Instantie

Rechtbank Den Haag

Samenvatting

Een Tsjechische vrouw heeft een vergunning gevraagd tot verblijf met als
doel het verrichten van arbeid als zelfstandig prostituée en wegens klemmende
redenen van humanitaire aard. Dit verzoek is op 7 juli 1996 afgewezen.
Hiertegen heeft zij bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 24
december 1996 ongegrond verklaard. Hiertegen heeft zij beroep ingesteld
bij de rechtbank waarbij zij zich onder andere op de Europa-Overeenkomst
en het gedoogbeleid beroept.
Volgens de rechtbank heeft verweerder terecht getoetst aan het door hem
gevoerde beleid ten aanzien van vreemdelingen die een zelfstandig beroep
of bedrijf willen uitoefenen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat
prostitutie geen maatschappelijk geaccepteerde vorm van beroepsuitoefening
is en niet kan worden beschouwd als reguliere arbeid noch als vrij beroep
in het gangbaar juridisch spraakgebruik. De rechtbank meent dat dit strijdig
is met de beslissing die verweerder in 1988 (RN 1989, nr. 48) hieromtrent
heeft genomen en mede daarom wordt het bestreden besluit niet gedragen
door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.

Volledige tekst

I. Ontstaan en loop van het geding

1. Eiseres, geboren op (….) bezit de Tsjechische nationaliteit. Bij besluit
van 22 mei 1996 heeft verweerder op de aanvraag om verlening van een vergunning
tot verblijf met als doel `het verrichten van arbeid als zelfstandig prostituée’
en wegens `klemmende redenen van humanitaire aard’ van eiseres van 2 april
1996 afwijzen beslist. Dit besluit is op 7 juni 1996 aan eiseres uitgereikt.
Eiseres heeft tegen dit besluit op 3 juli 1996, aangevuld op 30 juli 1996,
bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 24 december 1996, conform
het eenstemmig advies van de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken (ACV)
van 18 november 1996, ongegrond verklaard. Het besluit is op diezelfde
dag aan de gemachtigde van eiseres verzonden.

2. Bij beroepschrift van 17 januari 1997 heeft eiseres tegen dit afwijzende
besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Op 9 april 1997 zijn de op de
zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen.
In het verweerschrift van 22 april 1997 heeft verweerder geconcludeerd
tot ongegrondverklaring van het beroep.

3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 1997. Eiseres
is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. G.J.K. van Andel,
advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door
gemachtigden mr. A.T. Idema en mr. M.A.A.T. Engbers, ambtenaren bij het
Ministerie van Justitie, Immigratie- en Naturalisatie.

II Overwegingen

1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan
houden.

2. Eiseres meent dat zij op grond van de bepalingen in de Europa-Overeenkomst
waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen
en hun Lid-Staten, enerzijds, en de Tsjechische Republiek, anderzijds,
van 4 oktober 1993 (Trb 1994, 73), hierna: de Overeenkomst, recht op toelating
heeft als zelfstandig prostituée. Eiseres wijst, onder verwijzing naar
rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, daarbij
op artikel 45 lid 3 en 4 van de Overeenkomst waar het recht op vestiging
is omschreven. Aan het begrip `vestiging’ zoals gebezigd in de Overeenkomst
komt naar het oordeel van eiseres dezelfde betekenis toe als die van artikel
52 EG-verdrag, nu het Gemeenschapsrecht eveneens de toepassing van de Overeenkomst
beheerst. Het begrip `vestiging ` impliceert hier dan ook toelating. Eiseres
verwijst in dit verband tevens naar de beschikking van de Staatssecretaris
van Justitie van 24 november 1988, no. 8609.02.005 Hz, gepubliceerd in
Migrantenrecht 1989, no 22, waarbij aan een zelfstandig werkende Italiaanse
prostituée een vergunning tot verblijf geldig voor vijf jaren is verleend.
Dit duidt er op dat de werkzaamheden van een prostituée aangemerkt worden
als werk in de zin van het Gemeenschaprecht op grond waarvan verblijfsrecht
ontstaat. Eiseres beroept zich daarnaast op het terzake geldende beleid
van verweerder, neergelegd in hoofdstuk B12 4.2.3. van de Vreemdelingencirculaire
1994. Eiseres maakt hieruit op, dat uit de bepalingen van de Overeenkomst
volgt dat zelfstandigen die zich in Nederland willen vestigen, aanspraak
maken op een behandeling die niet minder gunstig is dan de behandeling
van Nederlanders, indien zij economische activiteiten anders dan in loondienst
gaan verrichten. De vraag of met haar activiteiten een wezenlijk Nederlands
economisch belang is gediend, komt in dit kader niet aan de orde. Eiseres
is van oordeel dat zij voldoet aan de voorwaarden zoals neergelegd in hoofdstuk
B12 onder 2 van de Vreemdelingencirculaire 1994, nu zij beschikt over voldoe
nde middelen van bestaan en geen sprake is van gevaar voor openbare orde,
openbare rust of nationale veiligheid.

Voorts is eiseres van oordeel dat klemmende reden van humanitaire aard
tot toelating nopen. Daartoe wijst eiseres op het feit dat haar aanwezigheid
jarenlang is gedoogd. Haar illegale verblijf was bij de autoriteiten bekend.
De politie controleerde haar en registreerde haar persoonlijke gegevens.
Eiseres is sedert april 1994 werkzaam geweest in de Amsterdamse raamprostitutie.
Eiseres heeft aldus in Nederland verbleven en met het verdiende geld in
haar eigen onderhoud kunnen voorzien.

Eiseres heeft haar verzoek om vergoeding van kosten van verleende rechtsbijstand
in de bezwaarfase ter zitting ingetrokken.

3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres zich niet kan beroepen
op de Overeenkomst omdat de reikwijdte van deze Overeenkomst niet zo ver
strekt als de bepalingen in het EG-verdrag. Daarnaast is verweerder van
oordeel dat de reikwijdte van de Overeenkomst niet zo ver strekt dat de
activiteiten van eiseres als zelfstandig prostituée als economische activiteiten
in de zin van deze Overeenkomst zijn aan te merken. Daartoe voert verweerder
aan dat prostitutie geen maatschappelijk geaccepteerde vorm van beroepsuitoefening
is en niet kan worden beschouwd als reguliere arbeid noch als vrij beroep
in het gangbaar juridisch spraakgebruik. Verweerder is voorts van oordeel
dat, indien het de bedoeling zou zijn geweest om werkzaamheden als prostituée
onder de werking van de Overeenkomst te laten vallen, dit uitdrukkelijk
uit de tekst zou zijn gebleken. Nu gebleken is dat het nimmer de bedoeling
is geweest om de werkzaamheden als zelfstandig prostituée onder de werking
van de Overeenkomst te brengen, volgt hieruit dat voor verweerder geen
verplichting bestond om eiseres op deze grond toe te laten. Zo de activiteiten
van eiseres al zijn aan te merken als economische activiteiten, kan een
beroep op de Overeenkomst niet slagen omdat de werkzaamheden als raamprostituée
strijd opleveren met de openbare orde. Verweerder is van oordeel dat met
de aanwezigheid van eiseres als zelfstandig prostituée geen Nederlands
economisch belang is gediend. Evenmin is gebleken van klemmende redenen
van humanitaire aard die tot toelating nopen.

4. De rechtbank overweegt het volgende.
Ingevolge artikel 11 lid 5 Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf
aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang
ontleend.

5. Verweerder voert bij de toepassing van dit artikellid het beleid dat
vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid
hier te lande en wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende
redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale
overeenkomsten tot toelating nopen. Dit beleid is neergelegd in de Vreemdelingencirculaire
(Vc) 1994.

6. Voorzover eiseres een beroep doet op het feit dat haar aanwezigheid
hier te lande jarenlang is gedoogd, kan dit naar het oordeel van de rechtbank
niet slagen. Daartoe merkt de rechtbank op dat niet aannemelijk is geworden
dat er sprake is geweest van een gedoogbeleid. Uit de registratie van prostituées
door het zogenaamde `prostiteam’ kan zulks niet worden afgeleid reeds omdat
deze registratie met een ander doel geschiedde. Naar het oordeel van de
rechtbank is – voorzover derhalve al gesproken kan worden van geen gedoogbeleid
– niet gebleken dat het gedogen van een zodanige aard en duur was, dat
geconcludeerd kan worden dat verweerder jegens eiseres rechtens relevante
verwachtingen heeft gewekt, dat in haar illegale verblijf zou worden berust.
Ook ter zitting zijn omtrent de aard en duur van het gedogen geen relevante
omstandigheden aangevoerd.

7. Ten aanzien van de overige naar voren gebrachte stellingen overweegt
de rechtbank het volgende. Op 1 februari 1995 is de Overeenkomst in werking
getreden. Krachtens artikel 45, derde lid van de Overeenkomst, voor zover
hier van belang, verleent elke Lid-Staat vanaf de inwerkingtreding van
de Overeenkomst voor de vestiging van Tsjechische onderdanen een behandeling
die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen onderdanen wordt
verleend. Ingevolge het vierde lid van dit artikel wordt onder `vestiging’
verstaan het recht op toegang tot en uitoefening van economische activiteiten
anders dan in loondienst.

8. De rechtbank deelt niet de opvatting van eiseres dat verweerder op grond
van artikel 45 van de Overeenkomst zonder meer is gehouden haar in het
bezit te stellen van een vergunning tot verblijf.

Waar onderdanen van de lidstaten van de EG het recht op toelating en verblijf
als zelfstandigen niet rechtstreeks ontlenen aan de in artikel 52 van het
EG-verdrag neergelegde en naar strekking met artikel 45 van de Overeenkomst
overeenkomende anti-discriminatieclausule ten aanzien van de toegang tot
en uitoefening van economische activiteiten, maar aan de uitvoeringsrichtlijn
73/148, ligt het voor de hand te oordelen dat evenmin rechtstreeks aan
artikel 45 van de Overeenkomst aanspraak op toelating en verblijf kan worden
ontleend, terwijl voorts moet worden vastgesteld dat een nadere overeenkomst
tussen de partijen bij de Overeenkomst met betrekking tot het recht op
toelating en verblijf van zelfstandigen ontbreekt.

Dit oordeel houdt stand tegen de verwijzing door eiseres naar de rechtspraak
van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen ten aanzien van
Besluit no 1/80 van 19 september 1980 van de Associatieraad, die bij de
Associatie-overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije
in het leven is geroepen. Dit besluit heeft betrekking op de vrije toegang
tot arbeid ten behoeve van Turkse werknemers na een periode van legale
arbeid en van hun gezinsleden na een periode van legaal verblijf en is
dus naar inhoud en strekking niet vergelijkbaar met artikel 45 van de Overeenkomst.
Dat voornoemd Hof uit dat besluit een recht op voortgezet verblijf heeft
afgeleid, heeft dan ook geen betekenis voor de vraag of aan artikel 45
van de Overeenkomst enig recht op toelating en verblijf kan worden ontleend.

Naar het oordeel van de rechtbank kan over de beantwoording van de door
eiseres opgeworpen vraag naar het aan artikel 45 van de Overeenkomst te
ontlenen recht op toelating en verblijf in redelijkheid geen twijfel bestaan.
De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om op dit punt vragen te stellen
aan het Hof van Justitie.

Verweerder heeft de aanvraag van eiseres dus terecht getoetst aan het door
hem gevoerde beleid ten aanzien van vreemdelingen die een zelfstandig beroep
of bedrijf willen uitoefenen.

9. Dit beleid van verweerder is omschreven in hoofdstuk B12 van de Vc 1994.
Ten aanzien van vreemdelingen die onderdaan zijn van één der landen waarmee
de Europese Gemeenschappen en hun Lidstaten een Associatieovereenkomst
hebben gesloten, zoals het geval is met Tsjechië, voert verweerder het
beleid neergelegd in hoofdstuk B12/4.2.3. Vc 1994. In dit beleid is bepaald
dat de vreemdeling dient te voldoen aan de algemene voorwaarden die gelden
voor toelating als zelfstandige, te weten dat de vreemdeling a) voldoet
aan de algemene vereisten die voor de uitoefening van het bedrijf gelden,
b) door de uitoefening van het bedrijf over voldoende middelen van bestaan
kan beschikken, en c) geen gevaar voor de openbare rust, openbare orde
of nationale veiligheid vormt. De aanvraag om toelating als zelfstandige
wordt niet ingewilligd indien het – kort gezegd – tevens arbeid betreft
die gewoonlijk in loondienst wordt verricht.

10. Verweerder stelt zich in dit verband primair op het standpunt dat prostitutie
geen maatschappelijk geaccepteerde vorm van beroepsuitoefening is en niet
kan worden beschouwd als reguliere arbeid noch als vrij beroep in het gangbaar
juridisch spraakgebruik. Op deze grond kan eiseres zich dan ook volgens
verweerder niet beroepen op de Overeenkomst en – naar de rechtbank begrijpt
– evenmin op het vorenomschreven beleid.

De rechtbank kan verweerder in dit standpunt niet volgen. Onweersproken
staat in dit geding vast dat verweerder in 1988 aan een vreemdelinge met
de Italiaanse nationaliteit, die om een vergunning tot verblijf als zelfstandige
had verzocht en in haar levensonderhoud voorzag door prostitutie, als begunstigd
EEG-onderdaan een vergunning tot verblijf voor het verrichten van arbeid
heeft verleend. De rechtbank kan hieruit niet anders begrijpen, en verweerder
heeft zulks ter zitting niet bestreden, dan dat verweerder in die beslissing
prostitutie als economische activiteit heeft aangemerkt. Ter zitting heeft
verweerder hieromtrent gesteld dat de reikwijdte van de Overeenkomst aanmerkelijk
minder ver strekt dan die van het EG-verdrag, zodat de omstandigheid dat
prostitutie onder het EG-verdrag als economische activiteit wordt aangemerkt
niet betekent dat prostitutie ook onder de Overeenkomst als zodanig moet
worden aangemerkt. Verweerder heeft deze stelling, evenmin als de ACV naar
wier advies in de bestreden beslissing wordt verwezen, op geen enkele wijze
onderbouwd. Uit de preambule van de Overeenkomst volgt het gestelde verschil
niet. Blijkens de preambule erkennen de verdragsluitende partijen dat het
lidmaatschap van Tsjechië van de Europese Gemeenschap het einddoel is van
Tsjechië en dat de Overeenkomst naar het oordeel van de partijen ertoe
zal bijdragen dit doel te verwezenlijken. Voorts kan noch uit de tekst
van de Overeenkomst noch uit de Memorie van Toelichting bij het voorstel
van wet houdende goedkeuring van de Overeenkomst worden afgeleid dat de
verdragsluitende partijen aan het begrip `economische activiteiten anders
dan in loondienst’ uit artikel 45 van de Overeenkomst een andere betekenis
hebben willen toekennen dan aan het begrip `werkzaamheden anders dan in
loondienst’ zoals dat in artikel 52 van het EG-verdrag voorkomt. Het vorenstaande
leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder niet aannemelijk heeft
gemaakt dat prostitutie niet als economische activiteit in de zin van de
Overeenkomst is aan
te merken. De door verweerder opgeworpen vraag of prostitutie een maatschappelijk
geaccepteerde vorm van beroepsuitoefening is en kan worden beschouwd als
reguliere arbeid of als vrij beroep in het gangbaar juridisch spraakgebruik,
kan dan ook verder buiten beschouwing blijven.

11. Verweerder heeft voorts betoogd dat de door eiseres voorgenomen prostitutie
een verboden activiteit is. Dit betoog faalt. Op grond van artikel 6.1
eerste en tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente
Amsterdam is – kort gezegd – raamprostitutie weliswaar verboden, maar blijkens
het derde lid van dit artikel kunnen Burgemeester en Wethouders plaatsen
aanwijzen waar dit verbod niet van toepassing is. Daarbij kunnen regels
in het belang van de openbare rust etc. worden gesteld. Burgemeester en
Wethouders van de gemeente Amsterdam hebben van deze bepaling gebruik gemaakt
om een prostitutiebeleid te voeren waarbij raamprostitutie op bepaalde
locaties onder bepaalde voorwaarden en voorschriften wordt toegestaan.
Uit de stukken en het onderzoek ter zitting is de rechtbank gebleken dat
eiseres voornemens is als raamprostituée werkzaam te zijn op een locatie
binnen een door de gemeente aangewezen zône waar raamprostitutie wordt
toegestaan. Gesteld noch gebleken is dat eiseres, die overigens al enige
tijd op die wijze als raamprostituéee werkzaam is, niet zal voldoen aan
de door de gemeente gegeven voorschriften of zich overigens niet zal houden
aan die voorschriften. Aldus bedreven, vormt de door eiseres voorgenomen
– en thans reeds uitgeoefende – raamprostitutie geen (verboden) gedraging
waartegen door de Nederlandse overheid wordt opgetreden.

12. De rechtbank komt op grond van het hiervoor overwogene tot het oordeel
dat het bestreden besluit niet wordt gedragen door de daaraan ten grondslag
gelegde motivering. Hierbij komt dat niet is gesteld dat eiseres niet voldoet
aan de (overige) voorwaarden van het hiervoor weergegeven beleid, zodat
het beroep, onder vernietiging van het bestreden besluit, gegrond dient
te worden verklaard.

13. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk
gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met
de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten
maken. Deze kosten zijn begroot op ƒ 1.420 als kosten van verleende rechtsbijstand.

14. Ingevolge artikel 8:74 lid 1 Awb, dient het griffierecht te worden
vergoed door de rechtspersoon, aangewezen door de rechtbank.

15. De rechtbank beslist daarom als volgt.

III. Beslissing

De rechtbank

1. Verklaart het beroep gegrond;

2. vernietigt het bestreden besluit;

3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van
deze uitspraak;

4. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding
van het door eiseres betaalde griffierecht ad ƒ 200.

5. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op ƒ 1.420 (zegge
duizendvierhonderd en twintig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden
aan eiseres.

Noot

Prostitutie door buitenlandse vrouwen, in het bijzonder die van buiten
de EU, blijft de overheid bezighouden. Eerst was er de Wet arbeid vreemdelingen
(Wav) voor arbeid door een vreemdeling in dienst van een ander.
Om een vreemdeling voor zich te laten werken is een tewerkstellingsvergunning
nodig. Zonder dat werkt (en dus verblijft) de vreemdeling illegaal in Nederland.
De Wav is ook op prostitutie van toepassing; voor arbeid door een vreemdeling
in de prostitutie in dienstverband is dan ook een tewerkstellingsvergunning
nodig. Maar de minister van Justitie bepaalde bij Amvb dat ten behoeve
van prostitutie geen tewerkstellingsvergunningen worden verleend. Een vreemdeling
van buiten de EU die geen andere voor arbeid geldige verblijfstitel heeft,
werkt en verblijft dus illegaal in Nederland vanaf het moment dat zij –
zonder de noodzakelijke maar niet te verkrijgen tewerkstellingsvergunning
– in dienst van een ander in de prostitutie werkt.

Voor vrouwen die als zelfstandigen in Nederland in de prostitutie
willen werken, lijkt de situatie iets anders, in het bijzonder voor degenen
die afkomstig zijn uit landen die per overeenkomst met de EU zijn geassocieerd.
Dat zijn enkele Oosteuropese landen, zoals Polen, Tsjechië, Slowakije,
Bulgarije, Roemenië, Hongarije, en de Baltische staten. In deze associatie-overeenkomsten
is de mogelijkheid tot vrije vestiging als zelfstandige geopend. Onderdanen
van deze geassocieerde landen hebben bij vestiging binnen de EU recht op
een behandeling `die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen
onderdanen wordt verleend’; onder `vestiging’ wordt daarbij verstaan het
recht op toegang tot en uitoefening van economische activiteiten anders
dan in loondienst.

Het ministerie van Justitie tracht echter vrije vestiging van prostituées
te voorkomen door te beschikken dat prostitutie geen `economische activiteit’
is in de zin van de overeenkomsten. Prostitutie is `geen maatschappelijk
geaccepteerde vorm van beroepsuitoefening’ en kan niet worden beschouwd
als `reguliere arbeid noch als vrij beroep in het gangbaar juridisch spraakgebruik’.

Een prostituée die hiertegen in beroep gaat voert aan dat prostitutie wel
degelijk een economische activiteit in de zin van het verdrag is, en wijst
daarbij onder andere op een beschikking van de staatssecretaris van Justitie
bijna tien jaar geleden waarin aan een Italiaanse vrouw, die als zelfstandig
werkende prostituée in haar onderhoud voorzag een verblijfsvergunning `voor
het verrichten van arbeid’ is verleend (dd. 24 november 1988, nr. 8609.02.005
Hz, MR 1989, 22). Als voor EU-onderdanen prostitutie arbeid
is, is het dat ook op zijn minst voor onderdanen uit met de EU geassocieerde
landen; in ieder geval dat vereisen de associatieovereenkomsten.

Gewezen had ook nog kunnen worden op een andere inconsequentie in het Nederlandse
vreemdelingenbeleid: als het om tewerkstelling en verblijf in Nederland
gaat is prostitutie arbeid, waarvoor dan ook volgens de Wav een (zij het
per definitie niet te verkrijgen) tewerkstellingsvergunning en een voor
arbeid geldige verblijfstitel noodzakelijk zijn; maar als het vrije vestiging
als zelfstandige betreft zou prostitutie plotseling geen arbeid meer zijn.

In de gepubliceerde uitspraak, in casu een Tsjechische vrouw, vernietigt
de rechter deze beschikking op grond van een motiveringsgebrek. Het ministerie
heeft onvoldoende duidelijk gemaakt waarom prostitutie geen economische
activiteit in de zin van de associatie-overeenkomsten is. Het ministerie
moet zijn motivering herzien. Wordt dus vervolgd.

In een ding blijkt het Nederlandse prostitutiebeleid ondertussen wel degelijk
consequent: prostituées van buiten de EU worden met alle mogelijke en –
naar het zich in deze zaak laat aanzien – onmogelijke middelen geweerd.

Roelof Haveman

Rechters

Mrs Kist, Schoots, De Ridder