Instantie

Rechtbank ‘s-Gravenhage zp Amsterdam

Samenvatting

Eiseres, Poolse, heeft een aanvraag ingediend voor het verrichten van arbeid
als zelfstandige prostituee met een beroep op het Associatieverdrag tussen de
EU en Polen. Zij is werkzaam als raamprostituee. De Gemeente Amsterdam voert
als beleid dat raamexploitanten geen ramen mogen verhuren aan onderdanen van
de zgn. associatielanden onder bedreiging van verlies van hun vergunning. Als
gevolg hiervan kon eiseres geen werkruimte huren en is zij gestopt met
werken. In geding is of zij aangemerkt kan worden als zelfstandige en
derhalve de Associatieverdragen van toepassing zijn. De rechtbank oordeelt
dat de omstandigheid dat zij haar beroep niet meer zelfstandig kon uitoefenen
omdat zij geen werkruimte meer kon krijgen, tot de conclusie dient te leiden
dat sprake is van een vergaande mate van afhankelijkheid van de
bordeelhouder, waardoor niet aannemelijk is dat eiseres ‘exclusively
self-employed’ is geweest. Derhalve is het Associatieverdrag niet van
toepassing en hoeven de antwoorden op de door dezelfde rechtbank aan het
HvJEG gestelde prejudiciële vragen niet te worden afgewacht.

Volledige tekst

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING

1. Eiseres, geboren op (…)1976, bezit de Poolse nationaliteit. Bij
schrijven van 25 augustus 1997 ontvangen door verweerder op 3 september 1997
heeft eiseres bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland een
aanvraag ingediend om een vergunning tot verblijf met als doel: ‘het
verrichten van arbeid als zelfstandige prostituee’.
Bij besluit van 18 januari 1999 heeft verweerder op deze aanvraag afwijzend
beslist. Eiseres heeft tegen dit besluit op 12 februari 1999 bezwaar gemaakt.
Dit bezwaar is bij besluit van 31 augustus 1999 ongegrond verklaard. Het
besluit is bij brief van diezelfde dag aan de gemachtigde van eiseres
gezonden.

2. Bij beroepschrift van 27 september 1999 heeft eiseres tegen dit afwijzende
besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. In beroep heeft eiseres verzocht
zowel het besluit van 31 augustus 1999, alsook het besluit van 18 januari
1999 te vernietigen, de Staat te veroordelen in de kosten van het geding, het
griffierecht te vergoeden en de zaak zelf af te doen en te bepalen dat
eiseres aanspraak heeft op een vergunning tot verblijf. De rechtbank heeft
partijen meegedeeld het beroep versneld te zullen behandelen. Op 24 december
1999 zijn de op de zaak betrekking hebbenden stukken van verweerder ter
griffie ontvangen. In het verweerschrift van 19 mei 2000 heeft verweerder
geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Eiseres heeft bij
brieven van 10 en 22 mei 2000 verzocht om aanhouding in afwachting van een
antwoord van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op de door
deze rechtbank op 15 juli 1999 gestelde prejudiciële vragen (o.a. AWB
98/5592). De rechtbank heeft dit verzoek bij brief van 26 mei 2000 niet
ingewilligd. Eiseres heeft haar standpunt nog nader aangevuld bij schrijven
van 7 juni 2000.

3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2000. Eiseres is
aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. G.J.K. van Andel, advocaat
te Amsterdam. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn
gemachtigde S.H.J.W. Roelofs, LLM, ambtenaar bij de Immigratie- en
Naturalisatiedienst van verweerders ministerie.

II. OVERWEGINGEN

1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan
houden.

2. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de volgende
feiten.
Eiseres verblijft sedert 7 augustus 1997 als vreemdeling in de zin van de Vw
in Nederland. Sinds begin oktober 1998 heeft zij niet langer als prostituee
gewerkt.

3. Eiseres heeft aangevoerd dat zij op grond van artikel 44, derde en vierde
lid, van de Europa-Overeenkomst, waarbij een associatie tot stand is gebracht
tussen de EG en lidstaten enerzijds en Polen anderzijds (hierna: de
Overeenkomst) aanspraak kan maken op een vergunning tot verblijf wegens haar
arbeid als zelfstandige prostituee. In dit artikel is bepaald dat elke
Lidstaat vanaf de inwerkingtreding van deze Overeenkomst aan Poolse
onderdanen een behandeling verleent die niet minder gunstig is dan die aan
eigen onderdanen wordt verleend, indien het gaat om het recht op toegang tot
en de uitoefening van economische activiteiten anders dan in loondienst. Een
onderdaan van Polen ontleent aan deze bepalingen rechtstreeks het recht op
toelating en verblijf. Eiseres verwijst hierbij naar literatuur en
jurisprudentie met betrekking tot de rechtstreekse werking van bepalingen van
het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap van 1957
(EG-Verdrag). De aanspraken van eiseres zijn onjuist beoordeeld door die
aanspraken alleen maar in het kader van nationale regelgeving te beoordelen.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij geheel en uitsluitend als
zelfstandige werkzaam is. Zij heeft ter ondersteuning van haar aanvraag de
volgende stukken overlegd:
– aangifte omzetbelasting 1997;
– een aanslag omzetbelasting 1997, waaruit blijkt dat zij in dat jaar een
belastbaar inkomen heeft gehad van ƒ 8.465;
– een overzicht van de boekhoudkundige stand van zaken van haar onderneming
van over het boekjaar 1997,
– bankafschriften waaruit blijkt dat zij in 1998 ƒ 3.940 omzetbelasting heeft
betaald. Volgens eiseres heeft verweerder haar ten onrechte tegengeworpen dat
zij geen aanvullende gegevens heeft overgelegd. Zij heeft in het begin van
haar werkzaamheden tijd nodig gehad om haar bedrijf op te zetten en voor een
boekhouding te zorgen. Ter zitting is door eiseres aangevoerd dat zij wel
voldoende bescheiden heeft overgelegd met betrekking tot haar
bedrijfsvoering.

Eiseres heeft voorts de volgende brieven overgelegd:
– Een brief van 13 juli 1998 van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)
aan de gemeente Amsterdam, betreffende verblijfsaanvragen van buitenlandse
prostituees die zich beroepen op de Associatieverdragen die door de Europese
Unie zijn gesloten met onder andere Polen. In deze brief staat, zakelijk
weergegeven, dat de bezwaarschriften van een aantal van deze prostituees
ongegrond zijn verklaard, onder meer omdat de Associatieverdragen tussen de
Europese Unie en de voormalige Oostbloklanden niet van toepassing zijn op
arbeid als zelfstandige in de prostitutie. Voorts wordt er op gewezen dat
deze prostituees niet in het bezit zullen worden gesteld van een vergunning
tot verblijf die hen in staat stelt arbeid te verrichten. In het kader van de
Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV) worden (raam)bordeelhouders aangemerkt als
werkgevers, nu prostituees ten dienste van hen arbeid verrichten en deze
(raam)bordeelhouders derhalve meer zijn dan normale verhuurders van
bedrijfsruimte. Aangezien prostitutiebedrijven in Amsterdam in het bezit
moeten zijn van een gedoogvergunning, kan in de Amsterdamse situatie de
gedoogvergunning-houder eveneens worden aangemerkt als werkgever in de zin
van de WAV. Werkgevers die een vreemdeling zonder een
tewerkstellingsvergunning tewerkstellen overtreden artikel 2 van de WAV.

– Een brief van 22 juli1998 van de Stadhuisdienst Amsterdam aan de
exploitanten van een prostitutiebedrijf en/of een seksinrichting. In deze
brief staat, zakelijk weergegeven, dat met prostituees afkomstig uit landen
aangesloten bij de Associatieverdragen uitsluitend een overeenkomst tot het
verrichten van arbeid en/of het verhuren van kamers kan worden aangegaan
indien zij in het bezit zijn van een geldige verblijfstitel, die het
verrichten van arbeid toestaat. Het niet naleven van deze gedoogvoorwaarde in
een prostitutiebedrijf, kan leiden tot weigering of intrekking van de
gedoogbeschikking of, voor zover het om een seksbedrijf gaat tot weigering of
intrekking van de vergunning. Het is de exploitant van een prostitutiebedrijf
of seksinrichting verboden prostituees afkomstig uit bovenbedoelde landen te
laten werken. Dat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst of
gezagsverhouding, doet niet af aan het feit dat een exploitant in de zin van
de wet reeds werkgever is indien ten dienste van hem arbeid wordt verricht.

Eiseres stelt dat exploitanten op basis van deze brieven geen ruimte meer aan
haar hebben verhuurd, waardoor zij niet meer heeft kunnen werken. Zij heeft
dus geen nadere actuele gegevens kunnen verschaffen over haar
bedrijfsvoering. Eiseres is medio augustus 1998 gestopt met werken in
Amsterdam en heeft daarna gepoogd om in Den Haag te gaan werken. Aldaar is
zij begin oktober 1998 om dezelfde reden eveneens gestopt met haar
werkzaamheden. Nadien heeft zij niet meer als zelfstandig prostituee gewerkt.
Eiseres heeft voorts benadrukt dat haar relatie met een exploitant zich
beperkte tot een mondelinge huurovereenkomst, op grond waarvan zij huur
betaalde in ruil voor ruimte.

Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat de bestreden beschikking is genomen in
strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft
ten onrechte afgezien van het horen van eiseres aangezien er op grond van
haar persoonlijke omstandigheden en haar bedrijfsvoering redenen waren om
haar te horen.

4.1. Verweerder stelt zich – samengevat – op het standpunt dat artikel 44 van
de Overeenkomst geen rechtstreekse werking heeft, nu het Hof van Justitie van
de Europese Gemeenschappen nog geen antwoord heeft gegeven op de bij
uitspraak van 15 juli 1999 door deze rechtbank gestelde vragen over onder
meer de rechtstreekse werking van deze bepaling. Volgens verweerder ziet
artikel 44, vierde lid en onder c, van de Overeenkomst slechts op zelfstandig
ondernemers, zijnde personen die zich bezighouden met economische
activiteiten anders dan in loondienst. Artikel 44 geeft geen recht op
toelating, noch op verblijf, maar slechts een recht op toegang tot en
uitoefening van de bedoelde economische activiteiten. Werkzaamheden in de
prostitutie kunnen volgens verweerder niet als zodanig worden aangemerkt.
Voorts vallen als zelfstandigen vermomde werknemers niet onder de definitie
van artikel 44 vierde lid onder a, van de Overeenkomst. Bij de beoordeling of
er sprake is van zelfstandig ondernemerschap en ter voorkoming van
schijnconstructies, dient niet zozeer te worden gekeken naar de juridische
verhouding, doch op de feitelijke omstandigheden waaronder de werkzaamheden
worden verricht. Op grond van de overgelegde stukken heeft eiseres niet
aannemelijk gemaakt dat er sprake is van zelfstandig ondernemerschap, hetgeen
met zich meebrengt dat zij niet kan vallen onder de werking van de
Overeenkomst. Verweerder heeft ter zitting in dit verband aangevoerd dat
indien het uitoefenen van werkzaamheden als zelfstandig ondernemer voor
eiseres onmogelijk is geworden, doordat exploitanten geen ruimte meer aan
haar willen verhuren, er geen sprake is van zelfstandig ondernemerschap.

4.2. De aanvraag van eiseres dient volgens Verweerder, gezien het
bovenstaande, te worden getoetst aan het nationale beleid ten aanzien van
vreemdelingen, die onderdaan zijn van een der landen waarmee de Europese
gemeenschappen een overeenkomst hebben gesloten en die een zelfstandig beroep
of bedrijf willen uitoefenen, als omschreven in hoofdstuk B12 onder 4.2.3 van
de Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc). In de beslissing in primo waarop in de
bestreden beschikking wordt aangesloten, heeft verweerder hieromtrent het
volgende overwogen. Eiseres heeft, ondanks dat zij daartoe in de gelegenheid
is gesteld, onvoldoende gegevens en bescheiden overgelegd om haar stelling,
dat zij arbeid als zelfstandige verricht, voldoende te kunnen onderbouwen.
Zij heeft nauwelijks enige informatie overgelegd over haar bedrijfsvoering,
maar slechts haar personalia ter beschikking gesteld en enige bescheiden van
de Belastingdienst overgelegd. Verweerder ziet niet in dat eiseres in
november 1998 geen actuele gegevens over haar bedrijfsvoering kon overleggen
als zij nog tot oktober 1998 als prostituee heeft gewerkt. Er zijn voorts
geen klemmende redenen van humanitaire aard op grond waarvan, in afwijking
van het geldende beleid, verblijf aan eiseres dient te worden toegestaan.

4.3. Uit de inhoud van het bezwaarschrift beoordeeld in samenhang met hetgeen
in eerste instantie door eiseres is aangevoerd en met de motivering van de
bestreden beschikkingen, bleek reeds aanstonds dat het bezwaar ongegrond was,
terwijl er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over deze conclusie.
Derhalve is op grond van artikel 32, tweede lid, van de Vw afgezien van het
horen van eiseres.

De rechtbank overweegt het volgende.

5. artikel 44 van de Overeenkomst luidt, voor zover hier van belang, als
volgt:
‘(…) 3. Each Member State shall grant, from entry into force of this
Agreement, a treatment no less favourable than that accorded to its own
companies and nationals for the establishment of Polish companies and
nationals as defined in Article 48 and shall grant in the operation of Polish
companies and nationals established in its territory a treatment no less
favourable than that accorded to its own companies and nationals.

4. For the purposes of this Agreement
(a) ‘Establishment’ shall mean
(i) as regards nationals, the right to take up and pursue economic activities
as self-employed persons and to set up and manage undertakings, in particular
companies, which they effectively control. Self-employment and business
undertakings by nationals shall not extend to seeking or taking employment in
the labour market or confer a right of access to the labour market of another
Party. The provisions of this chapter do not apply to those who are not
exclusively self-employed.’

6. Bij uitspraak van 15 juli 1999 heeft deze rechtbank en zittingsplaats
prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen. In deze vragen wordt onder andere aan de orde gesteld of er
een rechtstreeks beroep mogelijk is op artikel 44 van de Overeenkomst en of
dit artikel toelaat dat prostitutie niet valt onder het begrip economische
activiteiten anders dan in loondienst. De rechtbank zal zich eerst een
oordeel vormen over de vraag of op eiseres artikel 44, vierde lid van de
overeenkomst van toepassing is. In dit artikellid wordt onder andere bepaald
dat ‘The provisions of this chapter do not apply to those who are not
exclusively self-employed.’ De rechtbank constateert dat eiseres begin
oktober 1998, derhalve reeds voor de beslissing in primo op 18 januari 1999,
is gestopt met werken als prostituee. Ten tijde van deze beslissing voldeed
zij derhalve reeds niet meer aan het beoogde verblijfsdoel. Zij stelt dat zij
vanaf begin oktober 1998 niet meer heeft kunnen werken vanwege de hierboven
aangehaalde brieven van juli 1998 van de IND en de gemeente Amsterdam met
betrekking tot prostituees afkomstig uit de voormalige Oostbloklanden. De
rechtbank volgt deze stelling niet. De omstandigheid dat zij haar beroep niet
meer zelfstandig kon uitoefenen, enkel omdat zij via de bordeelexploitanten
geen werkruimte meer kon krijgen, dient naar het oordeel van de rechtbank tot
de conclusie te leiden dat sprake is van een verregaande mate van
afhankelijkheid van de bordeelhouder, waardoor niet aannemelijk is dat
eiseres ‘exclusively self-employed’ is geweest. Daar komt bij dat niet is
gebleken dat eiseres andere mogelijkheden heeft onderzocht om na begin
oktober 1998 eventueel elders, dan wel op andere wijze zelfstandig te werken.
Gelet op het bovenstaande is artikel 44 van de Overeenkomst op eiseres niet
van toepassing. Daarmee staat tevens vast dat de rechtbank de antwoorden op
de reeds eerder genoemde prejudiciële vragen niet bij de beoordeling van het
onderhavige beroep zal betrekken.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat op de aanspraken
van eiseres op toelating de nationale regelgeving van toepassing is.

Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.

7. Ingevolge artikel 11 lid 5 Vw kan het verlenen van een vergunning tot
verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen
belang ontleend.

8. Verweerder voert bij de toepassing van dit artikellid het beleid dat
vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun
aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan
wel klemmende redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende
uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen. Het beleid inzake
vreemdelingen, afkomstig uit een der landen waarmee de Europese
Gemeenschappen en hun lidstaten een overeenkomst hebben gesloten, die een
zelfstandig beroep of bedrijf willen uitoefenen is omschreven in hoofdstuk
B12/4.2.3 Vc 1994.
Hetgeen de rechtbank heeft overwogen onder rechtsoverweging II.6 leidt
eveneens tot het oordeel dat verweerder zich met recht op het standpunt heeft
gesteld dat eiseres niet kan worden aangemerkt als zelfstandig ondernemer en
derhalve geen aanspraak op toelating kan ontlenen aan bovengenoemd beleid.

9. Evenmin is gebleken dat eiseres aan enige andere door verweerder
gehanteerde beleidsregel aanspraak op toelating kan ontlenen. Gesteld noch
gebleken is van zodanige klemmende redenen van humanitaire aard dat
verweerder op grond daarvan aan eiseres verblijf hier te lande had moeten
toestaan.

10. De conclusie is dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in
redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.

11. Voorts is niet gebleken dat het bestreden besluit in aanmerking komt om
te worden vernietigd wegens strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk
bestuur.
Eiseres heeft dienaangaande aangevoerd dat ten onrechte is afgezien van het
horen.

Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat op grond van artikel
32, tweede lid, Vw van het horen is afgezien. Ingevolge artikel 32, tweede
lid, Vw kan van het horen worden afgezien, indien verweerder bepaalt dat
uitzetting op grond van het eerste lid niet achterwege blijft.
Verweerder heeft op 12 februari 1999 bepaald dat eiseres de beslissing op het
bezwaar niet in Nederland mag afwachten. Verweerder is op deze beslissing
niet teruggekomen en heeft eiseres evenmin alsnog uitstel van vertrek
verleend. Teneinde te beoordelen of verweerder terecht van het horen heeft
afgezien, dient de rechtbank daarom de vraag te beantwoorden of de
schorsingsbeslissing ten tijde van de bestreden beschikking rechtmatig was in
de zin van artikel 32, eerst lid, Vw.
Gelet op het gestelde onder punt II.6. had het bezwaar gericht tegen de
weigering eiseres een vergunning tot verblijf te verlenen, ten tijde van de
bestreden beschikking geen redelijke kans van slagen. De rechtbank
concludeert dat verweerder ten tijde van de bestreden beschikking op grond
van artikel 32, tweede lid, Vw van het horen heeft kunnen afzien.

Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

12. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou
moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in
de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet
gebleken.

III. BESLISSING

De Rechtbank

verklaart het beroep ongegrond.

Rechters

Mr. Broekhuijsen-Molenaar