. prof. mr. J.E. Goldschmidt (Kamervoorzitter)
– mw. mr. L. Mulder (lid Kamer)
– mw. mr. drs. M.G. Nicolai (lid Kamer)
– mw. mr. A.K. de Jongh (secretaris Kamer).

2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer I van de Commissie. In deze Kamer
hebben zitting de leden als genoemd onder paragraaf 2.2.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

3.1. Verzoekster is permanent op Terschelling woonachtig. Zij oefent daar het
beroep van keramiste uit. Haar artikelen worden op Terschelling verkocht. Met
de inkomsten van deze activiteiten onderhoudt zij mede haar gezin. De man van
verzoekster werkt en woont in Uithoorn. De kinderen studeren en wonen aan de
wal. Jarenlang heeft verzoekster van de wederpartij een bootpas gekregen voor
haar en de kinderen. De wederpartij heeft echter na een onderzoek naar de
regelmatigheid van het eilandersbestand geconcludeerd dat verzoekster niet
aan de reglementaire criteria voldeed. Volgens de wederpartij is verzoekster
noch kostwinner, noch economisch gebonden aan het eiland en woont zij ook
niet permanent aldaar. De kinderen kregen daarom vanaf 1995 geen bootpas
meer. Verzoekster kreeg voor haar zelf nog een pas voor 1995.

3.2. De wederpartij verstrekt aan eilanders bootpassen, op vertoon waarvan
tegen gereduceerd tarief kan worden gevaren. Het door de wederpartij
gehanteerde Reglement inzake toepassing van het eilandertarief luidt – voor
zover in deze relevant – als volgt:

`Art. 1
Onder `eilanders’ wordt in deze regeling verstaan alle kostwinners, die
permanent woonachtig zijn in en economisch gebonden zijn aan de gemeente
Terschelling, c.q. de gemeente Vlieland alsmede hun inwonende
echtgeno(o)t(e), en overige gezinsleden.

Art. 1a
Studerende kinderen uit eilander-gezinnen, wonend en ingeschreven aan de wal,
blijven eilander mits ieder jaar de zogenaamde schoolverklaring wordt
ingeleverd.

Art. 2
Aan iedere eilander, die tenminste 6 maanden onafgebroken in de betreffende
gemeente ingeschreven is, kan op diens verzoek een z.g.
T.S.M.-legitimatiebewijs worden verstrekt, e.e.a. met inachtneming van de
overige bepalingen van dit reglement. Hiertoe dienen een bewijs van
inschrijving in het bevolkingsregister + 2 recente pasfoto’s te worden
ingeleverd.’
De wederpartij deelde bij schrijven van 31 oktober 1994 aan verzoekster mede
dat zij niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 1 van genoemd Reglement.
Geconstateerd was dat zij niet permanent woonachtig is in en economisch
gebonden is aan Terschelling.
Als argument is hierbij aangevoerd dat zij in het (qua bestemming)
zomerhuisjesgebied woonachtig is.
Een en ander was voor de wederpartij reden voor het besluit haar pas voor het
jaar 1995 niet te verlengen. Per brief van 28 december 1994 is door de
echtgenoot van verzoekster bezwaar aangetekend tegen de beslissing van de
wederpartij. De wederpartij heeft in antwoord hierop het standpunt kenbaar
gemaakt dat verzoekster – gelet op het Reglement – geen kostwinner is, niet
permanent op het eiland woont en niet economisch aan het eiland gebonden is.
De wederpartij erkent bij schrijven van 17 januari 1995 dat er vanwege het
langdurige verstrekken van een T.S.M.-pas bij verzoekster sprake is van
opgewekte verwachtingen ten aanzien van de verstrekking van de pas. Om
hieraan tegemoet te komen wordt verzoekster eenmalig een kortingspas voor
1995 verstrekt. Haar kinderen mogen evenwel geen gebruik meer maken van de
kortingsregeling.

Het standpunt van partijen

3.3. Verzoekster stelt dat het kostwinnerscriterium, zoals door de
wederpartij gehanteerd, alsmede de eis van economisch gebonden
kostwinnerschap in strijd is met het in artikel 1 AWGB verwoorde verbod van
indirecte discriminatie. Beroep van de wederpartij op de legitimiteit van het
fiscale kostwinnerscriterium zou niet ter zake doende zijn omdat dit
criterium op ieder rechtsgebied andere rechtvaardigingsgronden kent, die aan
de hand van de specifieke omstandigheden dienen te worden beoordeeld.
Verzoekster is van mening dat er sprake is van indirect onderscheid nu het
een feit van algemene bekendheid is dat vrouwen minder vaak kostwinner (in de
betekenis van de wederpartij) zijn dan mannen. De eis van kostwinnerschap
leidt er aldus toe dat op Terschelling wonende vrouwen, van wie de man aan de
wal woont en werkt, minder vaak voor het kortingstarief in aanmerking zullen
komen dan op Terschellling woonachtige mannen met een vrouw aan de wal.
Ontkend wordt dat in het onderhavige geval een objectieve rechtvaardiging
voor het gemaakte onderscheid aanwezig zou zijn. Enerzijds omdat de noodzaak
tot het stellen van een economisch gebonden kostwinnerschap ontbreekt nu dit
leidt tot uitsluiting van categorieën mensen die wel `echte’ eilanders zijn,
zoals mensen die leven in een gezinssituatie zoals verzoekster en mensen met
een uitkering. Anderzijds omdat de wederpartij het door haar gestelde doel
ook kan bereiken door voor het kortingstarief te eisen dat men op
Terschelling woonachtig moet zijn.

3.4. De wederpartij concentreert zich in haar standpunt op de uitleg van het
begrip kostwinner zoals door haar gehanteerd. Aangesloten is bij het fiscale
begrip kostwinner. Hierdoor wordt als kostwinner aangemerkt de partner die
het hoogste persoonlijke inkomen heeft. Bij de toepassing van dit criterium
wordt door de wederpartij geen onderscheid naar sekse gemaakt.
De wederpartij stelt bij de toepassing van het kostwinnerscriterium geen
onderscheid te maken naar burgerlijke staat. Niet bepalend bij de toepassing
van het kortingstarief is het al dan niet gehuwd zijn, maar de vraag of de
persoon in kwestie wel of niet kostwinner is. Wel wordt door de wederpartij
het economisch gebonden zijn en het kostwinnerschap in zoverre aan elkaar
gekoppeld dat alleen kostwinners economisch gebonden kunnen zijn.
Het doel van de bepalingen van het Reglement is het tegengaan van oneigenlijk
gebruik van het kortingstarief door vrouwen (en hun kinderen) die zich op het
vakantieadres op Terschelling als bewoners laten inschrijven. De
kortingsregeling is uitsluitend voor eilanders bedoeld. Genoemde criteria
dienen om te kunnen vaststellen wie wel en wie niet als eilanders moeten
worden aangemerkt.
Om te bepalen of iemand permanent op het eiland woonachtig is, is de
inschrijving in het bevolkingsregister niet relevant. Degenen die wonen in
een gebied met als planologische bestemming `zomerhuisdoeleinden’ worden
geacht niet permanent op het eiland gevestigd te zijn.
De wederpartij is van mening dat indien de gehanteerde criteria indirect
onderscheid naar geslacht tot gevolg zouden hebben, er sprake is van een
objectieve rechtvaardigingsgrond. Het doel van de regeling is het kunnen
maken van het gerechtvaardigde onderscheid tussen `echte’ en `niet echte’
eilanders. De gekozen middelen acht de wederpartij geschikt en noodzakelijk,
terwijl er geen andere middelen zijn om het gestelde doel te bereiken.

4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. In geding is de vraag of de wederpartij door het hanteren van de eis van
kostwinnerschap en de beoordeling van de economische binding aan de hand van
het kostwinnerschap indirect onderscheid maakt op grond van geslacht bij de
toepassing van het kortingstarief voor eilanders.

4.2. Artikel 1 AWGB verbiedt het maken van direct en indirect onderscheid
tussen personen op grond van onder andere geslacht. Met indirect onderscheid
wordt door de wet bedoeld: onderscheid op grond van andere hoedanigheden dan
– onder meer – geslacht, dat direct onderscheid op grond van geslacht tot
gevolg heeft.
Een vermoeden van indirect onderscheid ontstaat derhalve wanneer het nadelig
effect van een regeling in overwegende mate vrouwen treft.
In artikel 2, lid 1 AWGB is neergelegd dat het verbod van indirect
onderscheid niet geldt als er een objectieve rechtvaardiging voor is. Dit is
volgens de Memorie van Toelichting (TK 90-91, 22 014, nr. 3, blz. 14) het
geval indien:
– de ter bereiking van het doel gekozen middelen beantwoorden aan een
werkelijke behoefte van de onderneming en
– geschikt zijn om dat doel te bereiken en
– daarvoor ook noodzakelijk zijn,
– aan het nagestreefde doel iedere discriminatie vreemd is.

Artikel 7 AWGB verbiedt het maken van een dergelijk onderscheid onder meer
bij het aanbieden van goederen en diensten en bij het sluiten, uitvoeren of
beëindigen van overeenkomsten ter zake.
Het weigeren van een bootpas tegen gereduceerd tarief aan verzoekster is te
beschouwen als het beëindigen van een overeenkomst en valt zodoende onder de
reikwijdte van artikel 7 AWGB.
In het onderhavige geval dient allereerst te worden onderzocht of de regeling
van wederpartij inderdaad hoofdzakelijk vrouwen benadeelt.

4.3. Het kostwinnerscriterium
De Commissie merkt daarover het volgende op. Kostwinnersbepalingen zijn,
wanneer men deze beziet vanuit het oogpunt van gelijke behandeling, doorgaans
verdacht uit oogpunt van geslacht. Dit geldt in sterkere mate nu uit de
informatie blijkt dat de kostwinnersbepaling niet zo ruim wordt uitgelegd dat
hieronder iedereen valt die gehuwd is of een samenlevingscontract heeft
gesloten en voor zichzelf de kost wint en/of voor anderen als
(mede)kostwinner fungeert. Door de wederpartij wordt onder kostwinner
uitsluitend degene verstaan die het hoogste inkomen verdient. Deze laatste is
onder gehuwden of samenlevenden ook de enige die economisch gebonden aan
Terschelling kan zijn.

4.4. CBS-gegevens uit 1989 laten zien dat in slechts 4% van de huishoudens de
vrouw meer verdient dan de man. Aangezien dit percentage slechts zeer
geleidelijk stijgt, gaat de Commissie er van uit dat ook in 1995 mannen
overwegend meer verdienen dan hun vrouwelijke partners. Dat betekent dat van
de paren waarvan een van beide partners aan de wal werkt en woont, praktisch
uitsluitend de op Terschelling woonachtige en werkende mannen en bijna
niemand van de op Terschelling woonachtige en werkende vrouwen voor de
kortingsregeling in aanmerking komt. De nadelen van het hanteren van een
dergelijk kostwinnerscriterium treffen derhalve in overwegende mate personen
van het vrouwelijk geslacht.

4.5. De beoordeling van economische binding aan de hand van het kostwinners
criterium
In casu wordt het criterium van de economische binding door de wederpartij
niet sec toegepast. Waar het hier om gaat is dat verzoekster geacht wordt
geen economische binding met Terschelling te hebben omdat zij niet het
hoogste gezinsinkomen verdient. De Commissie zal zich daarom niet uitlaten
over de vraag of het hanteren van een enkele eis van economische binding
strijd met de wet oplevert.
Indien de vraag of men economisch gebonden is aan het eiland Terschelling
primair wordt beantwoord aan de hand van de vraag of men aldaar het hoogste
gezinsinkomen verdient, doen zich dezelfde effecten voor als hierboven
vermeld. Immers ook in dit opzicht werkt het criterium onevenredige
uitsluiting in de hand van op Terschelling wonende en werkende vrouwen van
wie de partner aan de wal woont en werkt.

4.6. De Commissie stelt vast dat zowel de toepassing van het enkele
kostwinnerscriterium als de beoordeling van het economisch gebonden zijn aan
de hand van het kostwinnerscriterium een vermoeden van indirect onderscheid
op een van de door de wet verboden gronden – te weten onderscheid op grond
van geslacht – met zich brengt.
Het ligt dan op de weg van de wederpartij om aan te tonen dat er een
objectieve rechtvaardiging voor de maatregel bestaat.

4.7. Rechtvaardigingsgronden voor het kostwinnerscriterium
De wederpartij beroept zich op analogie met de fiscale wetgeving waar een
soortgelijk criterium wordt gehanteerd. Voorts heeft men aangegeven dat het
eerdergenoemde kostwinnerscriterium is bedoeld om oneigenlijk gebruik van het
eilandertarief (onder meer door verkapte recreanten) tegen te gaan. Het
maatschappelijk belang (het opheffen van gevoelens van isolement en het
onderhouden van de banden met familie of bekenden op de wal) dat eilanders
bij goedkopere overtochten hebben ligt niet op een lijn met dat van
recreanten, die vrijwillig voor een langdurig verblijf op het eiland hebben
gekozen.

4.8. Van geval tot geval dient te worden vastgesteld of er een objectieve
rechtvaardigingsgrond voor het indirecte onderscheid aanwezig is. De
rechtvaardiging die ten grondslag ligt aan het ene geval kan niet zonder meer
dienen ter rechtvaardiging van het andere geval. In casu komt het er op neer
dat de Commissie dient te overwegen of de wijze van tegengaan van oneigenlijk
gebruik een door de wet beoogde rechtvaardigingsgrond oplevert.

4.9. De Commissie onderschrijft dat het tegengaan van oneigenlijk gebruik van
het eilanderstarief als een wezenlijk belang van de wederpartij kan worden
aangemerkt.
Het eilandertarief is uitsluitend bedoeld voor degenen die op het eiland
wonen en werken en niet voor degenen die er recreëren. Een dergelijke
regeling beantwoordt zonder meer aan een werkelijke behoefte van de
onderneming. Tevens onderschrijft de Commissie dat er enige vorm van selectie
nodig is om vast te stellen wie tot de categorie eilanders behoort, nu men
zich op Terschelling ook in zomerhuisjes als inwoner kan laten inschrijven.
Dat neemt niet weg dat in het licht van de wetgeving gelijke behandeling
strenge eisen aan de selectiecriteria worden gesteld.
De vraag ligt voor of het stellen van een kostwinnersvereiste – zoals door de
wederpartij gehanteerd – een geschikt en noodzakelijk middel is om het
gestelde doel te bereiken. De Commissie neemt hierbij in aanmerking dat
genoemd criterium wordt gehanteerd naast de eis van economische binding en de
eis van permanent verblijf.
Selectie aan de hand van een kostwinnersvereiste sluit niet aan bij de
gestelde doelen van de kortingsregeling, te weten het opheffen van het
isolement van `echte’ eilanders en het kunnen onderhouden van banden met
familie en bekenden aan de wal door `echte’ eilanders. De Commissie is van
mening dat bij dit doel niet een middel past waardoor `echte’ eilanders
worden uitgesloten, zoals permanente eilandbewoners van wie de partner aan de
wal woont. Dat is niet anders indien deze eilanders niet het hoogste
gezinsinkomen verdienen. Selectie aan de hand van het kostwinnersvereiste
klemt in dit verband temeer omdat de achtergronden van de kortingsregeling
van sociale aard zijn, terwijl door het kostwinnersvereiste zelfs mensen die
op Terschelling geboren en getogen zijn en daar veelal ook werken, aan de
hand van een beperkt economisch begrip worden uitgesloten.
De Commissie is dan ook van oordeel dat het kostwinnerscriterium niet een
geschikt en noodzakelijk middel is om – gelet op het doel van de regeling –
te komen tot een doelmatige selectie tussen `echte’ eilanders en
`niet-eilanders’. Dit betekent dat er geen objectieve rechtvaardigingsgrond
voor het indirecte onderscheid aanwezig is.
Nu aan de strikte vereisten inzake de objectieve rechtvaardigingsgrond niet
wordt voldaan, concludeert de Commissie dat er sprake is van een door de
Algemene wet gelijke behandeling verboden vorm van indirect onderscheid.

4.10. De Commissie wijst er nadrukkelijk op dat bovenstaand oordeel
uitsluitend raakt aan de toepassing van het gehanteerde middel, namelijk het
kostwinnerscriterium en niet aan het doel, namelijk de selectie van eilanders
en niet-eilanders als zodanig. Dit is evenzeer het geval indien de
economische binding uitsluitend wordt vastgesteld aan de hand van het
kostwinnerschap.
Het zou daarom aanbeveling verdienen indien de wederpartij de
selectiecriteria meer in overeenstemming brengt met de maatschappelijke
achtergronden van het kortingstarief.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie is van oordeel dat (…) te Terschelling-West jegens mevrouw
(…) te Midsland Noord indirect onderscheid op grond van geslacht maakt
zoals verboden door artikel 1 onder a, jo. artikel 2, lid 1, jo. artikel 7,
lid 1 onder a van de Algemene wet gelijke behandeling.

Rechters

Mw. prof. mr. J.E. Goldschmidt (Kamervoorzitter), mw. mr. L. Mulder (lidKamer), mw. mr. drs. M.G. Nicolai (lid Kamer), mw. mr. A.K. de Jongh(secretaris Kamer)