Commentaar van het Clara Wichmann Instituut
inzake Notitie over de vreemdelingrechtelijke rechtspositie van vrouwen in het vreemdelingenbeleid

8 mei 2000

Zoals de staatssecretaris in de nota stelt, vormen de resultaten van het onderzoek van het Clara Wichmann Instituut mede de grondslag voor de voorgestelde beleidsaanpassingen. Een aantal van de door het CWI geconstateerde knelpunten worden in de nota opgelost, een aantal knelpunten blijft echter bestaan.

Het CWI is met name verheugd over de voorgestelde afschaffing van het zoekjaar en de toetsing aan klemmende redenen van humanitaire aard indien de relatie langer dan 3 jaar heeft geduurd. Dit betekent een belangrijke versterking van de positie van vrouwen bij verbreking van de relatie na de termijn van drie jaar. De positie van weduwen wordt eveneens versterkt: zij krijgen recht op voortgezet verblijf ook als de relatie binnen de termijn van drie jaar door overlijden eindigt. In het algemeen wordt de positie van vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning versterkt door bekorting van de periode van afhankelijkheid van 5 jaar tot 3 jaar. Een verbetering is eveneens het standaard toekennen van schorsende werking in de bezwaarprocedure.

Het CWI constateert echter tot haar teleurstelling dat een aantal essentiële knelpunten onopgelost blijft. Zo blijft de huidige onzekere positie van vrouwen die binnen de termijn van 3 jaar de relatie beëindigen op grond van (seksueel) geweld gehandhaafd. Ook in de toekomst komen zij alleen in aanmerking voor een verblijfsvergunning indien zij naast de mishandeling nog andere klemmende redenen van humanitaire aard kunnen aantonen. Daarmee blijft bescherming van vrouwen ondergeschikt aan het door Nederland gevoerde restrictieve toelatingsbeleid. De staatssecretaris zegt weliswaar toe het criterium ‘klemmende redenen’ nader te zullen verduidelijken, maar in de nota zelf
ontbreekt elke uitwerking hiervan, noch wordt aangegeven op welke wijze en op welke termijn deze te verwachten valt. Bovendien is het zeer de vraag of een nadere verduidelijking de positie van deze groep daadwerkelijk zal verbeteren, nu het combinatie-criterium gehandhaafd blijft. Het CWI blijft dan ook van mening dat (seksueel) geweld op zich voldoende grond zou moeten opleveren om verblijf om humanitaire redenen toe te staan. Dit klemt des te meer nu de periode van afhankelijkheid weliswaar van 5 naar 3 jaar wordt teruggebracht, maar nog altijd 3 jaar bedraagt. Gezien de consequenties van het afhankelijk verblijfsrecht, met name in het licht van de preventie van (seksueel) geweld, bepleit het CWI deze periode terug te brengen tot 1 jaar.

Eveneens onopgelost blijft het knelpunt van de huisvestings-vergunning: ook in de toekomst komen vrouwen tijdens de behandeling van hun verzoek om voortgezet verblijf niet in aanmerking voor een zelfstandige huisvestingsvergunning. Daarmee blijft een grote groep vrouwen gedurende een extreem lange periode – deze kan, afhankelijk van de duur van de procedure, oplopen tot meerdere jaren -aangewezen op verblijf in een opvanghuis. Mede gezien de bestaande capaciteitsproblemen bij opvanghuizen is dit een uiterst onwenselijke situatie. Het CWI wil dan ook nogmaals het belang van het recht op zelfstandige huisvesting onderstrepen.

Tenslotte wordt bij eerste toelating in het kader van gezinsvorming of gezinshereniging niet langer onderscheid gemaakt in het inkomensvereiste voor personen met een bepaalde verblijfsstatus: ook Nederlanders, jongeren, vluchtelingen en houders van een vestigingsvergunning zullen aan de 100% norm moeten gaan voldoen. Voor bijv. Nederlandse vrouwen en jongeren die met een buitenlandse partner willen trouwen, vormde de inkomenseis al een belangrijke belemmering voor gezinsvorming en gezinshereniging. De voorgestelde aanscherping betekent een duidelijke verslechtering van de positie van deze groepen. Hetzelfde geldt ten aanzien van de opheffing van het onderscheid tussen huwelijkse en niet-huwelijkse relaties. Hoewel het CWI de voorgestelde gelijkstelling uiteraard positief waardeert, moet tegelijkertijd geconstateerd worden dat de wijze waarop dit gebeurt helaas een verslechtering van de positie van gehuwde partners inhoudt in plaats van een verbetering van de positie van niet-gehuwde partners.

Opzet

In het hiernavolgende deel wordt op de verschillende onderdelen van de nota nader ingegaan. Afgesloten wordt met een overzicht van de gedane aanbevelingen.

Verscherping middeleneis bij eerste toelating

De verscherping van de inkomenseis bij eerste toelating betekent een duidelijke verslechtering van de positie van Nederlanders, houders van een vergunning tot vestiging, vluchtelingen en jongeren. Op dit moment geldt voor de eerste drie groepen een inkomenseis van 70% van de bijstandsnorm. Voor jongeren geldt dat zij over een inkomen verworven uit arbeid van tenminste 32 uur werk dienen te beschikken, ongeacht de hoogte van het inkomen. Vooruitlopend op de nieuwe Vreemdelingenwet wordt in de nota de inkomenseis voor alle genoemde groepen op 100% van de bijstandsnorm gesteld. Met name voor vrouwen (migrantenvrouwen en Nederlandse vrouwen), jongeren (migrantenjongeren en Nederlandse jongeren) en vluchtelingen is het als gevolg van hun arbeidsmarktpositie en de zorgverplichtingen die met name vrouwen hebben, reeds nu moeilijk aan de inkomenseis te voldoen. Verscherping van de inkomenseis leidt ertoe dat gezinsvorming en gezinshereniging met een buitenlandse partner voor deze groepen nog moeilijker wordt. Zij zullen bij voorbeeld hun studie moeten opgeven, of, ondanks de zorg voor kinderen, full-time moeten gaan werken om aan de inkomenseis te kunnen voldoen. In dit kader verwijzen wij ook naar het commentaar van stichting Lawine op de verscherping van de inkomenseis in het kader van de nieuwe Vreemdelingenwet.
Handhaving van de uitzondering voor alleenstaande ouders met de zorg voor kinderen onder de 5 jaar is naar de mening van het CWI terecht en ook in overeenstemming met de voorstellen in de recent aan de Tweede Kamer aangeboden discussienota “Arbeid en zorg”, zoals de nota ook vermeld.

Eveneens terecht, naar de mening van het CWI, is de afschaffing van het onderscheid in het huidige beleid inzake gezinsvorming en gezinshereniging tussen huwelijkse en niet-huwelijkse relaties. Een dergelijk onderscheid past niet in het uitgangspunt van gelijkstelling van de diverse vormen van relaties en benadeelt onder andere homoseksuele partnerschappen onevenredig. De manier waarop het onderscheid wordt opgeheven komt echter neer op ‘even slecht is ook gelijk’: opheffing van het onderscheid betekent geen verbetering van de positie van niet-gehuwde partners, maar een verslechtering van de positie van gehuwde partners. Waar eerst in het geval van huwelijkse relaties een uitzondering werd gemaakt voor Nederlanders, vluchtelingen, asielgerechtigden, houders van een vestigingsvergunning en jongeren, zullen zij nu in alle gevallen aan de 100% inkomensnorm moeten voldoen.

Afschaffing van het zoekjaar en de toets aan ‘klemmende redenen’ brengt het beleid meer in overeenstemming met zowel de feitelijke toekenningspraktijk als met hetgeen realiter aan eisen gesteld kan worden aan de betrokken vrouwen. Dat betekent niet alleen minder – zowel voor de betrokken vrouwen als voor de overheid langdurige en kostbare – procedures, maar vooral ook dat de betrokken vrouwen niet meer jarenlang in onzekerheid hoeven te verkeren over hun verblijfsrecht.

Niet duidelijk is welke consequenties de voorgestelde beleidsaanpassing heeft voor het huidige beleid inzake voortgezet verblijf na huwelijk. Momenteel is in de Vreemdelingencirculaire (Vc B1/2.3) bepaald dat een vreemdeling in aanmerking komt voor een zelfstandige verblijfstitel, indien het huwelijk voor de verbreking reeds drie jaar heeft bestaan, waarvan ten minste één jaar direct voorafgaande aan de verbreking tijdens een op grond van art. 9 of 10 Vw toegestaan verblijf in Nederland. Het CWI gaat ervan uit dat de voorgestelde beleidsaanpassing hierin geen wijziging brengt.

Versterking positie weduwen

In het huidige beleid wordt geen onderscheid gemaakt tussen verbreking van de relatie op grond van het overlijden van de partner en andere gronden, waaronder (seksueel) geweld. In de nota wordt voorgesteld dit onderscheid wel te gaan te maken: in geval van overlijden, ook binnen de termijn van 3 jaar, komt de weduwe direct in aanmerking voor voortgezet verblijf. Als rechtvaardiging voor deze versoepeling van het huidige beleid wordt gesteld dat het hier een zodanig bijzondere en onbeïnvloedbare omstandigheid betreft dat die op zichzelf schrijnend genoeg is om grond voor verblijf op te leveren. Hoewel het CWI uiteraard de versterking van de positie van weduwen toejuicht, doet de argumentatie toch enigszins wrang aan. Aan vrouwen van wie de relatie binnen 3 jaar verbroken wordt op grond van (seksueel) geweld wordt immers niet dezelfde positie en zekerheid gegeven, terwijl toch moeilijk volgehouden kan worden dat het in geval van mishandeling om reguliere (in tegenstelling tot ‘ bijzondere’) en ‘beïnvloedbare’ situaties zou gaan die nìet op zichzelf reeds schrijnend zijn. Aangenomen mag worden dat ook voor de vrouwen die als gevolg van mishandeling de relatie verbreken geldt dat de mishandeling door hen niet was te voorzien of te beïnvloeden. Ongewild wordt zo een onderscheid gesuggereerd tussen ‘onschuldige’ vrouwen (weduwen), die er niets aan kunnen doen, en ‘schuldige’ vrouwen (gescheiden mishandelde vrouwen), die er blijkbaar wel wat aan kunnen doen en dus niet dezelfde bescherming verdienen.

Handhaving huidige beleid bij verbreking van de relatie binnen drie jaar op grond van (seksueel) geweld

Aanleiding voor het onderzoek van het CWI naar afhankelijk verblijfsrecht vormde de introductie van ‘seksueel geweld als grond voor de verbreking van de relatie’ als nieuw toetsingscriterium in de Vreemdelingencirculaire in december 1997. Uit het onderzoek bleek echter dat de toevoeging van dit criterium in de praktijk niet heeft geleid tot een grotere rechtszekerheid voor mishandelde vrouwen.
Hoewel een ruime meerderheid (72 %) van de vrouwen die binnen de termijn van drie jaar de relatie verbreken uiteindelijk wel een verblijfsvergunning krijgt, gaan hier jaren van onzekerheid en procederen aan vooraf, is de uitkomst in individuele gevallen volstrekt onvoorspelbaar en blijven de gronden waarop uiteindelijk een vergunning wordt verleend onduidelijk. De kans dat een mishandelde vrouw een verblijfsvergunning krijgt is derhalve weliswaar groot, maar het probleem blijft dat er geen enkele garantie of rechtszekerheid bestaat. Een belangrijke factor hierbij is dat de vrouw, naast de mishandeling, ook nog andere klemmende redenen van humanitaire aard moet aanvoeren: er moet sprake zijn van een combinatie van factoren.

Hoewel met name de positie van mishandelde vrouwen de aanleiding vormde om nader in te gaan op de rechtspositie van vrouwen in het vreemdelingenbeleid, brengt de nota juist in de situatie van de meest kwetsbare groep – de groep vrouwen die binnen de termijn van 3 jaar de relatie op grond van (seksueel) geweld verbreekt – geen substantiële verbetering. De aanbeveling van zowel het CWI als de expertmeeting dat mishandeling op zichzelf reeds voldoende grond zou moeten opleveren om verblijf op humanitaire gronden toe te staan, in plaats van de huidige eis dat er sprake moet zijn van een combinatie van factoren, wordt door de staatssecretaris niet overgenomen. Daarmee blijft de bestaande onzekerheid van vrouwen gedurende de eerste drie jaar gehandhaafd en zullen zij in veel gevallen niet het risico durven lopen een gewelddadige relatie te beëindigen en daarmee hun recht op verblijf in Nederland te verliezen: een situatie waaraan nu juist beoogd werd een einde te maken.
Het CWI betreurt dan ook dat in de nota onverkort wordt vastgehouden aan de eis dat er sprake moet zijn van een combinatie van factoren. Het loslaten van deze eis zou de duidelijkheid en consistentie van het beleid aanzienlijk ten goede komen en de positie van de betrokken groep vrouwen aanmerkelijk verbeteren.

Uitwerking criterium ‘klemmende redenen van humanitaire aard’

Wel zegt de staatssecretaris toe het criterium ‘klemmende redenen’ nader te zullen verduidelijken, waarbij hij de aanbevelingen met betrekking tot de invulling en verduidelijking van de gronden inzake de positie van de vrouw in het land van herkomst, het belang van het kind (mede in het kader van art. 8 EVRM) en het kunnen aantonen van (seksueel) geweld zal betrekken.

Uit het onderzoek van het CWI komt een groot gebrek aan inzicht naar voren in de door Justitie gevolgde beleidslijnen inzake deze criteria. Volstrekt onduidelijk is welke rol de verschillende criteria spelen en waarom, in elkaar niet zoveel ontlopende situaties, de ene keer wel een vergunning wordt verleend en de andere keer niet. Hoewel de staatssecretaris toezegt met een nadere verduidelijking van de betreffende criteria te komen ontbreekt echter in de nota vooralsnog elke uitwerking hiervan, noch wordt aangegeven op welke termijn en welke wijze deze nadere verduidelijking te verwachten valt, terwijl het hier toch om een zeer cruciaal punt gaat. Bovendien is het zeer de vraag of een nadere verduidelijking ook daadwerkelijk tot meer rechtszekerheid voor de betrokken vrouwen zal leiden, nu het combinatie-criterium gehandhaafd blijft.

Hetzelfde geldt voor de nadere invulling van het belang van het kind. De aanbevelingen uit het onderzoek van het CWI betroffen met name een ruimere toepassing van het beleid inzake voortgezet verblijf voor kinderen die geruime tijd in Nederland verblijven en de toepassing van art. 8 EVRM, waarbij het recht van het Nederlandse kind om in het land waarvan het de nationaliteit heeft op te groeien en het belang van het kind bij regulier contact met beide ouders, ook na scheiding, een grotere rol zou moeten spelen. Ook in de expertmeeting werd erop gewezen dat het perspectief van de kinderen meer expliciet in de afweging betrokken zou moeten worden. Opnieuw geldt dat een en ander in de nota niet uitgewerkt wordt en het volstrekt onzeker blijft of verduidelijking ook werkelijk tot verbetering van de positie van betrokkenen zal leiden.

Het CWI dringt er dan ook op aan dat de staatssecretaris op korte termijn met de toegezegde verduidelijking komt, hetzij in de vorm van een TBV (Tussentijdse Berichten Vreemdelingencirculaire), hetzij het in de vorm van een werkinstructie.

Bekorting periode van afhankelijkheid van 5 tot 3 jaar

Bekorting van de periode van afhankelijkheid van 5 tot 3 jaar betekent een aanmerkelijke verbetering van de positie van de betrokken vrouwen. Duidelijk is immers dat de constructie van het afhankelijk verblijfsrecht een extreme vorm van afhankelijkheid creëert tussen partners. Een dergelijke afhankelijkheid is om meerdere redenen onwenselijk: het vormt een substantiële belemmering bij de integratie en emancipatie van buitenlandse vrouwen in Nederland en nodigt uit tot machtsmisbruik door degene van wie het verblijf afhankelijk is. Dit is één van de redenen waarom door onder meer het CWI, het Komitee Zelfstandig Verblijfsrecht Migrantenvrouwen en E-quality al jaren gepleit wordt voor het zoveel mogelijk bekorten van de periode van afhankelijkheid. Het CWI is dan ook verheugd met het terugbrengen van de termijn van afhankelijkheid tot 3 jaar. Liever had zij echter gezien dat, juist in het licht van preventie van (seksueel) geweld, deze termijn teruggebracht werd tot een periode van maximaal één jaar.

Huisvestingsvergunning

Als gevolg van de Koppelingswet komen vreemdelingen niet in aanmerking voor een huisvestingsvergunning tijdens de behandeling van een verzoek om voortgezet verblijf.
Achtergrond
hierbij vormt de overweging dat een toegelaten vreemdeling reeds beschikt over huisvesting en hierdoor dus niet ernstig getroffen wordt. Vrouwen die hun partner verlaten, daartoe al dan niet gedwongen door geweld, verliezen echter met hun relatie ook veelal hun woonruimte. Doordat zij geen recht hebben op een zelfstandige huisvestingsvergunning zijn zij en hun eventuele kinderen, vaak jarenlang, aangewezen op verblijf in een opvanghuis. Dit belemmert niet alleen verdere integratie, maar maakt het hen ook vrijwel onmogelijk een nieuw zelfstandig bestaan op te bouwen. Ook de opvanghuizen stelt het voor een toenemend probleem, zij dreigen immers steeds verder ‘dicht te slibben’ door gebrek aan doorstroming.
Om die reden kiezen opvanghuizen er regelmatig voor maar een beperkt aantal vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning op te nemen.

In de nota wordt wel bijzonder lichtjes over dit probleem heengestapt. Slechts gesteld wordt dat de staatssecretaris van Volkshuisvesting heeft meegedeeld dat niet-zelfstandige woonruimte, waarvoor geen huisvestingsvergunning is vereist, ingevolge de Huisvestingswet voldoende passend is voor deze categorie vrouwen. Wat de staatssecretaris zich daarbij voorstelt blijft onduidelijk: een pensioen voor daklozen, een studentenkamer? In ieder geval blijft hiermee een grote groep vrouwen en kinderen gedwongen, gemiddeld 2 jaar en drie maanden (de gemiddelde duur van procedures), in overvolle opvanghuizen te verblijven en blijft een andere groep vrouwen letterlijk in de kou staan omdat er geen plaats meer voor hen is in de opvangvoorzieningen. Dat is een wel erg magere invulling van het in de nota nogmaals herhaalde uitgangspunt van ‘ kunnen rekenen op onderdak, opvang en bescherming’.

Verbetering kwaliteit besluitvorming

Eén van de hoofdconclusies van het onderzoek van het CWI betrof de noodzaak van verbetering van de besluitvorming door in eerste aanleg meer en diepgaander onderzoek te doen, in alle gevallen betrokkenen te horen, zorgvuldiger te toetsen aan de gronden voor vergunningverlening zoals genoemd in de Vreemdelingencirculaire, beschikkingen beter te motiveren en schorsende werking te verlenen indien het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Verbetering van de besluitvorming in eerste aanleg leidt tot minder procedures, omdat in een eerdere fase een correcte beschikking wordt afgegeven. Ook de procedure zelf zou verkort dienen te worden.

In de nota wordt slechts gedeeltelijk aan de boven geformuleerde aanbevelingen tegemoet gekomen. Het standaard verlenen van schorsende werking voor bezwaar is een verbetering ten opzichte van de huidige praktijk en in lijn met de nieuwe Vreemdelingenwet 2000. Een algemene hoorplicht wordt echter niet ingevoerd, in de nota wordt slechts gesteld dat betrokkene in het kader van de bezwaarprocedure ‘in voorkomende gevallen’ zal worden gehoord. Naar de mening van het CWI wordt hier een kans gemist om tot verbetering van de kwaliteit van beslissingen te komen. Aanbevolen wordt de vrouwen uit deze groep altijd te horen bij de aanvraag om een vergunning tot voortgezet verblijf dan wel bij de behandeling van hun bezwaarschrift.
Wel kan de toegezegde verduidelijking van de gehanteerde criteria bijdragen aan verbetering van de besluitvorming. Daarmee is echter nog geen garantie gegeven dat er ook een zorgvuldige toetsing plaatsvindt, en niet, zoals nu vaak het geval is, in eerste instantie bij voorbeeld voorbij gegaan wordt aan de mishandeling.

Gebrek aan gegevens

In de nota wordt aangegeven dat het moeilijk is de representativiteit te bepalen van de door het CWI onderzochte 90 dossiers voor het totaal aantal verzoeken om voortgezet verblijf. In dit kader valt op te merken dat uit eerder onderzoek in 1992 een vergelijkbaar beeld naar voren komt (“Afhankelijke verblijfstitel van migrantenvrouwen”, E. van Blokland en M. de Vries in samenwerking met de Wetenschapswinkel Nijmegen en het Komitee Zelfstandig Verblijfsrecht Migrantenvrouwen, maart 1992).
Dit neemt niet weg dat het ontbreken van gegevens over de omvang van de problematiek, het aantal aanvragen en de wijze van afhandeling een serieus probleem vormt. Het CWI onderschrijft dan ook het belang van de invoering van een registratiesysteem bij de IND waardoor deze gegevens in de toekomst wel beschikbaar zijn. Dit is ook van belang in het kader van een eventueel vervolgonderzoek naar de effecten van de in de nota voorgestelde beleidsaanpassingen.

Aanbevelingen

* Afschaffing van de combinatie eis; mishandeling op zichzelf dient reeds voldoende grond op te leveren om verblijf toe te staan op humanitaire gronden;
* Verduidelijking van de criteria op korte termijn, hetzij in de vorm van een TBV, hetzij in de vorm van een werkinstructie;
* Verkorting van de periode van afhankelijkheid tot een termijn van maximaal 1 jaar;
* Verlening van een zelfstandige huisvestingsvergunning na verbreking van de relatie;
* Invoering van een algemene hoorplicht bij de aanvraag om voortgezet verblijf dan wel bij de behandeling van het bezwaarschrift;
* Handhaving van de huidige uitzonderingen op het middelenvereiste voor Nederlanders, vluchtelingen, jongeren en houders van een vergunning tot vestiging, met gelijkstelling van huwelijkse en niet-huwelijkse relaties
* Verbetering van de registratie bij de IND zodat meer inzicht kan worden verkregen in de omvang van de problematiek, het aantal aanvragen en de wijze van afhandeling.

  Clara Wichmann Instituut, 8 mei 2000