Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Verzoekster is als onderwijzeres werkzaam op een openbare basisschool van
de gemeente Den Haag. Zij is van mening dat zij te laag wordt beloond,
omdat bij de inschaling geen rekening is gehouden met door haar opgedane
ervaring, noch met het door haar behaalde diploma volledige
onderwijsbevoegdheid, hetgeen volgens haar bij vrouwen meer voorkomt dan
bij mannen. De door de minister getroffen (tijdelijke) maatregelen ter
compensatie, leiden volgens verzoekster niet tot gelijke behandeling van
mannen en vrouwen. De Commissie bepaalt dat artikel 5 AWGB van toepassing
is. Er is in casus geen sprake van directe discriminatie omdat de
gehanteerde criteria van de salarisregeling gelijkelijk op vrouwen en
mannen worden toegepast. Wel is er sprake van indirect onderscheid omdat
meer vrouwen dan mannen tijdelijk hun beroepsloopbaan onderbreken en
daardoor nadeel ondervinden door het hanteren van een salarissysteem dat
is gebaseerd op het laatstgenoten salaris.

Volledige tekst

4.7. De Commissie constateert dat het uitgangspunt van de salarisregeling,
aansluiting bij laatstgenoten salaris, geen ruimte biedt voor waardering
van onbetaalde (levens)ervaring. Toepassing van de artikelen I-P11, I-P23
en de Regeling Beloningsknelpunten biedt wel enige compensatie voor dit
mechanisme. Toekenning van de extra periodiek voor elke vier jaar
loopbaanonderbreking conform artikel I-P11 is evenwel een automatisme en
geschiedt onafhankelijk van de vraag welke ervaring in die periode is
opgedaan. Toepassing van artikel I-P11 biedt om die reden in zijn
algemeenheid niet de mogelijkheid tot een adequate waardering van eerder
opgedane ervaring van een betrokkene. Met de totstandkoming van de
regeling toeslag begininkomens is -alhoewel dat niet de doelstelling van
de regeling is- een stap gezet in de richting van opheffing van de
gevolgen van de salarissystematiek voor heringetreden vrouwen. De
Commissie constateert dat de toeslag begininkomens thans een gedeelte van
de door de inschalingsvoorschriften ontstane beloningsverschillen
compenseert.

De betreffende regeling voorziet echter niet in opheffing van de ontstane
beloningsverschillen, noch biedt de regeling een voorziening die leidt tot
het (periodiek) toetsen van de legitimiteit van de beloningsverschillen
die ontstaan zijn door het toepassen van het inschalingscriterium
laatstgenoten salaris/ervaring alsmede het zonodig dienovereenkomstig
aanpassen van de beloning.

Hetzelfde geldt ten aanzien van de tijdelijke waardering van de
applicatiediploma’s volledig bevoegd onderwijzer van ex-(hoofd)- leidsters
kleuteronderwijs. De totstandkoming van deze beloningsmaatregel is
uiteraard een prijzenswaardig initiatief. Het gevolg van de regeling is
evenwel dat voor heringetreden vrouwen het behalen van dit diploma alleen
gedurende de jaren 1994, 1995 en 1996 tot een eenmalige uitkering leidt.
Gedurende de jaren daarvoor en daarna blijven beloningsverschillen in
vergelijking met de werknemers met een ononderbroken dienstverband in
stand en werken ze door in het verdere salaris- en carriereverloop. Het
feit dat het applicatiediploma na 1985 een functievereiste is, doet daar
niet aan af. Verzoekster vergelijkt zich immers met leerkrachten met een
ononderbroken dienstverband die arbeid van gelijke of nagenoeg gelijke
waarde verrichten en stelt dat er niet een zodanig verschil in ervaring
bestaat. Voor leerkrachten met een ononderbroken dienstverband heeft het
behalen van het applicatiediploma tot een structurele salarisverhoging
geleid.

De Commissie stelt vast dat het samenstel aan belonings- maatregelen zoals
hierboven geschetst ertoe leidt dat tussen heringetreden vrouwen en
collega’s die arbeid van vergelijkbare waarde verrichten
beloningsverschillen van enkele honderden guldens bruto per maand
ontstaan, hetgeen door de wederpartij in de gevoegde zaak -onder 3.8.
weergegeven- is geadstrueerd met een rekenvoorbeeld (waarbij de Commissie
overigens opmerkt dat de feitelijke toeslag die verzoekster ontvangt ƒ
100,- bruto lager ligt dan in het genoemde voorbeeld). Deze verschillen
worden door de wederpartij gerechtvaardigd geacht op grond van het
verschil in ervaring.

In de huidige maatschappelijke situatie geldt het als een feit van
algemene bekendheid dat meer vrouwen dan mannen hun beroepsloopbaan
onderbreken in verband met de verzorgingstaken voor kinderen. Bij
herintreding hebben zij dan ook geen of minder betaalde ervaring en
ancienniteit. Dit veroorzaakt onder de inschalingssystematiek van het RPBO
een ongelijk uitgangspunt voor de inschaling en, na de indiensttreding,
een ongelijk salarisverloop. De Commissie overweegt dat het feit dat meer
vrouwen dan mannen tijdelijk hun beroepsloopbaan onderbreken niet kan
worden gezien als een pure individuele ‘keuze’, zoals de wederpartij dat
doet, maar daarentegen veeleer veroorzaakt wordt door maatschappelijke
omstandigheden.

4.8. De Commissie stelt vast dat sprake is van een vermoeden van indirect
onderscheid naar geslacht bij de toepassing van de criteria laatstgenoten
salaris en ervaring in samenhang met de toepassing van artikel I-P11,
I-P23 en de Regeling Beloningsknelpunten.

Het vermoeden van indirect onderscheid kan weerlegd worden indien de
wederpartij hiervoor een objectieve rechtvaardigingsgrond aandraagt. De
Commissie toetst bij de vraag of sprake is van een objectieve
rechtvaardigingsgrond aan de volgende criteria:(Jenkins versus Kingsgate,
HvJEG, 31 maart 1985, zaak 96/80, JUR 1981, p. 911 en Bilka-Kaufhaus
versus Weber von Hartz, 13 mei 1986, zaak C-170-84, JUR 1986, p. 1607).
– aan het nagestreefde doel moet iedere discriminatie vreemd zijn en; –
de om het doel te bereiken gekozen middelen dienen te beantwoorden aan een
werkelijke behoefte en; – deze middelen moeten geschikt en noodzakelijk
zijn om dat doel te bereiken.

4.9. Het doel van de salarisvoorschriften van het RBPO is op een zoveel
mogelijk geobjectiveerde wijze te komen tot salariring van het
onderwijspersoneel, met als doel functiebeloning in combinatie met
beloning van ervaring en ancienniteit. De Commissie stelt vast dat dit een
legitiem doel is, waaraan iedere discriminatie vreemd is.

Als middel om dit doel te bereiken is aansluiting bij het laatstgenoten
salaris gekozen. De Commissie overweegt dat deze systematiek beantwoordt
aan de bij de wederpartij aanwezige behoefte om het bekostigingssysteem
beheersbaar te houden.

Ten aanzien van de geschiktheid en de noodzakelijkheid van het gekozen
middel overweegt de Commissie als volgt. Onder omstandigheden kan een
zekere objectivering van individuele omstandigheden noodzakelijk zijn,
maar voorwaarde is dat dit niet leidt tot indirect onderscheid op grond
van geslacht. De wederpartij had zich moeten en kunnen realiseren dat met
name herintredende vrouwen nadelig worden getroffen door een
basis-systematiek die overwegend uitgaat van betaalde werkervaring en
ancienniteit voortvloeiend uit betaalde werkervaring. De wederpartij wijst
ter rechtvaardiging van haar handelwijze op de bijzondere maatregelen
-artikel I-P11, I-P23 en de regeling beloningsknelpunten- waarvan onder
andere heringetreden vrouwen profiteren.

De Commissie wijst in dit verband op de hiervoor onder 4.2. aangehaalde
uitspraak van het HvJEG in de zaak Nimz/Freie und Hansestadt Hamburg.
Hieruit leidt de Commissie af -in lijn met eerdere oordelen (zie onder
andere de oordelen genoemd in voetnoot 5)- dat ancienniteit niet steeds
automatisch tot grotere vaardigheden leidt en dat hierin dus niet altijd
zonder nadere rechtvaardiging een reden tot differentiatie in loon hoeft
te zijn gelegen.

Een dergelijke rechtvaardiging bestaat slechts dan, wanneer die ervaring
een medewerker daadwerkelijk in staat stelt zijn functie beter te
vervullen. In die situaties waarin het laatstgenoten salaris wel de
weerspiegeling vormt van eerder opgedane relevante ervaring, wordt een
beloningsverschil in aanvangssalarissen gerechtvaardigd door dit verschil
in relevante ervaring. Het ligt dan wel op de weg van de werkgever om van
geval tot geval en van tijd tot tijd na te gaan of een verschil in
ervaring bij indiensttreding na verloop van tijd nog voldoende
rechtvaardiging biedt voor het laten voortduren van het beloningsverschil.

4.10. Vraag is of het door de wederpartij gekozen middel (namelijk het
aansluiten bij het laatstgenoten salaris) geschikt is om ervaring in alle
gevallen adequaat te honoreren. Op grond van het RPBO ontvangen
medewerkers jaarlijks ieder een periodieke verhoging, waardoor
carrierelijnen van ongeveer 20 jaar gebruikelijk zijn. Dit betekent dat
een bij indiensttreding ontstaan beloningsverschil pas bij het bereiken
van het maximumsalaris verdwijnt. Ook komen heringetreden vrouwen, die
ingeschaald zijn op een wijze vergelijkbaar met verzoekster en aan de
overige promotiecriteria voldoen, navenant later toe aan een bevordering
tot senior leerkracht. Dit betekent dat een bij indiensttreding ontstaan
beloningsverschil pas bij het bereiken van het maximumsalaris verdwijnt.
De toepassing van artikel I-P23 verkleint de beloningsverschillen wel,
maar biedt geen mogelijkheid na te gaan of het in stand blijvende verschil
te rechtvaardigen is.

Hetzelfde geldt voor de toepassing van de Regeling Beloningsknelpunten,
die gedurende een periode van drie jaar de beloningsverschillen verder
verkleint. Een langdurige handhaving van een beloningsverschil zoals in
het RPBO komt naar het oordeel van de Commissie op gespannen voet te staan
met de bepaling uit de WGB, die een gelijke beloning voorschrijft voor
arbeid van (nagenoeg) gelijke waarde. Een beloningsverschil in de
beginfase van verzoeksters herintreding zou eventueel wel verklaard kunnen
worden uit een surplus aan ervaring bij deze collega. Het ligt evenwel op
de weg van de werkgever om na verloop van tijd verzoeksters salaris te
heroverwegen en na te gaan of een beloningsverschil gebaseerd op een
verschil in ervaring bij indiensttreding nog is gerechtvaardigd.

Een mogelijkheid tot daadwerkelijke weging van onbetaalde ervaring, danwel
tussentijdse of periodiek herziening, danwel het versneld doorlopen of
bijvoorbeeld het inkorten van carrierelijnen ontbreekt op dit moment
geheel in het RPBO.

Daarbij is ook van belang dat de Minister zich tevens op het standpunt
stelt dat heringetreden vrouwen geen beroep kunnen doen op de
hardheidsclausule, aangezien het RPBO voorziet in een uitputtende regeling
voor deze categorie. De Commissie acht het door de wederpartij gekozen
middel derhalve niet geschikt om ervaring in alle gevallen te honoreren.
De salarisvoorschriften van het RPBO komen daarmee in strijd met de AWGB.

4.11. Door de wederpartij is met betrekking tot de mogelijkheid van een
individuele toets van onbetaalde ervaring nog aangevoerd dat het niet
doenlijk is in een systeem van landelijk geldende bekostigingsregels een
individuele weging van de ervaring te laten plaatsvinden. Om die reden is
een geobjectiveerde salarisinpassing noodzakelijk. De Commissie
constateert dat het RPBO het bevoegd gezag bij de toepassing van
bijvoorbeeld artikel I-P10 binnen de marges van de functiebeloning wel
enige ruimte laat voor een individuele beoordeling van de opgedane
ervaring in een functie buiten het onderwijs. De Commissie acht het
aangevoerde noodzakelijkheidsargument dan ook niet overtuigend en zoals
hierboven is geconstateerd is het juist dit mechanisme van de
salarisregeling die in strijd komt met de AWGB.

4.12. De keuze voor het onderhavige inschalingssysteem is mede tot stand
gekomen op grond van financiele overwegingen c.q. beperkingen. De
Commissie overweegt dat financiele belemmeringen op zich niet voldoende
zijn om als enige zelfstandige en objectieve rechtvaardiging voor
ongelijke behandeling te fungeren. Een en ander vloeit voort uit de in
voetnoot 9 genoemde jurisprudentie van het HvJEG en sluit aan bij de
overwegingen in de oordelen van de Commissie gelijke behandeling van
mannen en vrouwen. (Zie bijvoorbeeld Commissie gelijke behandeling van
mannen en vrouwen, 2 december 1992, oordelen 348 t/m 351-92-61 t/m 64).

4.13. In de beheersbaarheid van het salarissysteem acht de Commissie
evenmin voldoende rechtvaardiging gelegen, nu het gaat om een specifiek
te bepalen categorie, waarvoor -zoals reeds is gebleken uit onder andere
de totstandkoming van de Regeling beloningsknelpunten, maar ook uit de
totstandkoming van maatregelen ten behoeve van andere categorieen zoals
oudere leerkrachten en jeugdigen- ook specifieke maatregelen kunnen worden
genomen waardoor de effecten van het geconstateerde indirecte onderscheid
geheeld worden.

4.14. De opmerkingen van de wederpartij met betrekking tot de
maatschappelijke aanvaardbaarheid van een salarissysteem gebaseerd op
laatstgenoten salaris, acht de Commissie te algemeen om als objectieve
rechtvaardigingsgrond te dienen.

4.15. Ten aanzien van de betekenis van artikel 4 sub c AWGB overweegt de
Commissie als volgt.

De Commissie stelt vast dat op het basisonderwijs de op 1 augustus 1985
in werking getreden Wet op het basisonderwijs van toepassing is. Artikel
20, tweede lid, van die wet bepaalt dat bij amvb voorschriften worden
vastgesteld ter zake van onder meer salariering. De in dat wetsartikel
bedoelde amvb is het RPBO. Na de inwerkingtreding is de Wet op het
basisonderwijs vele malen gewijzigd. Artikel 20 lid 2 van deze wet is in
werking getreden op 6 oktober 1993 (Stb. 495). De inwerkingtredingsdatum
van zowel de wet in zijn geheel als van de toepasselijke gewijzigde
wettelijke bepaling liggen voor 1 september 1994, de datum van
inwerkingtreding van de AWGB. Artikel 20 lid 2 van de Wet op het
basisonderwijs bepaalt dat voor het onderwijspersoneel bij amvb salarissen
en toelagen worden vastgesteld die door het bevoegd gezag worden
toegekend.

Artikel I-A8, derde lid RPBO bepaalt dat de Minister nadere regels kan
geven voor de uitvoering van het RPBO. Het RPBO dateert van 23 maart 1985
(Stb. 155) en derhalve van voor de datum van inwerkingtreding van de AWGB.

De Minister heeft, zoals hiervoor onder 3.3 en 3.4 is uiteengezet in een
aantal circulaires nadere regels gesteld. In casu gaat het om : – de
circulaire met nadere richtlijnen voor de inschaling in het onderwijs in
aansluiting op een betrekking buiten het onderwijs of na een onderbroken
carriere (toepassing artikelen I-P9 en I-P10 van het RPBO), d.d. 8
augustus 1985; – de circulaire met nadere richtlijnen voor de inschaling
in het onderwijs in aansluiting op een betrekking buiten het onderwijs of
na een onderbroken carriere (toepassing artikelen I-P9 en I-P10 van het
RPBO), d.d. 1 november 1989 met als inwerkingtredingsdatum 1 augustus
1989. Met deze richtlijn is die van 8 augustus 1985 komen te vervallen;
– de Regeling Toeslag begininkomens, d.d. 9 december 1993 met als
inwerkintredingsdatum 1 maart 1994; – de Regeling Beloningsknelpunten,
d.d. 10 mei 1994 met als inwerkingtredingsdatum 25 mei 1994.

Het door verzoekster bedoelde onderscheid vloeit voort uit de
inpassingsbepalingen van het RPBO zelf, alsmede uit de aanwijzingen voor
de toepassing van deze bepalingen in de eerste twee genoemde circulaires.
Voor deze ministeriele regelingen geldt dat zij onderdeel van het RPBO
zijn.

4.16. Volgens de parlementaire toelichting op de AWGB valt onder het
begrip “onderscheid bij of krachtens de wet” in de zin van artikel 4 sub
c AWGB dat onderscheid dat in een wet in formele zin wordt gemaakt, dan
wel daar rechtstreeks uit voortvloeit (Tweede Kamer, vergaderjaar
1991-1992,22 014, nr. 3, p. 11; zie ook nr. 3, p. 16,; nr. 5, p. 77; nr.
10 p. 30-31). Indien het onderscheid in een wet in formele zin alsmede in
de daarop gebaseerde regelgeving is neergelegd of uitgewerkt, is de
uitzondering in artikel 4 onderdeel c van toepassing. Bij de toepassing
van artikel 4 sub c AWGB moet het dus gaan om onderscheid waarbij de
wetgever zelf een afweging heeft gemaakt. De uitzondering geldt in die
gevallen evenzeer voor op het betreffende wettelijk onderscheid gebaseerde
lagere regelgeving.

De uitzondering is niet van toepassing op onderscheid in lagere
regelgeving, die in werking is getreden op een datum voorafgaand aan de
inwerkingtreding van de AWGB, die niet is gebaseerd op onderscheid dat is
neergelegd in wetgeving in formele zin.

In casu vloeit het onderscheid niet voort uit de Wet op het basisonderwijs
zelf, maar is het in het leven geroepen bij de totstandkoming van het RPBO
alsmede de daarop gebaseerde regelgeving, zodat de uitzondering van
artikel 4 sub c AWGB niet van toepassing is. Artikel 4 sub c AWGB staat
derhalve niet in de weg aan de toetsing van het uit het RPBO
voortvloeiende indirecte onderscheid aan artikel 5, eerste lid sub d,
AWGB.

4.17. Met betrekking tot de inwerkingtreding van de AWGB overweegt de
Commissie als volgt. Zowel de inschaling van verzoekster in 1987 als de
herziening van de inschaling in 1990 zijn rechts- handelingen die dateren
van voor de inwerkingtreding van de wet en kunnen niet getoetst worden aan
de AWGB. Hetzelfde geldt voor de maandelijkse toekenning van de toeslag
begininkomens per 1 juni 1994 tot 1 september 1994. De Commissie is
bevoegd te oordelen over de ongelijke beloning die voortvloeit uit het
RPBO voor zover deze voortduurt met de salarisbetalingen na 1 september
1994, ook na de toekenning van de eenmalige uitkering op grond van de
regeling Belonings- knelpunten die plaatsvond per 31 oktober 1994 alsmede
de daaropvolgende uitkering in 1995.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen te Zoetermeer jegens mevrouw te
Rijswijk sinds 1 september 1994 in strijd met artikel 5, eerste lid, sub
d AWGB indirect onderscheid naar geslacht maakt bij de beloning.

Rechters

Mrs Goldschmidt, Dierx, Van Veen, De Jongh