Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Verzoekster is werkzaam bij een rijksuniversiteit. Als ambtenaar is zij
particulier verzekerd tegen ziektekosten. Van haar werkgever ontvangt zij
daarvoor een tegemoetkoming. Voor haar partner, met wie zij samenwoont,
ontvangt zij deze tegemoetkoming niet omdat verzoekster en haar partner
geen
notarieel samenlevingscontract hebben. De tegemoetkoming in de ziektekosten
is gebaseerd op een besluit dat door het ministerie van Onderwijs,
Wetenschappen en Cultuur is opgesteld. Volgens verzoekster handelt het
ministerie door een samenlevingscontract als voorwaarde voor toekenning
van
de vergoeding te stellen in strijd met de wetgeving gelijke behandeling.
De Commissie oordeelt dat deze voorwaarde overeenkomt met de eisen die
worden
gesteld aan het samenlevingsverband van gehuwde werknemers, gelet op de
in
het BW gestelde rechten en plichten ten aanzien van huwelijkse partners.
Van
onderscheid naar burgerlijke staat is daarom geen sprake.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 17 juni 1997 verzocht mevrouw F.D. H. te Enschede (hierna:
verzoekster) de Commissie gelijke behandeling (hierna: de Commissie) haar
oordeel uit te spreken over de vraag of het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen te Zoetermeer (hierna: de wederpartij) heeft gehandeld
in
strijd met de wetgeving gelijke behandeling.

1.2. Verzoekster is werkzaam bij een rijksuniversiteit (hierna: de
werkgever). Als ambtenaar is zij verplicht particulier verzekerd tegen
ziektekosten. Van de werkgever ontvangt zij een tegemoetkoming in de
ziektekosten. Voor haar partner, met wie zij samenwoont, ontvangt zij deze
tegemoetkoming niet omdat verzoekster en haar partner geen notarieel
samenlevingscontract hebben. De tegemoetkoming is gebaseerd op het Besluit
tegemoetkoming ziektekosten en inkomenstoeslag onderwijs- en
onderzoekpersoneel (hierna: de ZKOO-regeling), opgesteld door de wederpartij.
Volgens verzoekster handelt de wederpartij door te bepalen dat geen
tegemoetkoming wordt toegekend voor haar partner in strijd met de wetgeving
gelijke behandeling.

2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

2.1. Het verzoek is in behandeling genomen en de Commissie heeft een
onderzoek ingesteld.

Verzoekster heeft tevens een verzoek om een oordeel ingediend omtrent het
handelen van haar werkgever. Dit verzoek is door de Commissie afzonderlijk
in
behandeling genomen onder nummer 97/367. In die zaak heeft de Commissie
een
oordeel uitgesproken onder nummer 97-124. Beide zaken zijn gevoegd behandeld.

Partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht.

2.2. Partijen zijn vervolgens opgeroepen voor een zitting op 7 oktober
1997.

Bij de zitting waren aanwezig:

van de kant van de verzoekster
– mw. F.D. H. (verzoekster)

van de kant van de wederpartij
– mw. mr. E.S.M. van Zadelhoff (hoofd afdeling Pensioenen, Sociale
Zekerheid en Wachtgelden)

van de kant van de wederpartij in de gevoegde zaak
– mw. mr. I. de Jong (juridisch medewerker)

van de kant van de Commissie
– mw. mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck (Kamervoorzitter)
– mw. mr. J.R. Dierx (lid Kamer)
– dhr. mr. L.M. Moerings (lid Kamer)
– mw. mr. D. Jongsma (secretaris Kamer).

2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer III van de Commissie. In deze
Kamer hebben zitting de leden als genoemd onder 2.2.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

3.1. Verzoekster woont sinds september 1992 ongehuwd samen met haar
mannelijke partner. Haar partner heeft sinds december 1995 geen eigen
inkomsten meer. Hij komt niet in aanmerking voor een bijstandsuitkering
omdat
hij en verzoekster als samenlevenden een te hoog inkomen hebben. Daar geen
bijstandsuitkering wordt verstrekt, is hij niet via het ziekenfonds
verzekerd. Verzoekster is evenmin via het ziekenfonds verzekerd. Omdat
haar
partner derhalve niet via het ziekenfonds kan worden meeverzekerd met haar,
is hij genoodzaakt zich particulier tegen ziektekosten te verzekeren.

3.2. Verzoekster is als ambtenaar verplicht particulier verzekerd tegen
ziektekosten en krijgt daarvoor een tegemoetkoming op basis van de
ZKOO-regeling. Deze regeling, die op 1 oktober 1995 in werking is getreden
ter vervanging van de Interimregeling ziektekosten ambtenaren 1982, is
opgesteld door de wederpartij.

Op grond van de ZKOO-regeling kunnen werknemers zoals verzoekster aanspraak
maken op een tegemoetkoming in de ziektekosten voor zogenaamde
medebetrokkenen, waartoe onder meer behoren partners. Artikel 3.4.1 van
de
ZKOO-regeling bepaalt onder andere dat als partner wordt beschouwd:
” a. de echtgeno(o)t(e) van de betrokkene die behoort tot het huishouden
van
de betrokkene dan wel;
b. degene met wie de niet-gehuwde betrokkene samenwoont en
-met het oogmerk duurzaam samen te leven- een gezamenlijke huishouding
voert
op basis van een notarieel verleden samenlevingscontract bevattende de
wederzijdse rechten en verplichtingen ter zake van die samenwoning en
gezamenlijke huishouding. De betrokkene dient een kopie van een schriftelijke
verklaring van een notaris te overleggen, waaruit blijkt dat een
samenlevingscontract met bedoelde inhoud is afgesloten”.

Verzoekster krijgt geen vergoeding voor de gemaakte premiekosten van haar
partner op basis van de ZKOO-regeling, omdat zij en haar partner geen
notarieel samenlevingscontract hebben. Er is evenmin sprake van een
onderhands samenlevingscontract tussen verzoekster en haar partner.

3.3. Op 10 juli 1996 heeft verzoekster bezwaar aangetekend tegen de wijze
waarop de werkgever uitvoering geeft aan de ZKOO-regeling. De werkgever
heeft
bij brief van 12 september 1996 verklaard, dat het bezwaar kennelijk
ongegrond is aangezien de klacht zich richt tegen de ZKOO-regeling als
algemeen verbindend voorschrift en de werkgever slechts de uitvoerende
instantie is.

Op 2 april 1997 heeft verzoekster een bezwaarschrift ingediend bij de
wederpartij. Op 15 mei 1997 heeft deze verzoekster schriftelijk medegedeeld,
dat aan haar verzoek om haar schrijven in behandeling te nemen als een
bezwaarschrift tegen de ZKOO-regeling niet kan worden voldaan, omdat op
grond
van artikel 8:2 onder a van de Algemene wet bestuursrecht geen beroep kan
worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend
voorschrift of beleidsregel.

De standpunten van partijen

3.4. Verzoekster stelt het volgende.

Zij wil geen notarieel contract en wenst evenmin daarvoor kosten te maken.
De
aanwezigheid van een samenlevingscontract is ook niet relevant voor de
vaststelling van het begrip partner voor de tegemoetkoming in diens
ziektekosten. Het is een kwestie van vertrouwen tussen de werknemer en
de
werkgever. Volgens verzoekster mag geen notarieel contract worden geëist.
Zij
en haar partner willen juist samenwonen zonder de verplichtingen die aan
een
huwelijk zijn verbonden. Door een samenlevingscontract zijn partners aan
elkaar gebonden zoals in een huwelijk.

Verzoekster betwist de stelling van de werkgever dat, indien het notarieel
contract als controlemiddel zou vervallen en de feitelijke leefsituatie
zou
moeten worden getoetst aan de in de ZKOO-regeling gestelde criteria
betreffende de samenwoonrelatie, dit een inbreuk in de privésfeer zal
betekenen. Zij stelt dat van een dergelijke inbreuk in de privésfeer ook
sprake is door het stellen van de eis van een notarieel contract.

Uitkerende instanties vereisen, in tegenstelling tot de wederpartij, geen
samenlevingscontract bij het vaststellen van het recht op bijstand. Ook
andere instanties zoals de belastingdienst en de gemeente beschouwen
verzoekster en haar partner als een economische eenheid. Omdat geen bijstand
wordt verleend aan haar partner, bestaat er geen mogelijkheid via het
ziekenfonds verzekerd te zijn tegen ziektekosten. Door de
ziektekostenverzekeraars kunnen verzoekster en haar partner wel als partners
worden aangemerkt, ondanks het ontbreken van een samenlevingscontract.

Verzoekster en haar partner worden ongelijk behandeld op grond van
burgerlijke staat. Zij betaalt wel de premiekosten. Het gemaakte onderscheid
is willekeurig: omdat verzoekster samenwoont moet haar partner zich
particulier verzekeren en heeft verzoekster naar haar mening ook recht
op de
vergoeding voor partners op grond van de ZKOO-regeling.

3.5. De wederpartij stelt het volgende.

Er is geen sprake van een verschil in behandeling tussen gehuwden en
ongehuwden. Weliswaar ontvangt niet iedereen de tegemoetkoming in de
ziektekosten voor de partner. Deze tegemoetkoming wordt echter wel toegekend
aan alle partners die -ongeacht de burgerlijke staat- aantoonbaar bepaalde
rechten en plichten ten opzichte van elkaar hebben.

Voor de uitvoering van de ZKOO-regeling en andere rechtspositionele
regelingen die van toepassing zijn op overheids- en onderwijspersoneel
is bij
besluit van 9 april 1992 (Staatsblad 1992, 220) een uniform criterium
ingevoerd voor de erkenning van andere samenlevingsvormen dan het huwelijk,
te weten een door een notaris opgemaakt samenlevingscontract. De criteria
daarbij zijn zodanig opgesteld dat deze contracten zoveel mogelijk
samenvallen met de wettelijke rechten en plichten die zijn verbonden aan
het
huwelijk. Hiermee is voor de uitvoering van de ambtelijke rechtspositionele
regelingen de gelijkstelling en gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd
samenwonenden gerealiseerd. De wederpartij voegt hieraan toe dat het gaat
om
de controleerbaarheid, in het bijzonder om de vraag hoe vastgesteld dient
te
worden dat iemand een samenlevingsrelatie heeft. Indien controle van de
feiten in de praktijk onwenselijk wordt geacht, zal men de voorwaarde van
een
notarieel contract moeten stellen. Bij aanvullende pensioenen wordt dezelfde
eis gesteld.

De omstandigheid, dat verzoekster en haar partner ondanks het ontbreken
van
een samenlevingscontract door andere instanties wel als partners of als
economische eenheid worden beschouwd, doet niet af aan het standpunt van
de
wederpartij dat van ongelijke behandeling op grond van burgerlijke staat
geen
sprake is. Verzoekster vergelijkt verschillende regelingen met elkaar en
bestempelt het feit, dat voor de uitvoering daarvan verschillende groepen
belanghebbenden worden gedefinieerd, als ongelijke behandeling. De
ZKOO-regeling enerzijds en de bijstands- en de belastingregeling anderzijds
verschillen echter van elkaar. Binnen de ZKOO-regeling wordt geen onderscheid
gemaakt naar burgerlijke staat. Voor de ongehuwd samenwonenden is een
notarieel contract vereist, terwijl bij een huwelijk dezelfde rechten en
plichten gelden als die welke bij ongehuwd samenwonenden in het notarieel
contract dienen te zijn vervat.

De wederpartij verwijst naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep
d.d. 9 februari 1995. Daarin is geoordeeld dat het niet gelijk stellen
van
gehuwden en niet-gehuwd samenwonende ambtenaren met een samenlevingscontract
enerzijds met niet-gehuwd samenwonenden zonder notarieel samenlevingscontract
anderzijds niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Dat er andere
regelingen bestaan met andere gelijkstellingen, doet volgens de wederpartij
daaraan niet af.
Tevens wijst de wederpartij op een nog ongepubliceerd vonnis van de rechtbank
te Den Haag van 18 juli 1997, waarbij sprake was van een samenlevingscontract
terwijl de partners niet op hetzelfde adres woonden. De rechtbank oordeelde
dat de werkgever kon volstaan met het toetsen van het formele criterium
en
geen nader onderzoek naar de feiten hoefde te doen. Ook in deze casus hoeft
de werkgever volgens de wederpartij geen onderzoek te verrichten naar de
feitelijke situatie met betrekking tot het samenwonen van de werknemer
en
diens partner. Het gegeven dat verzoekster geen notarieel
samenlevingscontract heeft, komt voor haar risico.

Ten aanzien van de stelling van verzoekster dat een en ander ook een kwestie
van goed vertrouwen is tussen de werkgever en de werknemer stelt de
wederpartij, dat het gaat om grote bedragen die niet op basis van goed
vertrouwen ter beschikking kunnen worden gesteld. Zij voegt daaraan toe
dat
de Rekenkamer en de accountant ook hun eisen stellen aan de wederpartij.

4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. In geding is de vraag of de wederpartij, door te bepalen dat voor
verzoekster geen tegemoetkoming wordt toegekend in de ziektekosten van
haar
partner vanwege het ontbreken van een notarieel samenlevingscontract,
onderscheid maakt op grond van burgerlijke staat zoals bedoeld in de
wetgeving gelijke behandeling.

4.2. Ter beantwoording van deze vraag zijn de volgende wetsartikelen van
belang.

Artikel 5, eerste lid, onderdeel d, AWGB bepaalt onder meer dat het verboden
is onderscheid te maken bij de arbeidsvoorwaarden.
Het toekennen van een tegemoetkoming in de ziektekosten zoals in de
ZKOO-regeling bedoeld, valt onder het begrip arbeidsvoorwaarden.

Artikel 1 bepaalt dat onder onderscheid zowel direct als indirect onderscheid
begrepen wordt. Van direct onderscheid op grond van burgerlijke staat is
sprake wanneer hier rechtstreeks naar wordt verwezen. Onder indirect
onderscheid wordt verstaan onderscheid op grond van andere hoedanigheden
of
gedragingen dan burgerlijke staat dat direct onderscheid op die grond tot
gevolg heeft.

4.3. Ten aanzien van de vraag of de wederpartij valt onder de reikwijdte
van
artikel 5 AWGB overweegt de Commissie als volgt.

Genoemd wetsartikel omvat een zogenaamde open norm. Dat betekent dat het
in
het artikel gestelde zich ook richt tot anderen dan de werkgever in
arbeidsrechtelijke zin, met inbegrip van diegenen die betrokken zijn bij
de
(totstandkoming van) de arbeidsvoorwaarden (Zie ook Commissie gelijke
behandeling, 28 april 1997, oordeel 97-54). Gelet op de betrokkenheid van
de
wederpartij bij de onderhavige regeling richt zich het verbod tot het maken
van onderscheid op grond van burgerlijke staat in deze zaak ook tot haar.
De
Commissie zal derhalve onderzoeken of het handelen van de wederpartij in
strijd is met hetgeen in genoemd wetsartikel is gesteld.

4.4. Ten aanzien van de vraag of sprake is van onderscheid op grond van
burgerlijke staat als bedoeld in de AWGB overweegt de Commissie als volgt.

De ZKOO-regeling biedt aan zowel gehuwde werknemers als aan ongehuwd
samenwonende werknemers de mogelijkheid om in aanmerking te komen voor
een
tegemoetkoming in de ziektekosten van de partner. Teneinde recht te kunnen
doen gelden op bedoelde tegemoetkoming dient sprake te zijn van een
samenlevingsverband waarbij sprake is van bepaalde wederzijdse rechten
en
plichten van de partners jegens elkaar. Deze rechten en plichten zijn voor
wat betreft de gehuwde werknemer en zijn of haar partner neergelegd in
het
Burgerlijk Wetboek. Bij ongehuwd samenwonenden wordt in de ZKOO-regeling
gesteld dat aanspraak kan worden gemaakt op een tegemoetkoming voor de
partner indien deze laatste met de betrokkene samenwoont en -met het oogmerk
duurzaam samen te leven- een gezamenlijke huishouding voert op basis van
een
notarieel samenlevingscontract bevattende de wederzijdse rechten en plichten
ter zake van die samenwoning en gezamenlijke huishouding.
De Commissie overweegt dat de voorwaarden die gesteld worden aan het
samenlevingsverband van ongehuwd samenwonende werknemers overeenkomen met
die
welke gesteld zijn aan het samenlevings-verband van gehuwde werknemers,
gelet op het terzake gestelde in het Burgerlijk Wetboek met betrekking
tot de
rechten en plichten van huwelijkse partners. Wat dit betreft is derhalve
geen
sprake van onderscheid op grond van burgerlijke staat zoals bedoeld in
de
AWGB en heeft de wederpartij niet in strijd met deze wet gehandeld.

Verzoeksters klacht richt zich niet alleen tegen de gebondenheid van partners
ten opzichte van elkaar zoals die ligt besloten in de criteria die de
ZKOO-regeling stelt aan het samenlevings-verband, maar tevens tegen de
eis
van een notarieel samenlevingscontract als zodanig. De Commissie stelt
vast
dat de wederpartij op deze wijze nagaat of het samenlevingsverband van
de
ongehuwde werknemer die in aanmerking wil komen voor de tegemoetkoming
in de
ziektekosten van diens partner, voldoet aan de criteria met betrekking
tot de
wijze van samenleven zoals in het voorgaande weergegeven. De Commissie
stelt
vast dat noch bij gehuwden noch bij ongehuwd samenwonenden de feitelijke
wijze van samenleven wordt getoetst aan de gestelde criteria. Bij gehuwden
is
er in juridische zin zicht op het samenlevingsverband in het kader van
de
gestelde criteria, gelet op hetgeen daarover in het Burgerlijk Wetboek
is
bepaald. Het vereiste notarieel contract bij ongehuwden biedt naar het
oordeel van de Commissie eenzelfde zicht op het samenlevingsverband in
het
kader van de tegemoetkoming in de ziektekosten zoals neergelegd in de
ZKOO-regeling (Zie ook
– Centrale Raad van Beroep, 25 februari 1988, nr. MAW 1986/44;
– Ambtenarengerecht te Utrecht, 9 februari 1990, nr. AW 89/482;
– Centrale Raad van Beroep, 5 september 1991, nr. AW 1989/716;
– Centrale Raad van Beroep, 9 februari 1995, nr. AW 1994/154.). Ook wat
dit
betreft is derhalve geen sprake van onderscheid op grond van burgerlijke
staat zoals bedoeld in de AWGB en heeft de wederpartij niet in strijd met
deze wet gehandeld.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen te Zoetermeer jegens mevrouw F.D. H. te Enschede
geen onderscheid op grond van burgerlijke staat heeft gemaakt als bedoeld
in
artikel 5, eerste lid, onderdeel d van de Algemene wet gelijke behandeling
en
derhalve niet in strijd met deze wet heeft gehandeld.

Rechters

Mw. mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck (Kamervoorzitter), mw. mr. J.R. Dierx (lidKamer), dhr. mr. L.M. Moerings (lid Kamer), mw. mr. D. Jongsma (secretarisKamer)