Commentaar van Clara Wichmann Instituut, het Komitee Zelfstandig Verblijfsrecht Migrantenvrouwen en E-Quality
7 februari 2000

Inzake de specifieke effecten van de Koppelingswet op de situatie van vrouwen t.b.v. de Tussentijdse Evaluatie Koppelingswet

Inleiding
Binnenkort zal in de Tweede Kamer de tussentijdse evaluatie van de Koppelingswet plaatsvinden.
Ten behoeve van deze evaluatie worden in deze notitie, op grond van de ervaringen van het Clara Wichmann Instituut, het Komitee Zelfstandig Verblijfsrecht Migrantenvrouwen en E-Quality, de specifieke gevolgen van de Koppelingswet voor de (rechts)positie van vrouwen geïnventariseerd.

Daarbij wordt zowel gekeken naar door de wet beoogde effecten – de uitsluiting van niet-rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen van bepaalde voorzieningen en verstrekkingen – als naar effecten die niet beoogd zijn, maar die zich in de praktijk wel voordoen. Zo worden door de wet niet alleen die groepen getroffen voor wie de wet bedoeld is, maar ook groepen voor wie de wet niet bedoeld is, zoals mishandelde vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning en hun kinderen.

Daarnaast worden op basis van de gesignaleerde knelpunten aanbevelingen geformuleerd. Naast de gezamenlijke aanbevelingen zullen E-Quality en het Komitee Zelfstandig Verblijfsrecht, separaat van deze notitie, ook afzonderlijk aanbevelingen doen.

Opgemerkt moet worden dat het moeilijk is een volledig beeld te krijgen van de gevolgen van de wet in de praktijk, juist omdat één van de effecten is dat de betrokken groepen zichzelf zo ‘onzichtbaar’ mogelijk maken en elk contact met hulp- en zorgverleners of uitvoeringsinstellingen vermijden. Bovendien zullen een aantal gevolgen van de Koppelingswet zich pas op de lange(re) termijn openbaren. Daarbij valt onder meer te denken aan de gevolgen van het niet registreren van kinderen bij geboorte, maar ook aan de effecten van het gebrek aan toegang tot anticonceptie en SOA-zorg voor niet (meer) rechtmatig in Nederland verblijvende vrouwen.

Specifieke gevolgen voor vrouwen
Naast de voor mannen en vrouwen gelijke gevolgen, worden vrouwen met een aantal specifieke effecten van de Koppelingswet geconfronteerd. Deze liggen met name op de volgende terreinen:

1. onderdak, opvang en bescherming tegen (seksueel) geweld;
2. gezondheidszorg, waaronder zorg rondom zwangerschap en bevalling, en – daarmee samenhangend – de registratie van kinderen bij geboorte.

Daarnaast krijgen vrouwen, als gevolg van hun gezinsverant-woordelijkheid, te maken met een aantal indirecte gevolgen van de Koppelingswet, zoals de zorg voor illegale familieleden.
Hieronder zal achtereenvolgens op de genoemde terreinen worden ingegaan.

Niet beoogde gevolgen
Naast de beoogde gevolgen, blijkt één van de neveneffecten van de wet te zijn dat een toenemende groep vrouwen geen gebruik meer maakt of wordt toegestaan te maken van voorzieningen waarop zij, ook na invoering van de Koppelingswet, nog wel aanspraak hebben, zoals medisch noodzakelijke zorg rondom zwangerschap en bevalling.

Hiervoor zijn twee oorzaken aan te wijzen. Enerzijds gaan als gevolg van de beeldvorming rondom de Koppelingswet de betrokken vrouwen zelf er – vaak onterecht – van uit dat zij geen recht meer hebben op deze voorzieningen of durven zij hier geen gebruik meer van te maken uit angst bekend te worden bij de vreemdelingendienst. Anderzijds blijken door onvoldoende bekendheid met de wet ook de betrokken uitvoeringsinstellingen en zorgverleners er – eveneens vaak onterecht – van uit te gaan dat geen aanspraak meer bestaat op bepaalde voorzieningen of zijn zij niet gemotiveerd deze te verlenen mede vanwege de complexiteit en tijdrovendheid van de daaraan verbonden administratieve handelingen. Het gevolg is dat vrouwen, ook daar waar zij recht hebben op bijvoorbeeld zwangerschapszorg, kinderbijslag of een Abw uitkering, deze niet meer krijgen, respectievelijk dat de feitelijke toegang tot deze voorzieningen in hoge mate afhankelijk is geworden van willekeur en toevallige factoren.

Uitvoeringsproblemen
In haar tussenrapportage ‘Eén jaar Koppelingswet in praktijk’ stelt de WODC dat op hoofdlijnen de implementatie van de Koppelingswet geslaagd is te noemen en dat zich slechts incidenteel invoerings- en uitvoeringsproblemen hebben voorgedaan. Het navolgende moge duidelijk maken dat onderhavige organisaties dit optimistische beeld niet delen.

Geweld tegen vrouwen
Hoofdstuk B1/2.4.1 resp. B1/4.4.1 van de Vreemdelingencirculaire stelt dat mishandelde vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning die hun echtgenoot ontvluchten kunnen rekenen op onderdak, opvang en bescherming. In de praktijk doen zich echter met regelmaat problemen voor bij de toekenning van sociale voorzieningen door de betrokken uitvoeringsinstanties. Daarnaast vormt het niet verlenen van een huisvestingsvergunning aan deze groep vrouwen een knelpunt.
Mishandelde vrouwen die niet (meer) rechtmatig in Nederland verblijven zijn in het geheel verstoken van het recht op onderdak, opvang en bescherming. Deze situatie kan zich onder meer voordoen indien de echtgenoot/ partner weigerde medewerking te verlenen aan de aanvraag voor een vergunning tot verblijf op grond van het huwelijk/ relatie, indien de echtgenoot/ partner na een conflict de Vreemdelingendienst heeft gemeld dat de relatie is verbroken terwijl deze feitelijk wel wordt voortgezet, of indien de vrouw haar echtgenoot/ partner ontvlucht nog voordat op haar verzoek tot toelating is beslist.

Gevolg is dat een groep vrouwen in Nederland niet of nauwelijks (meer) kan profiteren van het overheidsbeleid ter bestrijding van geweld tegen vrouwen. Daarnaast doen zich voor vrouwen die het slachtoffer zijn geworden van vrouwenhandel een aantal specifieke problemen voor.

Verbreking relatie op grond van geweld

Toegang tot collectieve voorzieningen
Hoofdstuk B1/2.4.1 resp. B1/4.4.1 van de Vreemdelingencirculaire bepaalt dat de verblijfstitel die op het moment dat de vrouw in een opvangvoorziening onderdak krijgt qua duur nog geldig is, gedurende de opvangperiode niet wordt ingetrokken op basis van het feit dat de relatie verbroken is. Een aanvraag om voortgezet verblijf moet echter wel tijdig worden ingediend. Uitgangspunt is dat deze groep vrouwen gedurende de opvangperiode het recht behoudt op collectieve voorzieningen, ook wanneer zij niet aan de drie jaar termijn hebben voldaan.

Bijstand
Reeds voor de invoering van de Koppelingswet bleek de verlening van bijstand aan vrouwen in een opvanghuis problematisch te verlopen. Hierover zijn enkele malen in 1994 en 1997 kamervragen gesteld.1 Na de invoering van de Koppelingswet zijn, ondanks toezeggingen,2 de uitvoeringsproblemen slechts verergerd.

Toekenning van bijstand en andere voorzieningen zoals kinderbijslag, wordt in een aanzienlijk aantal gevallen afgewezen of komt pas na veel vertraging tot stand.3 Hierbij bestaan grote verschillen tussen de diverse gemeenten. Uitvoeringsinstanties – maar ook vaak zorginstellingen en de vrouwen zelf – gaan er regelmatig vanuit dat de groep vrouwen in kwestie geen recht meer heeft op collectieve voorzieningen. Zonder de toekenning van bijstand zijn vrouwen – en hun kinderen – evenmin verzekerd voor ziektekosten.

Toegang tot de Vrouwenopvang
Gevolg hiervan is mede dat in een aantal gevallen opvanghuizen weigeren deze groep vrouwen op te nemen, of omdat zij menen dat deze groep geen recht op voorzieningen heeft en opname derhalve niet gefinancierd kan worden, of vanwege het feit dat toekenning van een uitkering onzeker is, procedures lang duren en bovendien erg arbeidsintensief zijn.

Mishandelde vrouwen buiten de Vrouwenopvang
Een ander probleem doet zich voor ten aanzien van vrouwen die hun echtgenoot ontvluchten op grond van geweld of die om een andere reden de relatie verbreken, maar geen gebruik maken van een opvangvoorziening, hetzij vanwege het tekort aan plaatsen in de opvang of omdat opname geweigerd wordt, hetzij omdat zij opvang bij familie of mensen uit de eigen kring prefereren boven een opvanghuis.

Deze groep valt niet onder bovengenoemde regeling in de Vreemdelingencirculaire. In hun geval is het beleid als bepaald in Vc 6.14 jo 6.11.3.1 van toepassing: de vergunning tot verblijf kan worden ingetrokken omdat niet langer voldaan is aan de beperking waaronder deze is verleend. ‘Intrekking vindt echter niet plaats op deze grond, indien een aanvraag om wijziging of opheffing van de beperking voor inwilliging in aanmerking komt of indien aan de vreemdeling op andere wijze voortgezet verblijf kan worden toegestaan’.
Vrouwen aan wie een vergunning tot verblijf bij de echtgenoot of partner werd verleend vallen onder deze categorie. Zij kunnen in aanmerking komen voor wijziging of opheffing van de beperking, mits zij hiertoe tijdig (lees: 4 weken na verbreking van de relatie) een aanvraag indienen.

Onvoldoende duidelijk is echter of vrouwen in deze situatie ook hun aanspraak op collectieve voorzieningen behouden. In zijn brief aan het Clara Wichmann Instituut van 30 oktober 1996 stelt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat vrouwen in deze situatie in afwachting van de beslissing op de aanvraag voor voortgezet verblijf aanspraak houden op sociale voorzieningen (een bijstanduitkering, verzekering krachtens de Ziekenfondswet, kinderbijslag).4

Het in de betrokken materiewetten neergelegde criterium “tijdig” is in diverse AMvB’s echter ingevuld als “tenminste 4 weken vóór”, resp. “vóór de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating”.5
In het geval van het verbreken van de relatie kan gesteld worden dat hier formeel niet aan is voldaan omdat de betrokken vrouw immers op het moment van aanvraag niet meer voldoet aan de beperking waaronder de vergunning is verleend. In de praktijk leidt deze onduidelijkheid met grote regelmaat tot problemen bij de toekenning van voorzieningen.

Daarnaast is met name voor deze groep de 4 weken-termijn uiterst problematisch (zie onder ‘termijn verlenging verblijfsvergunning’). Overschrijden zij deze termijn, dan verliezen zij elke aanspraak op voorzieningen.

Vrouwen zonder (reeds toegekende) verblijfsvergunning
Vrouwen die op grond van geweld hun partner verlaten terwijl zij nog in afwachting waren van een beslissing op hun verzoek tot toelating worden beschouwd als vreemdelingen zonder verblijfsvergunning en kunnen geen aanspraak maken op onderdak, opvang of bescherming van de overheid. Dit is des te schrijnender nu juist vaak de traagheid van de overheid zelf de reden is dat nog geen beslissing is genomen. Beslissingstermijnen worden nog steeds met regelmaat overschreden.6

Mishandelde vrouwen zonder verblijfsvergunning zijn na de invoering van de Koppelingswet volledig verstoken van onderdak, opvang en bescherming.

Voorheen vingen vrouwenopvanghuizen ook vrouwen zonder verblijfsvergunning op. Na de invoering van de Koppelingswet gebeurt dit vrijwel niet meer. Ook op de meeste andere hulpverlenings-instellingen kunnen vrouwen geen beroep meer doen.

In haar rapportage voor de CEDAW-commissie stelt de regering dat hoewel de positie van vrouwen en mannen zonder verblijfsvergunning voor de wet gelijk is, in de praktijk met name vrouwen zonder verblijfsvergunning gemakkelijker het slachtoffer worden van misbruik.7 Een belangrijke constatering, waaruit zeer opvallend echter geen consequenties worden getrokken.

Beargumenteerd kan worden dat daarmee sprake is van strijd met het VN-vrouwenverdrag – dat de overheid immers verplicht tot actieve bestrijding van seksueel geweld -, nu door de overheid zelf geconstateerd wordt dat vrouwen (meer dan mannen) gevaar lopen het slachtoffer van seksueel geweld te worden. Waar de positie van vrouwen zonder verblijfsvergunning al kwetsbaarder was dan die van mannen, is deze door de invoering van de Koppelingswet nog verder verslechterd.

Huisvestingsvergunning
Op grond van de Koppelingswet komen vreemdelingen niet in aanmerking voor een huisvestingsvergunning tijdens de behandeling van een verzoek om voortgezet verblijf.
Achtergrond daarvan is dat bij de totstandkoming van de Koppelingswet ervan uit gegaan werd dat een vreemdeling die reeds in Nederland verblijft naar alle waarschijnlijkheid al woonruimte heeft en betrokkene derhalve daardoor niet ernstig getroffen wordt.8 Dit gaat echter niet op voor vrouwen die door hun man verlaten zijn, al of niet daartoe gedwongen door geweld.

Voorheen hadden vrouwen uit de vrouwenopvang in een aantal gemeenten zelfs voorrang bij de toewijzing van een woning. Na invoering van de Koppelingswet hebben zij echter, totdat op hun verzoek over voortgezet verblijf is beslist, geen recht meer op een huisvestingsvergunning, waarmee de weg naar het verkrijgen van een zelfstandige woning is afgesneden. Zij en hun eventuele kinderen zijn genoodzaakt in de opvang te blijven totdat besloten is over hun verzoek tot voortgezette toelating.

Deze procedure kan vele jaren in beslag nemen. Uit het hiervoor reeds genoemde, door het Clara
Wichmann Instituut verrichte, onderzoek blijkt tussen het moment van de aanvraag van een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf en de daadwerkelijke verlening gemiddeld zo’n twee jaar en drie maanden te liggen.9

Uitsluiting van deze groep vrouwen is niet in overeenstemming met de systematiek van Koppelingswet: de betrokken groep vrouwen heeft immers recht op alle overige voorzieningen, behalve een huisvestingsvergunning. Bovendien is mogelijk sprake van strijd met art. 11 lid 1 IVESCR, waaruit voortvloeit dat een ieder die rechtmatig in Nederland verblijft recht heeft op toereikende huisvesting.10 De rechtbank ‘s-Gravenhage heeft rechtstreekse werking toegekend aan het IVESCR.11

Huursubsidie
Sinds de invoering van de Koppelingswet zijn een aantal woningbouwverenigingen niet meer bereid om per 1 juli aan vrouwen die nog in de procedure voor voortgezet verblijf zitten de te verwachten huursubsidie in mindering op de huur te brengen. Zij zijn van mening dat een vreemdeling die niet over een geldige vergunning tot verblijf beschikt moet wachten totdat het Ministerie van VROM over de aanvraag voor huursubsidie heeft besloten. Dit is meestal pas in november/ december. Voor vrouwen met een minimum inkomen leidt dit tot grote financiële problemen en huurachterstanden.

Verstopping vrouwenopvangvoorzieningen
Het gevoerde beleid heeft eveneens consequenties voor de vrouwenopvangvoorzieningen.
Naast de extra financiële belasting door het niet (direct) verlenen van bijstand en eventueel kinderbijslag aan vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning, wordt ook de capaciteit van vrouwenopvanghuizen onder druk gezet. Door het niet afgeven van een huisvestingsvergunning wordt doorstroming ernstig belemmerd. Waar voorheen verblijf in een opvanghuis gemiddeld zes maanden duurde, gebeurt het thans regelmatig dat vrouwen meer dan een jaar tot anderhalf jaar in een opvanghuis verblijven. Daarbij moet in gedachte gehouden worden dat de Koppelingswet op dit moment pas ruim anderhalf jaar in werking is. Hoe langer het bestaande beleid wordt gehandhaafd, des te groter zullen de problemen worden.

Omdat de vraag naar opvang het aanbod aanzienlijk overstijgt, kiezen veel opvanghuizen ervoor om maar een beperkt aantal (één of twee) vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning of zonder verblijfsvergunning op te vangen, met als onacceptabel gevolg dat veel vrouwen – en hun kinderen – op straat komen te staan of dat ze gedwongen worden terug te keren naar een gewelddadige thuissituatie. Onderdak vinden bij familie en vrienden is voor velen geen alternatief, aangezien het voor zowel vrouwen en hulpverleningsinstellingen als voor uitvoeringsinstanties onduidelijk is of het recht op voorzieningen ook voor deze groep geldt.

De hierboven gesignaleerde problemen leiden tot een ongewenste (extra) druk op de betrokken groep vrouwen om terug te keren naar hun mishandelende partner. Dit is in tegenspraak met het beoogde beleid betreffende bestrijding van geweld tegen vrouwen.

Termijn verlenging verblijfsvergunning
Voor de invoering van de Koppelingswet hadden vrouwen na verbreking van de relatie een termijn van zes maanden om een aanvraag voor voortgezet verblijf in te dienen. Na de invoering van de Koppelingswet is deze termijn teruggebracht naar vier weken.12

Met name mishandelde vrouwen die geen, of niet direct, opvang vinden bij een vrouwenopvanghuis overschrijden deze termijn regelmatig. Reden hiervoor is dat vrouwen, ondanks de aanzienlijke gevolgen, onvoldoende geïnformeerd worden over de vier-weken termijn. Dit geldt nog in sterkere mate voor vrouwen die in het bezit zijn van een oude 10 lid 2 status.13 Een andere reden voor het overschrijden van de termijn is dat veel vrouwen die een gewelddadige thuissituatie ontvluchten pas in een later stadium besluiten of zij terug gaan naar de partner – wat regelmatig gebeurt – of dat zij een definitieve scheiding willen.14
Een derde groep vrouwen die problemen ondervindt met de vier-weken termijn is de groep die door hun partner in het land van herkomst achtergelaten wordt, met medeneming van al hun papieren. Het is vaak een langdurig proces om terug naar Nederland te kunnen komen; aan de vier-weken termijn kan in die situatie dan ook meestal onmogelijk worden voldaan.

Slachtoffers van de vrouwenhandel
Ten aanzien van slachtoffers van vrouwenhandel doen zich met name drie problemen voor.

Slachtoffers van vrouwenhandel kunnen gedurende de zgn. bedenktijd aanspraak maken op de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb).15 Vanaf het moment dat zij aangifte doen, hebben zij recht op een verblijfsvergunning en komen zij derhalve in aanmerking voor een uitkering krachtens de Abw.16
Ten tijde van de invoering van de Koppelingswet is toegezegd dat na de feitelijke aangifte binnen 24 uur een vergunning tot verblijf verleend zou worden. In de praktijk bedraagt de beslistermijn echter in de meeste gevallen circa drie maanden. In de tussenliggende periode heeft het betrokken slachtoffer (nog) geen recht op een Abw uitkering – ze heeft immers nog geen toegekende verblijfsstatus -, maar ook niet meer op een Rvb uitkering: ze heeft immers aangifte gedaan.
Het IND stelt zich op het standpunt dat in voorkomende gevallen de Rvb-uitkering dient door te lopen totdat over de aanvraag voor verblijf is beslist. Dit is echter nergens vast gelegd. In de praktijk wordt, conform de richtlijnen aan de COA, de Rvb uitkering met regelmaat ingetrokken zodra aangifte is gedaan, waardoor de betrokken vrouw geen middelen van bestaan meer heeft en opvang niet meer gefinancierd kan worden.

Het tweede probleem betreft die slachtoffers van vrouwenhandel die geen aangifte willen of durven te doen, maar ook niet naar hun herkomstland kunnen of willen terugkeren. Indien zij een aanvraag voor verblijf op klemmende redenen van humanitaire aard doen, kunnen zij noch op een Rvb uitkering noch op een uitkering krachtens de Abw aanspraak maken. Daarmee zijn zij niet alleen uitgesloten van opvang, maar is de facto ook de mogelijkheid van een beroep op humanitaire gronden voor deze groep slachtoffers van vrouwenhandel afgesneden.
Dit is in strijd met het Nederlandse vrouwenhandel beleid, waaraan immers niet alleen het belang van het opsporings- en vervolgings onderzoek, maar ook het humanitaire belang van het slachtoffer bij opvang ten grondslag ligt.17

Daarnaast komt het nog steeds voor dat een aanvraag o.g.v. Vc B17 op oneigenlijke gronden – en in evidente strijd met hetgeen Vc B17 bepaalt – wordt afgewezen, bijv. omdat het slachtoffer niet beschikt over een paspoort of omdat volgens de politie de aanwezigheid van het betrokken slachtoffer niet (meer) nodig zou zijn.
Dit gebeurt onder andere met regelmaat ten aanzien van vrouwen van wie tijdens een asielprocedure blijkt dat het feitelijk om een (vermoedelijk) slachtoffer van vrouwenhandel gaat. In de bezwaar- en beroepsprocedure na zo’n – onterechte – afwijzing heeft het betrokken slachtoffer geen enkele aanspraak op voorzieningen; het betreft immers een eerste toelating.
Ons inziens dient een slachtoffer van vrouwenhandel altijd recht te hebben op voorzieningen, ook in bezwaar en beroep tegen een afwijzing van een aanvraag o.g.v. Vc B17.

Gezondheidszorg

Bepaald is dat ook na de invoering van de Koppelingswet mensen zonder verblijfsvergunning in aanmerking moeten blijven komen voor medisch noodzakelijke zorg (art. 8b lid 2 Vw). Daaronder valt o.a. zorg in levensbedreigende situaties, zorg bij besmettelijke ziekten, zwangerschapszorg en de zorg rond de geboorte, en preventieve jeugdgezondheidszorg (waaronder vaccinaties).

In de praktijk blijkt echter de toegang tot dergelijke noodzakelijke hulp onvoldoende gewaarborgd.18 Dit kan samenhangen met het feit dat de zorgverlener slechts bij uitzondering betaald kan krijgen voor het verlenen van medisch noodzakelijke hulp aan mensen zonder verblijfsvergunning. De zorgverlener moet de kosten immers in de eerste plaats verhalen op de patiënt zelf. Wil hij/zij dat niet proberen, of lukt dat niet, dan moet de zorgverlener de kosten in principe zelf dragen. Slechts indien de zorgverlener structureel bovenmatig wordt belast door de zorg voor patiënten zonder verblijfsvergunning, kan hij/zij proberen via het regionale samenwerkingsverband een bijdrage aan te vragen uit het Koppelingsfonds voor de kosten die te verwachten zijn over het volgende kalenderjaar. (Niet iedere gezondheidszorginstelling kan overigens in aanmerking komen; ziekenhuizen moeten de zorg bekostigen uit de reservering voor dubieuze debiteuren).

Daarnaast doet zich het probleem voor dat betrokkenen zelf lang niet altijd weten dat zij recht hebben op medisch noodzakelijke hulp en er daarom ook geen beroep meer op doen. Bovendien werpt het systeem dat de zorgverlener in eerste instantie de kosten dient te verhalen op de patiënt drempels op. Ten eerste merken de patiënten hierdoor dat de arts deze kosten niet vergoed krijgt. Dit werpt een drempel op om de arts weer te bezoeken. Daarnaast leiden rekeningen en aanmaningen die binnenstromen tot veel spanning bij de betrokkenen. Zij durven hierdoor een volgende keer niet meer naar de dokter te gaan. Er zijn instellingen die het incasseren zo ver voeren dat zij de deurwaarder op de debiteuren afsturen.

Enigszins anders ligt de situatie van vrouwen die nog in afwachting zijn van de beslissing op hun aanvraag om toelating o.g.v. gezinsvorming c.q. -hereniging.
Ingevolge de Koppelingswet is deze groep uitgesloten van een uitkering krachtens de Algemene bijstandswet en de verplichte verzekering krachtens de Ziekenfondswet, medeverzekering daaronder inbegrepen (art. 2 Ziekenfondswet). Wel kunnen zij een beroep doen op de Rvb indien de partner over onvoldoende middelen van bestaan beschikt en zij Nederland met een geldig mvv zijn ingereisd. Dit is echter onvoldoende bekend bij zowel de betrokken vrouwen als de zorgverleners, hetgeen leidt tot (onnodige) problemen bij bijvoorbeeld doorverwijzing naar een ziekenhuis bij complicaties tijdens de zwangerschap.

In dit kader willen wij ook wijzen op de situatie dat het beroep op de Rvb wordt afgewezen omdat het inkomen van de partner boven de Rvb-norm ligt. In dat geval wordt ook geen ziektekostenverzekering afgesloten. De premie voor een particuliere verzekering is echter dusdanig hoog dat in een niet te verwaarlozen aantal gevallen door de afwijzing een (echt)paar alsnog onder het bestaansminimum komt als zij een ziektekostenverzekering afsluiten. Bij gebrek aan financiele middelen wordt dan geen verzekering afgesloten. Dit leidt tot grote problemen indien medische zorg nodig is, bijvoorbeeld rondom zwangerschap en bevalling. In zo’n situatie kunnen vrouwen er van afzien een beroep te doen op medische zorg omdat zij hun partner niet willen confronteren met nog meer problemen en schulden.

Zwangerschap, bevalling, en geboorte
Bij de behandeling van de Koppelingswet is door de regering verzekerd dat de zorg rond zwangerschap en bevalling altijd valt onder het begrip ‘medisch noodzakelijke zorg’.19
Toch komt het in praktijk voor dat vrouwen in het geheel niet worden gecontroleerd tijdens hun zwangerschap en/of zonder deskundige begeleiding bevallen. Ook hier speelt een rol dat de betrokkenen niet van hun rechten op de hoogte zijn of dat zij vrezen dat de Vreemdelingendienst hen op het spoor komt als zij zich ergens melden. Bovendien komt het ook bij zwangerschapszorg voor dat zorginstellingen onvoldoende beseffen dat zij verplicht zijn medisch noodzakelijke zorg te verlenen. Uit de door E-quality verrichte inventarisatie naar de gevolgen van de Koppelingswet blijkt dat zwangere vrouwen met een zekere regelmaat bij ziekenhuizen worden geweigerd.20

Onvoldoende bekend is eveneens dat zwangere vrouwen zonder een verblijfsvergunning op grond van medische omstandigheden – naar algemeen aanvaard is – voor (in ieder geval) de periode van 6 weken vóór en na de bevalling een beroep kunnen doen op het uitstel van vertrek-beleid ex art. 25 Vw. Zij komen dan in aanmerking voor een uitkering op grond van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997 (Rva).
Volgens antwoorden van de staatssecretaris van Justitie op vragen dienaangaande van het kamerlid mw. Albayrak zou deze voorziening ook opengesteld worden voor personen in de procedure voor eerste toelating die zich in een vergelijkbare positie bevinden.0 Wij vragen ons af welke stappen inmiddels gezet zijn om dit te realiseren en welke bekendheid hieraan gegeven is.

Voor kraamzorg zijn vrouwen zonder verblijfsvergunning als gevolg van de Koppelingswet geheel niet meer verzekerd.

Tenslotte willen wij in dit kader ook wijzen op het belang dat zwangere vrouwen, indien gewenst, de mogelijkheid hebben zich op HIV te laten testen ongeacht hun verblijfsstatus.

Het VN-vrouwenverdrag verplicht lidstaten ‘passende, zo nodig kosteloze dienstverlening in verband met zwangerschap, bevalling, en de hierop volgende periode’ te waarborgen.

De huidige regeling voldoet hieraan niet. Toegang tot de dienstverlening is immers niet gewaarborgd. Ten tweede is geen sprake van ‘zonodig kosteloze dienstverlening’; in principe wordt de rekening immers neergelegd bij de vrouw zelf, ongeacht haar draagkracht. Als zij niet betaalt, komen de kosten vervolgens bij de zorgverlener zelf terecht. Pas in derde instantie kan er soms sprake zijn van een bijdrage van overheidswege; meestal zal dat echter niet het geval zijn. Van kraamzorg, die eveneens valt onder ‘passende, zo nodig kosteloze dienstverlening’ in de zin van art. 12 lid 2 van het VN-vrouwenverdrag,22 zijn vrouwen zonder verblijfsvergunning zelfs geheel uitgesloten.

Geboorteakte
Het verkrijgen van een geboorteakte is een probleem apart.
In de eerste plaats wordt soms geen aangifte gedaan omdat de ouders vrezen dat een geboorteaangifte de aandacht vestigt op het illegale verblijf in Nederland. Bovendien moet degene die aangifte doet zich identificeren (soms wordt dit laatste probleem opgelost doordat de verloskundige bereid is aangifte te doen). Ook komt voor dat de betrokken ambtenaar extra drempels opwerpt, bijvoorbeeld door te stellen dat de moeder persoonlijk aangifte moet komen doen.
In de tweede plaats kan de ambtenaar van de burgerlijke stand een geboorteattest vragen. Bij mensen die zonder medische hulp zijn bevallen zal dit ontbreken. In het onderzoek naar de gevolgen van Koppelingswet door E-Quality kwam echter ook een zaak naar voren, waarin een ziekenhuis pas een geboorteaktes wilde afgeven als eerst de rekening voor de verloskundige hulp was betaald.

Het is moeilijk na te gaan hoe vaak het voorkomt dat, als (indirect) gevolg van de Koppelingswet, geen geboorteakte wordt opgemaakt. Dat het voorkomt staat echter vast. Eveneens staat vast dat de gevolgen zeer ernstig zijn. Het kind heeft immers geen identiteit. De moeder zal nooit kunnen bewijzen dat het haar kind is. Of en hoe het kind ooit gebruik kan maken van bijvoorbeeld jeugdgezondheidszorg en onderwijs is sterk de vraag. Overigens bestaat ook de vrees dat sommige ouders ervoor kiezen het kind te laten registreren als het kind van anderen, die wel legaal in Nederland verblijven. Het kind zou op deze manier ook legaal verblijf hebben, er zou recht op kinderbijslag zijn, etcetera.

Preventieve zorg
Vrouwen worden aan de hand van de Gemeentelijke Basisadministratie opgeroepen voor onderzoek naar baarmoederhalskanker en borstkanker.
Als gevolg van de Koppelingswet groeit de groep mensen die niet bij de GBA staan ingeschreven. Er zullen dus steeds meer vrouwen zonder verblijfsvergunning niet deelnemen aan het bevolkingsonderzoek. De medische gevolgen hiervan zullen op termijn blijken.

Ook hier is sprake van strijd met het VN-vrouwenverdrag. Reeds in 1996 stelden onderzoekers vast dat preventieprogramma’s, waaronder bevolkingsonderzoek, vrouwen met een illegale verblijfsstatus niet of onvoldoende bereikten. ‘Dit is om redenen van persoonlijk en collectief nadeel ongewenst en discriminerend’, werd geconcludeerd.23

Anticonceptie
Apothekers zijn minder dan voorheen genegen om kosteloos medicijnen, waaronder anticonceptie, te verstrekken. Vermoedelijk is dit een gevolg van de toename van het aantal onverzekerden dankzij de Koppelingswet.
Ook hier is het VN-vrouwenverdrag in het geding. In het eerder aangehaalde onderzoek naar de betekenis van art. 12 gebruiken de auteurs het niet-vergoeden van anticonceptie als hypothetisch voorbeeld om te illustreren dat het Vrouwenverdrag niet alleen directe maar ook indirecte discriminatie verbiedt: ‘Zo’n maatregel zou betekenen dat vrouwen harder worden getroffen dan mannen, daar immers de zorg voor het gebruik van voorbehoedmiddelen in de praktijk met name bij vrouwen ligt. Volgens het verdrag is dit dus onaanvaardbaar’.24

Thuiszorg
Een laatste aandachtspunt m.b.t. de gezondheidszorg is de thuiszorg.
Voor deze AWBZ-gefinancierde zorg zijn mensen zonder verblijfsvergunning niet meer verzekerd. Gevolg is dat deze zorg nu geheel door familie en vrienden moet worden verleend. Dit komt voornamelijk op de schouders van de, toch al overbelaste, vrouwen neer.

Conclusies en aanbevelingen

Verbetering voorlichting
Zowel de uitvoeringsorganisaties en zorginstellingen als de betrokken vrouwen zelf zijn onvoldoende op de hoogte van de precieze gevolgen van de Koppelingswet en de getroffen regelingen, met name waar ook na invoering van de Koppelingswet aanspraak op collectieve voorzieningen en/of medische hulp bestaat. Zo bestaat in de praktijk bij opvanghuizen en uitvoeringsinstanties onduidelijkheid over het recht op sociale voorzieningen van mishandelde vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning die op grond van geweld hun partner verlaten. Dit heeft tot gevolg dat met regelmaat aanvragen onterecht (in eerste instantie) worden afgewezen en/of medisch noodzakelijke hulp niet wordt verleend.

Het verdient aanbeveling de voorlichting aan de betrokken uitvoeringsinstanties, m.n. de Sociale Diensten, en (beroeps)groepen, m.n. opvanghuizen, artsen, verloskundigen en ziekenhuizen, te verbeteren.

Aanpassing Vreemdelingen circulaire inzake beleid mishandelde vrouwen

Mishandelde vrouwen die nog in afwachting zijn van een beslissing op hun verzoek tot toelating vallen op dit moment buiten het bereik van het specifieke beleid ten aanzien van mishandelde vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning na verbreking van de relatie, zoals vastgelegd in hoofdstuk B1/ 2.4.1 resp. B1/4.4.1 van de Vreemdelingencirculaire. Zij kunnen niet rekenen op onderdak, opvang en bescherming. Dit is des te schrijnender nu juist de traagheid van de overheid zelf vaak de reden is dat nog geen beslissing is genomen.

Ten aanzien van mishandelde vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning die geen gebruik maken van een opvangvoorziening maar onderdak vinden bij familie of vrienden bestaat in de praktijk grote onduidelijkheid over het behoud van hun recht op collectieve voorzieningen.

Het verdient aanbeveling de betreffende regelingen in de Vreemdelingencirculaire in die zin aan te passen, dat ook deze categorieën vrouwen expliciet binnen het bereik van de regeling worden gebracht en hun aanspraken op collectieve voorzieningen behouden.

Rustperiode mishandelde vrouwen zonden verblijfsvergunning
Mishandelde vrouwen zonder verblijfsvergunning zijn na de invoering van de Koppelingswet in het geheel verstoken van onderdak, opvang en bescherming.
Hen zou minimaal een rustperiode van zes maanden gegund moeten worden waarin zij aanspraak op opvang, een uitkering en een ziektekostenverzekering kunnen maken. Indien zij een verzoek voor een verblijfsvergunning op grond van klemmende redenen van humanitaire aard indienen zouden zij in afwachting van de beslissing daarop aanspraak moeten kunnen maken op sociale voorzieningen.

Daarbij zou aansluiting gezocht kunnen worden bij de regeling voor (vermoedelijke) slachtoffers van vrouwenhandel. In beide gevallen gaat het immers om slachtoffers van geweld dat hier in Nederland jegens hen gepleegd is. Zo zou overwogen kunnen worden deze groep, analoog aan slachtoffers van vrouwenhandel tijdens de bedenktijd, onder het bereik van de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb) te brengen.

Recht op huisvestingsvergunning
Het niet verlenen van een huisvestingsvergunning aan vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning die hun partner verlaten en tijdig voortgezet verblijf aanvragen is in strijd met de systematiek van de Koppelingswet en veroorzaakt niet alleen grote problemen voor de betrokken vrouwen en hun kinderen maar zet ook de capaciteit van de opvanghuizen onder grote druk.

Het verdient aanbeveling de werking van de Koppelingswet voor deze groep vrouwen te beperken en hen wel in aanmerking te laten komen voor een huisvestingsvergunning;

Verlenging vier-weken termijn aanvraag voortgezet verblijf
De vierweken-termijn voor het indienen van een verzoek om voortgezette toelating stuit in het geval van vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning om verschillende redenen op problemen.

Het verdient aanbeveling deze termijn te verlengen tot zes maanden. In deze periode kan ook duidelijk worden of er inderdaad sprake is van een definitieve scheiding. In het geval van vrouwen die zonder papieren door hun echtgenoot zijn achtergelaten in het land van herkomst zou bij de vaststelling van de termijn rekening gehouden dienen te worden met hun specifieke situatie.

Slachtoffers van vrouwenhandel
Slachtoffers van vrouwenhandel vallen in de periode tussen de zgn. ‘bedenktijd’ en het moment van verlening van een verblijfsvergunning op grond van Hoofdstuk B17 van de Vreemdelingencirculaire indien zij besluiten aangifte te doen, zowel buiten de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb) als de Algemene bijstandswet (Abw).

Ter voorkoming hiervan dient te worden bepaald dat de aanspraak op de Rvb doorloopt tot het moment dat besloten is op hun verzoek tot verblijf.

Slachtoffers die geen aangifte (durven) doen maar niet terug kunnen keren naar hun land van herkomst en een verzoek willen indienen voor verblijf op humanitaire gronden, kunnen als gevolg van de Koppelingswet geen aanspraak meer maken op collectieve voorzieningen. Daardoor hebben zij niet alleen geen toegang tot opvang, maar wordt de facto ook de mogelijkheid van een beroep op humanitaire gronden afgesloten.

Overwogen moet worden deze groep ook onder het bereik van de Rvb te brengen.

Slachtoffers van vrouwenhandel wier beroep op een verblijfsvergunning op grond van hoofdstuk B17 van de Vreemdelingencirculaire wordt afgewezen dienen aanspraak op collectieve voorzieningen te houden tijdens de beroep- en bezwaar procedure;

Waarborgen zorg rond zwangerschap en bevalling
De huidige regeling inzake de zorg rond zwangerschap en bevalling voor vrouwen zonder verblijfsvergunning voldoet niet aan de verplichtingen voortvloeiend uit art. 12 lid 2 van het VN-vrouwenverdrag. Toegang tot deze zorg is noch voldoende gewaarborgd, noch kosteloos.

Om de toegang te verbeteren dienen de betrokken zorgverleners beter geïnformeerd te worden over de verplichting tot het verlenen van deze zorg en dient deze zorg van overheidswege vergoed te worden;

Voorlichting mogelijkheid Rvb
Onvoldoende bekend is dat vrouwen die in afwachting zijn van een beslissing op een aanvraag om toelating in verband met gezinshereniging c.q. -vorming een beroep kunnen doen op de Rvb, indien de partner over onvoldoende middelen van bestaan beschikt.

Het verdient aanbeveling de Vreemdelingendienst instructie te geven dat zij vrouwen die met een geldige machtiging voorlopig verblijf (mvv) Nederland binnenkomen en een aanvraag doen voor toelating op grond van gezinshereniging standaard wijst op de mogelijkheid van een uitkering en ziektekostenverzekering krachtens de Rvb, indien de partner over onvoldoende middelen van bestaan beschikt.

Bij de beoordeling van Rvb-aanvragen dienen de kosten van een particuliere ziektekostenverzekering meegewogen te worden bij de bepaling of aan de Rvb-norm wordt voldaan;

In het algemeen dient de voorlichting over de Rvb en Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997 (Rva) verbeterd te worden, zowel aan de betrokken uitvoeringsinstanties en zorgverleners als aan de betrokken groep vreemdelingen;

Toegang tot anti-conceptie
Door de toename van het aantal onverzekerden lijken vrouwen zonder verblijfsvergunning steeds moeilijker toegang tot anticonceptie te hebben. Dit is een vorm van indirecte discriminatie, hetgeen in strijd is met het VN-vrouwenverdrag.

Anticonceptie dient, via apotheken en/of huisartsen, gratis beschikbaar te zijn voor vrouwen zonder verblijfsvergunning;

Geen drempels voor aangifte geboorte
Met het oog op de gevolgen van het niet registreren van kinderen bij geboorte dient voorkomen te worden dat moeders zonder verblijfsvergunning geen geboorteaangifte doen uit angst op die manier bekend te worden bij de vreemdelingendienst.

Met dit doel dienen ambtenaren van de burgerlijke stand geïnstrueerd te worden om geen extra drempels op te werpen bij het registreren van baby’s van moeders zonder een verblijfsvergunning. Daarbij dient tevens een instructie te zijn dat de geboorteaangifte nimmer aanleiding mag zijn voor contact met de vreemdelingendienst.
Om angst bij moeders te voorkomen, moet er over bovengenoemde instructie aan de burgerlijke stand voorlichting komen aan moeders zonder verblijfsvergunning en aan verloskundigen en ziekenhuizen.

Komitee Zelfstandig Verblijfsrecht Migrantenvrouwen, Petra Snelders
E-Quality, Sabine Kraus
Clara Wichmann Instituut, Marjan Wijers
Amsterdam, 7 februari 2000