Advies inzake Europese voorstellen voor antidiscriminatie richtlijnen

19 april 2000

1. Inleiding

Op 25 november 1999 heeft de Europese Commissie twee voorstellen voor nieuwe richtlijnen gebaseerd op artikel 13 EG-verdrag gepresenteerd alsmede een voorstel voor een actieprogramma en een mededeling ter toelichting. De ene ontwerp richtlijn heeft betrekking op gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming en de andere ontwerp richtlijn beoogt een algemeen kader in te stellen voor gelijke behandeling in werkgelegenheid en beroep.. Op de Sociale Raad van de EG-lidstaten op 8 mei a.s. zal verder worden gesproken over de richtlijnen. Het streven van de Sociale Raad is om op 6 juni a.s. tot een akkoord over de richtlijnen te komen.
Omdat de richtlijnen belangrijke juridische consequenties kunnen hebben, ook op het gebied van vrouw en recht, wil het Clara Wichmann Instituut – vanuit haar expertise op dit gebied – graag enige opmerkingen maken bij de ontwerp richtlijnen.

1. Ontbreken sekse

Bezien vanuit het oogpunt van vrouw en recht is het meest opvallende aan de nieuwe richtlijnen dat zij geen betrekking hebben op sekse. Reden hiervoor is kennelijk het reeds bestaande gemeenschapsrecht op het gebied van gelijke behandeling man/vrouw. De ontwerp richtlijnen en met name de ontwerp richtlijn inzake ras bieden echter in meerdere opzichten meer bescherming tegen discriminatie dan de bestaande wetgeving inzake seksediscriminatie. Dat betekent dat, als de ontwerp richtlijnen worden aangenomen, de ene vorm van discriminatie op ruimere schaal kan worden bestreden dan de andere vorm, waarbij de meest vergaande mogelijkheden bestaan in geval van rassendiscriminatie. Het Clara Wichmann Instituut is van mening dat een dergelijk onderscheid ongewenst is en dat de EU-wetgeving dezelfde mate van bescherming moet bieden tegen seksediscriminatie als nu wordt voorgesteld ten aanzien van ras. Dit geldt temeer, nu gelijke behandeling van mannen en vrouwen een terrein is waarop de EG/EU al sinds haar ontstaan actief is. Bovendien kan helaas niet gezegd worden dat seksediscriminatie niet meer voorkomt.

1. Punten waarop de ontwerp richtlijnen gunstiger zijn dan de bestaande wetgeving

Concreet bevatten de ontwerp richtlijnen de volgende verbeteringen ten opzichte van de bestaande richtlijnen inzake gelijke behandeling man/vrouw:

* De definitie van indirecte discriminatie in de ontwerp richtlijnen is scherper dan die in de bestaande richtlijnen. In de ontwerp richtlijnen is bepaald dat van indirecte discriminatie sprake is als een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze voor ‘een persoon of een groep personen' ... ‘ongunstige gevolgen' ("being liable to adversely effect") kan hebben. In de richtlijn inzake de verdeling van de bewijslast in discriminatiezaken (97/80/EG), waarin de bestaande definitie is neergelegd, wordt gesproken van: ‘benadeling van een substantieel groter deel van de leden van een sekse' ("disadventages a substantially higher proportion").
* De definitie van de rechtvaardigingstoets in geval van directe discriminatie, zoals neergelegd in de ontwerp richtlijnen, is eveneens strikter geformuleerd dan die in de hiervoor genoemde bewijslastrichtlijn.
* De ontwerp kaderrichtlijn introduceert een verplichting om positieve actie te ondernemen met betrekking tot de toegang tot werk van gehandicapten. Aldus wordt een meer materieel gelijkheidsbeginsel geïntroduceerd dat ook welkom zou zijn op het gebied van seksediscriminatie.
* De ontwerp richtlijnen verbieden ook intimidatie als een vorm van discriminatie. Wel zou nog toegevoegd moeten worden dat er ook sprake is van intimidatie als onderwerping eraan gehanteerd wordt als voorwaarde voor de tewerkstelling, bevordering etc. van de geïntimideerde.
* De werkingssfeer van de ontwerprichtlijnen, met name die van de richtlijn inzake ras, is aanmerkelijk ruimer dan de werkingssfeer van de bestaande richtlijnen. Beide ontwerprichtlijnen strekken zich, anders dan de bestaande richtlijnen, uit tot lidmaatschap van of betrokkenheid bij een werknemers- of werkgeversorganisatie of een andere beroepsorganisatie. Verder heeft de ontwerprichtlijn inzake ras nog betrekking op sociale bescherming, sociale voordelen, onderwijs en de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten. De ontwerp richtlijnen maken procederen door belangenorganisaties mogelijk, hetgeen niet kan op grond van de richtlijnen inzake seksediscriminatie.
* De ontwerp richtlijn inzake ras bevat de verplichting om onafhankelijke organen in te stellen. Een dergelijke bepaling zou ook opgenomen moeten worden in de bestaande wetgeving en overigens ook in de ontwerp kaderrichtlijn op het terrein van de arbeid, waar hij nu niet in staat.
* De ontwerp richtlijn inzake ras maakt geen uitzondering bij de omkering van de bewijslast voor de sociale zekerheid en voor zelfstandigen, anders dan in de richtlijnen inzake sekse. Verder zal de omkering van de bewijslast in de nieuwe richtlijnen ook gaan gelden voor procedures ingesteld door belangenorganisaties, iets wat niet geldt voor de huidige richtlijnen omdat die deze mogelijkheid niet kennen.
  De ontwerp richtlijnen bieden meer bescherming tegen victimisatie, waarbij de richtlijn inzake ras overigens verder gaat dan de kaderrichtlijn.
  De sanctiebepalingen in de ontwerp richtlijnen zijn scherper geformuleerd.
  De ontwerp richtlijnen bevatten verd· ergaande verplichtingen op het gebied van informatieverstrekking en naleving dan de bestaande richtlijnen.
* De ontwerp richtlijnen maken een vergelijking met een hypothetische maatman mogelijk. Voor seksediscriminatie heeft het Hof van Justitie uitgemaakt dat een reële maatman vereist is. Deze is echter niet altijd voorhanden.

1. Aanpassing richtlijnen en/of bestaande gemeenschapsrecht

Voor al de hier genoemde punten geldt dat de verbeteringen ook moeten worden doorgevoerd in de wetgeving inzake gelijke behandeling man/vrouw. Dit kan op verschillende manieren gebeuren. Ofwel de discriminatiegrond sekse kan worden opgenomen in de ontwerp richtlijn inzake gelijke behandeling ongeacht ras, ofwel de bestaande wetgeving op het gebied van seksediscriminatie kan zodanig verbeterd worden dat eenzelfde mate van bescherming wordt geboden tegen discriminatie op grond van sekse als tegen rassendiscriminatie als verwoord in de ontwerp richtlijn. In het tweede geval zal het noodzakelijk zijn om zowel de bestaande richtlijnen aan te scherpen als nieuwe wetgeving aan te nemen. Belangrijke punten daarbij zijn de uitbreiding van de bescherming tegen discriminatie op grond van sekse naar terreinen gelegen buiten het werk, toepassing van het beginsel van omkering van de bewijslast ook in de sociale zekerheid, een verbod op seksuele intimidatie als vorm van discriminatie en meer bescherming op het gebied van handhaving van het gemeenschapsrecht.
Het Clara Wichmann Instituut zou het zeer toejuichen als de Nederlandse regering zich ervoor hard wil maken om op deze wijze, analoog aan de gelijke behandeling ongeacht ras, ook de bescherming tegen discriminatie op grond van sekse aan te pakken. Wellicht kan daartoe een akkoord worden bereikt op de bijeenkomsten van de Sociale Raad op 8 mei en/of 6 juni a.s.

1. Mainstreaming

De ontwerp richtlijnen zullen, indien zij zullen worden aangenomen, ook gevolgen kunnen hebben voor het Nederlandse recht, met name waar het de bescherming tegen discriminatie op grond van ras betreft. Aangezien het Clara Wichmann Instituut zich niet specifiek met deze vorm van discriminatie bezig houdt, zal hierop in dit advies verder niet worden ingegaan. Wel is van belang dat discriminatie op grond van ras natuurlijk ook vrouwen kan treffen. In dit opzicht – en overigens ook meer in het algemeen – valt het bepaald toe te juichen dat de Europese Unie actie tegen deze vorm van discriminatie wil ondernemen. Wel is het Clara Wichmann Instituut van mening dat meer aandacht nodig is voor ‘mainstreaming’, oftewel, voor de vraag in hoeverre de ontwerp richtlijn inzake ras rekening houdt met de specifieke positie van vrouwen die met discriminatie op grond van ras te maken krijgen. De Commissie maakt hier wel enige algemene opmerkingen over in de toelichting, maar een concrete uitwerking daarvan ontbreekt. Zo wordt bijvoorbeeld geen aandacht besteed aan de samenloop van discriminatie naar ras en discriminatie naar sekse. Een dergelijke samenloop kan echter wel een probleem gaan vormen indien voor discriminatie op grond van ras een hoger beschermingsniveau gaat gelden dan voor discriminatie op grond van sekse. Het zou duidelijk gemaakt moeten worden welke norm in een dergelijk geval geldt. Ook op andere punten, bijvoorbeeld de samenloop van leeftijd- en seksediscriminatie als gevolg van de ontwerp- kaderrichtlijn inzake werkgelegenheid en beroep is meer aandacht voor het ‘gender’ perspectief gewenst. Wellicht kan de Nederlandse regering op een onderzoek door de Commissie naar dit aspect – een soort van emancipatie effect rapportage – aandringen.

1. Slot

Concluderend onderstreept het Clara Wichmann Instituut het belang van de voorgestelde antidiscriminatie-wetgeving en hecht er groot belang aan dat het bestrijden van discriminatie op grond van geslacht aan deze richtlijnen wordt toegevoegd of bestaande richtlijnen inzake de sekse-discriminatie in de geest van de voorgestelde richtlijnen worden aangepast.

Amsterdam, 19 april 2000