Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

De wederpartij stelt bij het verstrekken van leningen aan vreemdelingen met
een C-status de eis van een borgstelling. Deze eis wordt niet gesteld aan
mensen met de Nederlandse nationaliteit.
De Commissie stelt vast dat de wederpartij verantwoordelijkheid draagt voor
de uitvoering van de gemeentelijke verordening waarop de bankinstelling
berust. Als zodanig is de wederpartij toe te rekenen dat door deze instelling
in het economisch verkeer het bankbedrijf wordt uitgeoefend en in die
hoedanigheid valt de wederpartij onder de openbare dienst zoals bedoeld in
artikel 7 lid 1 sub b AWGB.
Tevens biedt de wederpartij bij de uitoefening van het bankbedrijf diensten
aan. In het onderhavige geval is gehandeld in het kader van het sluiten van
een (bank)overeenkomst met verzoekster. Onder het sluiten van overeenkomsten
wordt mede verstaan het weigeren een overeenkomst aan te gaan.
De Commissie concludeert dat het bestreden handelen valt onder het bereik van
artikel 7 lid 1 sub b AWGB.
De Commissie is van oordeel dat het verschil in behandeling niet wordt
veroorzaakt door de niet-Nederlandse nationaliteit van een aanvrager, maar
door de eisen die aan de verblijfsdocumenten worden gesteld. De Commissie
concludeert derhalve dat de wederpartij geen direct onderscheid naar
nationaliteit heeft gemaakt.
De Commissie is dan ook van oordeel dat de wederpartij door te handelen als
hierboven omschreven indirect onderscheid naar nationaliteit heeft gemaakt.
De Commissie is van oordeel dat het afwijzen van kandidaten enkel en alleen
op grond van het getoonde verblijfsdocument, zonder zich daarbij nader te
informeren over het daaraan ten grondslag liggende verblijfsrecht of andere
omstandigheden, een te grofmazig middel is ten opzichte van het beoogde doel.
Het gehanteerde middel heeft zodoende verder strekkende gevolgen dan
noodzakelijk en is niet geschikt om het gewenste doel te bereiken. De
Commissie stelt op grond hiervan vast dat in het onderhavige geval er geen
objectieve rechtvaardigingsgrond is.
Voor zover de wederpartij zich beroept op de uitzondering op het verbod van
onderscheid naar nationaliteit van artikel 2 lid 5 AWGB, merkt de Commissie
hierover het volgende op. Deze uitzondering geldt voor algemeen verbindende
voorschriften. Het Bankreglement is weliswaar een gemeentelijke verordening,
maar de borgstelling vanwege een tijdelijke verblijfsvergunning is niet als
zodanig in het reglement opgenomen. In artikel 13 lid 2 van het reglement
wordt slechts gesteld dat zakelijke of persoonlijke zekerheid -indien nodig-
kan worden gesteld. Hieruit volgt niet dwingend dat aan houders van een
D-document een borgstelling gevraagd dient te worden.
De Commissie concludeert dat de wederpartij door C-status-houders uitsluitend
te beoordelen op hun D-document, en daarom slechts onder borgstelling krediet
te verlenen, indirect onderscheid naar nationaliteit maakt.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 2 juni 1995 verzocht de Stichting (…) te Delft (hierna:
verzoekster) de Commissie gelijke behandeling (hierna: de Commissie) haar
oordeel uit te spreken over de vraag of door het College van Burgemeester en
Wethouders van de Gemeente Den Haag te Den Haag (hierna: de wederpartij) een
door de Algemene wet gelijke behandeling (hierna: AWGB) verboden onderscheid
op grond van nationaliteit wordt gemaakt.

1.2. De wederpartij stelt bij het verstrekken van leningen aan vreemdelingen
met een C-status de eis van een borgstelling. Deze eis wordt niet gesteld aan
mensen met de Nederlandse nationaliteit. Verzoekster is van mening dat de
wederpartij hiermee in strijd met de AWGB handelt.

2. DE ONTVANKELIJKHEID VAN HET VERZOEK

Verzoekster is een stichting die zich blijkens haar statuten onder meer ten
doel stelt het oprichten en instandhouden van een of meer meldpunten waar
klachten kunnen worden ingediend over en melding kan worden gemaakt van
discriminerend handelen van overheidsorganen, openbare instellingen, groepen
of personen, een en ander in de ruimste zin des woords en het behandelen of
doen behandelen van deze klachten. Verzoekster tracht haar doel onder meer te
verwezenlijken door het zelf of in samenwerking met deskundigen onderzoeken
van meldingen en klachten op mogelijkheden voor juridische actie, waaronder
begrepen het voeren van rechtsgedingen, alsmede het op verzoek van klagers of
uit eigen beweging aanspannen van juridische acties. Uit de feitelijke
werkzaamheden van verzoekster blijkt dat zij in overeenstemming met haar
statuten de belangen behartigt van degenen die de Algemene wet gelijke
behandeling (AWGB), de wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB) en
artikel 7A:1637ij Burgerlijk Wetboek (BW) beogen te beschermen. Hiermee
voldoet verzoekster aan de ontvankelijkheidsvereisten zoals gesteld in
artikel 12 lid 2 sub e AWGB. Verzoekster heeft geen namen genoemd van
personen ten nadele van wie zou zijn gehandeld. Een onderzoek door de
Commissie naar mogelijke bezwaren van deze personen tegen het onderhavige
verzoek, op grond van artikel 12 lid 3 AWGB, kan derhalve achterwege blijven.

3. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

3.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en een onderzoek
ingesteld. Partijen hebben hun standpunten toegelicht.

3.2. Partijen zijn vervolgens opgeroepen om te verschijnen op een zitting op
21 november 1995.
Bij deze zitting waren aanwezig:
van de kant van verzoekster:
– dhr. (…) (gemachtigde)

van de kant van de wederpartij
– dhr. (…) (afdeling Juridische Zaken van de Bestuursdienst)
– dhr. (…) (plaatsvervangend directeur bank wederpartij)

van de kant van de Commissie:
– mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (Kamervoorzitter)
– mw. mr. drs. M.G. Nicolai (lid Kamer)
– dhr. mr. P.R. Rodrigues (lid Kamer)
– mw. I.M. Hidding (secretaris Kamer).

3.3. Het oordeel is vastgesteld door de leden van Kamer II van de Commissie.
In deze Kamer hebben zitting de leden als genoemd onder paragraaf 3.2.

4. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

4.1. Verzoekster is een stichting die een meldpunt in stand houdt waar
klachten kunnen worden ingediend over en melding kan worden gemaakt van
discriminerend handelen. Het verzoek is voorgelegd naar aanleiding van een
individuele klacht van een cliënt over kredietverstrekking door een
bankinstelling, die is ingesteld bij gemeentelijke verordening waarbij de
wederpartij de verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering. Verzoekster
heeft aan de Commissie de vraag voorgelegd of de acceptatievoorwaarden van de
wederpartij ten aanzien van vreemdelingen met een zogenoemde C-status bij
leningen tot ƒ 2000 in strijd zijn met de AWGB. De C-status wordt toegekend
aan vluchtelingen die om klemmende redenen van humanitaire aard in Nederland
mogen verblijven. Houders van deze C-status wordt een zogenoemd D-document
(Een D-document is een verblijfsvergunning waarbij het serienummer vooraf
gegaan wordt door een hoofdletter D. Deze aanduiding staat voor een
vergunning tot verblijf, die een maximale geldigheidsduur kent van een jaar)
verstrekt. Het verzoek betreft de acceptatievoorwaarden van de wederpartij,
waarbij aan C-status-houders slechts krediet wordt verstrekt onder
borgstelling.

4.2. Het beleid van de wederpartij houdt in de praktijk kort gezegd het
volgende in: aan personen met een buitenlandse nationaliteit en een
tijdelijke verblijfsvergunning wordt altijd een borgstelling gevraagd. Bij
personen met een buitenlandse nationaliteit en een permanente
verblijfsvergunning is dat niet het geval. De wederpartij beschouwt het
D-document, welk document ook aan C-status-houders verstrekt wordt, als een
tijdelijke verblijfsvergunning en stelt derhalve aan C-status-houders de eis
van een borgstelling.

4.3. De wederpartij heeft aan de Commissie het Bankreglement 1992 dat op de
betreffende bank van toepassing is overgelegd, alsmede een folder over
verschillende soorten kredieten en een aanvraagformulier voor een
persoonlijke lening of een doorlopend krediet. Voor zover relevant luidt het
Bankreglement als volgt:

`Artikel 2
De bank heeft tot doel:
a. het op sociaal verantwoorde wijze voorzien in de behoefte aan
krediet;
(…)
c. het bieden van hulp aan personen, die in financiële problemen zijn geraakt
of dreigen te geraken, daaronder begrepen het geven van voorlichtende arbeid;

Artikel 10
1. Een krediet wordt niet verstrekt indien:
(…)
c. naar het oordeel van de directeur niet voldoende zekerheid bestaat, dat de
aanvrager zijn uit de kredietovereenkomst voortvloeiende verplichtingen zal
nakomen.

Artikel 13
(…)
2. Indien omstandigheden met betrekking tot de kredietnemer, danwel het doel
van de kredietverlening dit rechtvaardigen, kan de directeur verlangen, dat
zakelijke of persoonlijke zekerheid wordt gesteld, onverminderd het bepaalde
in het 2e lid van artikel 5 van de Wet’.

4.4. Op het aanvraagformulier moet de nationaliteit van aanvrager en van de
eventuele partner van aanvrager worden ingevuld. In de toelichting staat dat
een geldig legitimatiebewijs moet worden overgelegd. Indien aanvrager een
buitenlandse nationaliteit heeft, dient een geldige verblijfsvergunning en
een paspoort te worden overgelegd. De wederpartij kijkt daarbij niet naar de
verblijfstatus, maar naar het verblijfsdocument. Afhankelijk van het geval
wordt soms in een later stadium van de aanvraag naar de status doorgevraagd.
De wederpartij beoordeelt C-status-houders uitsluitend op hun D-document.

4.5. De wederpartij beschikt niet over cijfers waaruit blijkt hoeveel procent
van de kredieten aan vreemdelingen met een tijdelijke verblijfsvergunning
leidt tot verhaal op de borg.

De standpunten van partijen

4.6. Verzoekster stelt het volgende.

Verzoekster stelt dat de wederpartij door bij de kredietverlening een borg te
eisen van personen met de C-status en dit niet te doen bij personen met de
Nederlandse nationaliteit in strijd handelt met de AWGB. Aldus wordt een niet
terzake doend verschil gemaakt tussen Nederlanders en niet-Nederlanders.
Volgens verzoekster zijn C-status-houders wel in het bezit van een vaste
verblijfsvergunning. Deze personen hebben een permanent verblijfsrecht, met
dien verstande dat deze jaarlijks door een administratieve handeling dient te
worden verlengd.
Het over een kam scheren van een ieder met een buitenlandse nationaliteit,
zoals de wederpartij doet bij haar verwijzing naar ervaringscijfers die het
kredietrisico voor deze groep cliënten zouden staven, leidt naar de mening
van verzoekster tot een ongeoorloofde ongelijke behandeling.
Het is voor verzoekster duidelijk dat de wederpartij geen cijfers kan leveren
over het aantal afschrijvingen (in verband met staking van de terugbetaling)
van kredieten aan vreemdelingen met een C-status omdat in die gevallen de
wederpartij immers het beleid heeft een borg te eisen. Afschrijving van de
lening zal voor deze groepen om die reden niet plaatsvinden. De wederpartij
moet wel kunnen aantonen in hoeveel gevallen procentueel gezien de borg moet
worden aangesproken vanwege vertrek uit Nederland in vergelijking met
kredietafschrijvingen van vreemdelingen met een permanente
verblijfsvergunning en Nederlanders. Het nalaten van het geven van deze
cijfers staaft de stelling van verzoekster dat de wederpartij onterecht
onderscheid maakt op grond van nationaliteit en daarmee in strijd handelt met
de AWGB.

4.7. De wederpartij stelt het volgende.
De bank van de wederpartij heeft als kerntaak het verstrekken van sociale
kredieten. Hiermee worden leningen bedoeld in geval van problematische
schuldsituaties (de saneringskredieten) alsmede kredieten aan personen met
een inkomen op bijstandsniveau. In veel gevallen laat de bank de belangen van
de cliënt prevaleren boven die van de bank, waarna kredietverstrekking volgt.
Echter, dit kan niet zonder begrenzingen, aangezien een en ander anders
bancair onverantwoord zou zijn.
De inschatting dat het risico bij kredietverlening aan cliënten met een
tijdelijke verblijfsvergunning groter is dan bij andere cliënten, is het
gevolg van logisch redeneren. De kans dat iemand, al dan niet onvrijwillig,
Nederland verlaat en hierdoor zijn krediet niet meer terugbetaalt, is in dit
geval groter dan bij andere cliënten. Dit levert een extra risico op voor de
bank, waartegen zij zich moet beschermen, bijvoorbeeld met behulp van een
borgstelling.
C-status-houders hebben een D-document, een tijdelijke verblijfsvergunning
die jaarlijks verlengd moet worden. Hierbij wordt getoetst of de houder nog
aan de voorwaarden voldoet. Deze voorwaarden kunnen uiteraard ook gewijzigd
worden. Hierdoor bestaat een grotere kans dan bij andere aanvragers dat
cliënt (al dan niet onvrijwillig) metterwoon het land verlaat, waardoor in
veel gevallen de terugbetaling van het krediet wordt gestaakt. Er wordt
daarom hier een extra zekerheid gevraagd in de vorm van een borgstelling.
In vergelijkbare gevallen heeft de bank hetzelfde beleid. Het beleid van de
wederpartij houdt geen verband met discriminatie, maar is bedoeld voor het
afdekken van onverantwoorde bancaire risico’s.
De wederpartij merkt op dat het Bankreglement een gemeentelijke verordening
is, die door de gemeenteraad is vastgesteld.

5. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

5.1. In geding is de vraag of de wederpartij onderscheid maakt op grond van
nationaliteit zoals bedoeld in de AWGB. Nationaliteit in de AWGB betreft de
nationaliteit in staatkundige zin, onafhankelijk van de feitelijke woon- of
verblijfplaats (Handelingen Eerste Kamer, 22 februari 1994, p. 1086).

Artikel 7 lid 1 sub b AWGB verbiedt het maken van onderscheid bij het
aanbieden van goederen en diensten en bij het sluiten, uitvoeren of
beëindigen van overeenkomsten ter zake, indien dit geschiedt door de openbare
dienst. Tot de openbare dienst behoren alle diensten en bedrijven door de
Staat en de openbare lichamen beheerd (Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992,
22 014, nr. 5, p. 88).
Artikel 1 AWGB verbiedt het maken van onderscheid tussen personen op grond
van onder andere nationaliteit. Onder onderscheid wordt verstaan zowel direct
als indirect onderscheid. Onder indirect onderscheid wordt verstaan
onderscheid op grond van andere hoedanigheden dan nationaliteit, dat direct
onderscheid op grond van nationaliteit tot gevolg heeft.
In artikel 2 AWGB worden de volgende voor deze zaak relevante uitzonderingen
genoemd. Het eerste lid van artikel 2 AWGB noemt als uitzondering op het
verbod van indirect onderscheid, de gevallen waarbij het indirect onderscheid
objectief gerechtvaardigd is. Voorts wordt in het vijfde lid van artikel 2
AWGB als uitzondering genoemd onderscheid op grond van nationaliteit indien
het onderscheid gebaseerd is op algemeen verbindende voorschriften.

5.2. De Commissie stelt vast dat de wederpartij verantwoordelijkheid draagt
voor de uitvoering van de gemeentelijke verordening waarop de bankinstelling
berust. Als zodanig is de wederpartij toe te rekenen dat door deze instelling
in het economisch verkeer het bankbedrijf wordt uitgeoefend en in die
hoedanigheid valt de wederpartij onder de openbare dienst zoals bedoeld in
artikel 7 lid 1 sub b AWGB.
Tevens biedt de wederpartij bij de uitoefening van het bankbedrijf diensten
aan. In het onderhavige geval is gehandeld in het kader van het sluiten van
een (bank)overeenkomst met verzoekster. Onder het sluiten van overeenkomsten
wordt mede verstaan het weigeren een overeenkomst aan te gaan (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1991-1992, 22 014, nr. 5, p. 7-8).
De Commissie concludeert dat het bestreden handelen valt onder het bereik van
artikel 7 lid 1 sub b AWGB.

5.3. De vraag is aan de orde of de wederpartij door haar
acceptatievoorwaarden bij kredietverlening direct onderscheid naar
nationaliteit maakt. De Commissie constateert dat het beleid van de
wederpartij inhoudt dat aan personen met een buitenlandse nationaliteit en
een tijdelijke verblijfsvergunning altijd een borgstelling gevraagd wordt.
Bij personen met een buitenlandse nationaliteit en een permanente
verblijfsvergunning is dat niet het geval. De wederpartij beschouwt het
D-document, welk document ook aan C-status-houders verstrekt wordt, als een
verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en stelt derhalve aan C-status-houders
de eis van een borgstelling.
De Commissie is van oordeel dat het verschil in behandeling niet wordt
veroorzaakt door de niet-Nederlandse nationaliteit van een aanvrager, maar
door de eisen die aan de verblijfsdocumenten worden gesteld. De Commissie
concludeert derhalve dat de wederpartij geen direct onderscheid naar
nationaliteit heeft gemaakt.

5.4. Vervolgens is de vraag aan de orde of de acceptatievoorwaarden die de
wederpartij bij kredietverlening hanteert indirect onderscheid naar
nationaliteit tot gevolg hebben.
Er is sprake van indirect onderscheid als het nadelig effect van de
acceptatievoorwaarden in overwegende mate personen treft van niet-Nederlandse
nationaliteit.
De Commissie stelt vast dat de wederpartij bij de kredietaanvragen van
vreemdelingen met een D-document een borgstelling eist.
Hieronder vallen ook C-status-houders.
Aangezien personen met een D-document per definitie vreemdelingen zijn,
worden door de hier genoemde acceptatievoorwaarden vreemdelingen nadelig
getroffen, waaronder mede begrepen de C-status-houders.
De Commissie is dan ook van oordeel dat de wederpartij door te handelen als
hierboven omschreven indirect onderscheid naar nationaliteit heeft gemaakt.

5.5. Het verbod van indirect onderscheid geldt volgens artikel 2 lid 1 AWGB
niet ten aanzien van indirect onderscheid waarvoor de wederpartij een
objectieve rechtvaardigingsgrond heeft.
De Commissie toetst bij de vraag of er sprake is van een objectieve
rechtvaardigingsgrond aan de volgende criteria (Tweede Kamer, vergaderjaar
1990-1991, 22 014, nr. 3, pag. 14 en Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen, Bilka-Kaufhaus versus Weber von Hartz, 13 mei 1986, zaak
170/84; Rinner-Kühn versus FWW Spezial Gebaudereinigung GmbH & Co.KG, 13 juli
1989, zaak 171/88):
– aan het nagestreefde doel moet iedere discriminatie vreemd zijn;
– de om het doel te bereiken gekozen middelen dienen te beantwoorden aan een
werkelijke behoefte van de organisatie;
– en moeten geschikt en noodzakelijk zijn om het gestelde doel te bereiken.
Het doel van de wederpartij is het beperken van het kredietrisico bij het op
sociaal verantwoorde wijze voorzien in de kredietbehoefte.
De Commissie is van oordeel dat aan het nagestreefde doel iedere
discriminatie vreemd is.
De Commissie constateert dat de wederpartij met het bestreden handelen beoogt
het kredietrisico in te perken en zodoende haar bedrijfsbelangen te
beschermen. Het beperken van het kredietrisico beantwoordt derhalve aan een
werkelijke behoefte van wederpartij.
De wederpartij wil dit doel bereiken door houders van D-documenten, waaronder
de onderhavige categorie C-status-houders, slechts krediet te verlenen onder
borgstelling.
De vraag die voorligt is of het kredietbeleid van de wederpartij, geschikt en
noodzakelijk is om dat doel te bereiken.
Het is de Commissie gebleken dat de wederpartij het kredietrisico beoordeelt
aan de hand van het verblijfsdocument. Het is geen beleid van de wederpartij
om de verblijfstatus die ten grondslag ligt aan het verblijfsdocument na te
gaan.
De Commissie is van oordeel dat door geen nader onderzoek te verrichten in
het geval dat een D-document wordt overgelegd, de wederpartij ook potentiële
kredietnemers uitsluit die geen verhoogd kredietrisico vormen, namelijk de
C-status-houders. Een C-status wil zeggen dat aan een vluchteling op grond
van klemmende redenen van humanitaire aard een verblijfsrecht is toegekend.
Hierover merkt de Commissie op dat een verkregen C-status in theorie zou
kunnen worden ingetrokken, maar dat deze situatie zich in de praktijk zelden
of nooit voordoet. Aan het verblijfsrecht dat een C-status-houder wordt
verleend, verbindt de overheid geen beperkingen. Het is de Commissie evenmin
gebleken dat deze specifieke verblijfspositie van C-status-houders in de
beoordeling wordt betrokken.
Dit klemt temeer omdat de wederpartij uit hoofde van haar doelstellingen met
name krediet verleent aan personen die op en rond het bijstandsniveau leven.
Naar het oordeel van de Commissie brengt een sociaal verantwoorde voorziening
in de kredietbehoefte met zich dat ook ten aanzien van het vragen van
zekerheden de specifieke omstandigheden van bepaalde groepen, zoals de
C-status-houders in de beoordeling worden betrokken.
De Commissie is dan ook van oordeel dat het afwijzen van kandidaten enkel en
alleen op grond van het getoonde verblijfsdocument, zonder zich daarbij nader
te informeren over het daaraan ten grondslag liggende verblijfsrecht of
andere omstandigheden, een te grofmazig middel is ten opzichte van het
beoogde doel (in dezelfde zin Commissie gelijke behandeling 5 december 1995,
nr. 95-69).
Het gehanteerde middel heeft zodoende verder strekkende gevolgen dan
noodzakelijk en is niet geschikt om het gewenste doel te bereiken. De
Commissie stelt op grond hiervan vast dat in het onderhavige geval er geen
objectieve rechtvaardigingsgrond is.

5.6. Voor zover de wederpartij zich beroept op de uitzondering op het verbod
van onderscheid naar nationaliteit van artikel 2 lid 5 AWGB, merkt de
Commissie hierover het volgende op. Deze uitzondering geldt voor algemeen
verbindende voorschriften. Het Bankreglement is weliswaar een gemeentelijke
verordening, maar de borgstelling vanwege een tijdelijke verblijfsvergunning
is niet als zodanig in het reglement opgenomen. In artikel 13 lid 2 van het
reglement wordt slechts gesteld dat zakelijke of persoonlijke zekerheid
-indien nodig- kan worden gesteld. Hieruit volgt niet dwingend dat aan
houders van een D-document een borgstelling gevraagd dient te worden.

5.7. De Commissie concludeert dat de wederpartij door C-status-houders
uitsluitend te beoordelen op hun D-document, en daarom slechts onder
borgstelling krediet te verlenen, indirect onderscheid naar nationaliteit
maakt.

6. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat het College van Burgemeester en
Wethouders van de Gemeente Den Haag bij het uitvoeren van bankdiensten
indirect onderscheid op grond van nationaliteit maakt als bedoeld in artikel
7 lid 1 sub b Algemene wet gelijke behandeling en derhalve in strijd met deze
wet handelt.

Rechters

Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (Kamervoorzitter), mw. mr. drs. M.G.Nicolai (lid Kamer), dhr. mr. P.R. Rodrigues (lid Kamer), mw. I.M. Hidding(secretaris Kamer).