Instantie

Centrale Raad van Beroep

Samenvatting

Met ingang van 1 januari 1998 is de Anw-uitkering van een groep weduwen
verlaagd. Deze weduwen ontvingen tot 1 juli 1996 een Aww-uitkering, welk
pensioen na invoering van de Anw ongewijzigd is gebleven tot 1 januari
1998. Per die datum werden de inkomsten van deze groep weduwen gekort op
hun Anw-uitkering. Wel is voor deze groep een overgangsregeling ingevoerd
met een ‘verzachte’ kortingsregeling. Hoewel de CRvB meent dat invoering
van de Anw heeft geleid tot eigendomsontneming per 1 januari 1998 voor
deze groep weduwen, is er geen sprake van strijd met het Eerste Protocol
EVRM omdat de wetgever in de overgangsregeling van de Anw op juiste wijze
de in het Eerste Protocol genoemde criteria in acht heeft genomen. Het
is vanuit het oogpunt van gelijkheid gerechtvaardigd dat de wijzigingen
in de Anw ten opzichte van de Aww ook gelden voor de weduwen die reeds
een Aww-uitkering ontvingen. Aan deze groep is, gelet op de overgangsregeling,
voldoende compensatie geboden. Verder oordeelt de CRvB dat het onderscheid
tussen inkomsten uit arbeid en inkomsten in verband met arbeid niet in
strijd is met de artikelen 26 IVBPR en 14 EVRM. De doelstelling van de
Anw, het behoeftebeginsel, vormt voldoende rechtvaardiging voor dit onderscheid.
Het beroep op de ILO-verdragen 121 en 128 wordt verworpen omdat deze verdragen
geen rechtstreekse werking hebben.

Volledige tekst

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING

Bij besluit van 28 januari 1998 heeft de SVB het bezwaar van betrokkene
tegen het besluit van 18 december 1997, waarbij de nabestaandenuitkering
van betrokkene ingevolge de
Algemene nabestaandenwet (Anw) ingaande 1 januari 1998 voorlopig is vastgesteld
op ƒ
1.496,13 bruto per maand, ongegrond verklaard (hierna: besluit 1).

Bij besluit van 30 juni 1998 heeft de SVB de nabestaandenuitkering van
betrokkene op grond van het bepaalde in de wet van 18 juni 1998, Stb. 377
(hierna: de Wijzigingswet Anw) ingaande 1 januari 1998 verhoogd (hierna:
besluit 2).

De Arrondissementsrechtbank te Zutphen heeft bij uitspraak van 19 oktober
1999 het beroep tegen besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd
en het beroep tegen besluit 2 ongegrond verklaard. Tevens heeft de rechtbank
de SVB veroordeeld in de proceskosten van betrokkene, tot betaling van
renteschade en tot vergoeding van het griffie-recht.

Namens betrokkene is mr G.J. Knotter, advocaat te Woerden van die uitspraak
in hoger beroep gekomen op bij beroepschrift aangevoerde gronden.

Ook de SVB heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak op bij beroepschrift
aangevoerde gronden.

De SVB heeft een verweerschrift ingediend en heeft bij brief van 21 januari
2000 nog nadere stukken overgelegd en de gronden van het hoger beroep gewijzigd.

Het geding is tezamen met een aantal soortgelijke zaken behandeld ter zitting
van de Raad, gehouden op 21 juni 2000, waar betrokkene in persoon is verschenen
bijgestaan door mr Knotter, voornoemd, en waar de SVB zich heeft doen vertegenwoordigen
door prof. dr G.J. Vonk, H. van der Most en J.A.J. Groenendaal, werkzaam
bij de Sociale Verzekeringsbank.

De Raad heeft daarna het onderzoek in deze zaak heropend. De SVB heeft
vervolgens bij brief van 14 september 2000 enige vragen van de Raad beantwoord.
Namens betrokkene heeft mr Knotter bij brief van 10 oktober 2000 gereageerd
op het antwoord van de SVB.

Partijen hebben vervolgens schriftelijk toestemming verleend om zonder
nadere zitting uitspraak te doen.

II. MOTIVERING

Betrokkene heeft vanaf 1 mei 1987 een pro-rata weduwenpensioen ingevolge
de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) ontvangen, welk pensioen ingaande
1 juli 1996 op grond van het bepaalde in artikel 67 van de Anw is omgezet
in een nabestaandenuitkering ingevolge laatstgenoemde wet. In augustus
1997 heeft betrokkene desgevraagd aan de SVB medegedeeld dat zij inkomsten
uit arbeid ontvangt ad ƒ 1.775 bruto per maand en tevens een weduwenpensioen
van het bedrijfspensioenfonds voor de Bouwnijverheid alsmede een Duitse
Witwenrente.

Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 december 1997 heeft de SVB
het nabestaandenpensioen van betrokkene ingaande 1 januari 1998 voorlopig
vastgesteld op een bedrag van ƒ 1.496,13 bruto per maand. Bij besluit 2
heeft de SVB deze uitkering ingaande 1 januari 1998 verhoogd en het bedrag
ervan ingaande 1 juli 1998 vastgesteld op ƒ 1.645,46 bruto per maand.

De rechtbank heeft het beroep van betrokkene mede gericht geacht tegen
besluit 2 en heeft het beroep tegen besluit 1 gegrond verklaard en het
beroep tegen besluit 2 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank
overwogen dat besluit 2 niet in strijd met het bepaalde in de Anw is genomen,
dat er geen sprake is van schending van het bepaalde in artikel 1 van het
Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat geen sprake is van
een verboden discriminatie tussen verschillende groepen nabestaanden op
grond van het bepaalde in de artikelen 14 van het EVRM en 26 van het Internationaal
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en dat het bepaalde
in artikel 67 van de ANW niet in strijd is met de Europese Code inzake
sociale zekerheid, het Verdrag betreffende de prestaties bij arbeidsongevallen
en beroepsziekten (IAO-Verdrag nr. 121, Trb. 1966, 137) en het Verdrag
betreffende uitkering bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen
(IAO-Verdrag nr. 128, Trb. 1968, 131).
Namens betrokkene is in hoger beroep opnieuw een beroep gedaan op de door
de rechtbank behandelde rechtsnormen. De SVB heeft de stellingen van betrokkene
betwist.

De SVB heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank de SVB ten onrechte
ingevolge artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft veroordeeld
tot vergoeding van schade van betrokkene, bestaande uit wettelijke interest,
en dat de rechtbank de SVB eveneens ten onrechte ingevolge artikel 8:75
van de Awb heeft veroordeeld tot betaling van de proceskosten van betrokkene
ter zake van verleende rechtsbijstand. Mr Knotter heeft namens betrokkene
het standpunt van de SVB betwist.

De Raad stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat de SVB
bij besluit 2 de aanspraak van betrokkene op nabestaandenuitkering ingaande
1 januari 1998 overeenkomstig het bepaalde in de Anw heeft vastgesteld.
Het geschil tussen partijen spitst zich derhalve toe op de vraag of dit
besluit wegens strijd met bepalingen van internationaal of supranationaal
recht of met algemene rechtsbeginselen niet in stand kan blijven. Dienaangaande
overweegt de Raad het volgende.

Met betrekking tot de toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol bij
het EVRM overweegt de Raad als volgt. Blijkens het verhandelde ter zitting
aanvaardt thans ook de SVB dat bij het besluit dat de aanspraak op Anw-uitkering
per 1 januari 1998 regelt, een ‘possession’ (eigendom) in de zin van evenvermelde
bepaling is betrokken. Ook de Raad is dit oordeel toegedaan en hij onderschrijft
op dit punt de overwegingen van de rechtbank.
Als dit eigendom valt aan te merken de aanspraak op uitkering die voorafgaande
aan 1 juli 1996 aan betrokkene rechtens toekwam overeenkomstig de bepalingen
van de AWW en die onder de vigeur van de Anw tot 1 januari 1998 onaangetast
is gebleven. De inwerkingtreding van de Anw leidde tot een gedeeltelijke
ontneming van eigendom ingaande laatstgenoemde datum voor de personen,
waaronder betrokkene, waarop de overgangsbepaling van artikel 67 van de
Anw het oog heeft.

In deze wetsbepaling is één van de grondgedachten van de Anw, te weten
dat aan een wettelijke nabestaandenverzekering het behoefteprincipe ten
grondslag moet liggen, uitgewerkt voor de voormalige AWW-gerechtigden.
Ten opzichte van het eigenlijke Anw-regime, dat kort gezegd inkomen in
verband met arbeid volledig in mindering brengt op de uitkering en van
het inkomen uit arbeid een bedrag van 50% van het bruto-minimumloon buiten
aanmerking laat alsmede een derde gedeelte van het meerdere inkomen, geldt
-met inachtneming van het bepaalde in de Wijzigingswet- voor deze gerechtigden
een verzachte kortingsregeling, waarbij van beide genoemde vormen van inkomen
70% van het bruto-minimumloon voor de korting buiten aanmerking wordt gelaten,
alsmede voor inkomen uit arbeid een derde gedeelte van het meerdere. Voorts
geldt voor deze gevallen dat, ongeacht de hoogte van het inkomen, van de
nabestaandenuitkering een bedrag gelijk aan 30% van het bruto-minimumloon
onaangetast blijft.

Ten aanzien van de overgangsregeling van artikel 67 van de Anw is voorts
van belang dat, waar personen die een ge-zamenlijke huishouding voeren
in de Anw als gehuwd worden aangemerkt (met uitzondering van bloedverwanten
in de eerste graad), de voormalige AWW-gerechtigde die op die grond als
gehuwd wordt aangemerkt ingaande 1 januari 1998 een Anw-uitkering van 30%
van het bruto-minimumloon behoudt, welk percentage voor degenen die een
gezamenlijke huishouding voeren ten behoeve van de verzorging van een hulpbehoevende
50% (van het netto-minimumloon) bedraagt, waarvan 20% inkomensafhankelijk.

Ten aanzien van betrokkene heeft deze regeling ertoe geleid dat haar Anw-uitkering
per 1 juli 1998 is vastgesteld op ƒ 1.645,46 bruto per maand.

De rechtbank heeft geoordeeld dat dit resultaat in overeenstemming is met
de criteria welke voortvloeien uit de eerste zin van artikel 1 van het
Eerste Protocol, luidend:
‘Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot
van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve
in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in
de algemene beginselen van internationaal recht.’.

Ook de Raad is van oordeel dat in de overgangsregeling van de Anw deze
criteria op de juiste wijze in acht zijn genomen, en met name dat de wetgever
de hem toekomende beoordelingsmarge bij de vaststelling van wat in het
algemeen belang geboden kan en moet worden geacht niet heeft overschreden.
In aanvulling op hetgeen de rechtbank op dit punt heeft overwogen, acht
de Raad ook nog het volgende van belang. Naar huidig inzicht fungeert de
wettelijke nabestaandenverzekering als bodemvoorziening ten opzichte van
aanvullende nabestaandenregelingen en als inkomensvoorziening op het niveau
van het sociaal minimum. Daarin past niet het geheel onaangetast laten
van die (bodem)uitkering in omstandigheden die erop duiden dat de betrokken
nabestaande in staat is of is geweest om in het eigen onderhoud te voorzien.
Dat op dit punt in de AWW geen voorzieningen waren getroffen, valt naar
aannemelijk is in overwegende mate toe te schrijven aan de destijds geringe
arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen, als gevolg waarvan samenloop van
AWW-pensioen en inkomen uit arbeid, c.q. loondervingsuitkeringen, relatief
zeldzaam was.
De maatschappelijke veranderingen op dit punt maakten, vanuit de eerder
omschreven doelstelling van de regeling, een regeling voor de samenloop
van nabestaandenuitkering en ander inkomen noodzakelijk. Voorts heeft de
wetgever het aangewezen geacht de gelijkstelling van (in algemene zin:)
een gezamenlijke huishouding van twee personen met een huwelijk, welke
in verscheidene andere sociale regelingen reeds haar beslag had gekregen,
uit te breiden tot de wettelijke nabestaandenverzekering.
Dat de hieruit voortvloeiende aanpassingen zich ook uitstrekken tot bestaande
gevallen (AWW-gerechtigden), acht de Raad binnen het onderhavige toetsingskader
vanuit een oogpunt van gelijkheid, en mede gelet op de potentieel lange
looptijd van de uitkering, aanvaardbaar; en eveneens aanvaardbaar is in
hetzelfde kader het standpunt van de wetgever dat vanuit een oogpunt van
rechtszekerheid een tijdelijke en/of gedeeltelijke (in casu: een tijdelijke
volledige en in aansluiting daarop een gedeeltelijke) eerbiediging van
bestaande rechten geboden is.
Dat slechts een ‘volledige compensatie’ in overeenstemming met artikel
1 van het Eerste Protocol zou zijn, zoals namens de betrokkenen in de op
de onderhavige zitting behandelde gedingen is betoogd, berust op een onjuiste
opvatting ten aanzien van die bepaling, welke niet zo ver strekt dat zij
het een staat ten enenmale onmogelijk zou maken in bestaande (sociale-zekerheids)rechten
in te grijpen.

Met betrekking tot de ter zitting opgeworpen stelling dat de wetgever bij
de regeling van het overgangsrecht-Anw haar oordeel niet goed heeft afgewogen
en niet in overeenstemming heeft gehandeld met hetgeen recentelijk in de
Notities overgangsrecht in de sociale zekerheid van de Staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot uit-drukking is gebracht, welk
betoog in wezen strekt tot toetsing van de wet aan algemene rechtsbeginselen,
overweegt de Raad dat hij in deze stellingen geen rechtsnormen vermag aan
te treffen waaraan hij de onderhavige bepalingen van een wet in formele
zin kan toetsen (vgl. CRvB 15 mei 1996, RSV 96/170).
Wat meer in het algemeen het beroep op algemene rechtsbeginselen betreft,
overweegt de Raad dat hij zich in constante rechtspraak heeft aangesloten
bij het oordeel van de Hoge Raad, inhoudende dat artikel 120 Grondwet (mede)
een verbod inhoudt om de wet (in formele zin) te toetsen aan dergelijke
beginselen (HR 14 april 1989, AB 1989, 207, Harmonisatiewetarrest). Van
‘niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden’, welke volgens diezelfde
rechtspraak aanleiding zouden kunnen vormen strikte wetstoepassing achterwege
te laten, is in het onderhavige geval niet gebleken.

Namens betrokkene is verder aangevoerd dat in het tweede lid van artikel
67 van de Anw
en in het Inkomens- en samenloopbesluit Anw van 10 juni 1996, Stb. 306,
ten onrechte onderscheid wordt gemaakt tussen inkomen uit arbeid en inkomen
in verband met arbeid, welk onderscheid een verboden discriminatie zou
opleveren in de zin van artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 van het
EVRM jo artikel 1 van het Eerste Protocol. Ten aanzien van dit onderscheid
merkt de Raad allereerst op dat uit de wetsgeschiedenis van de Anw blijkt
dat deze wet tot doel heeft voor alle ingezetenen een bescherming op minimumniveau
te bieden tegen de geldelijke gevolgen van het risico van overlijden van
de partner. Het betreft derhalve een basisvoorziening waarbij sociale partners
en individuen aanvullende regelingen kunnen treffen voor dit risico, welke
aanvullende voorzieningen niet op uitkeringen ingevolge de Anw worden gekort.
Voorts heeft de wetgever met de inkomenstoets beoogd het behoeftebeginsel
centraal te stellen, hetgeen ertoe heeft geleid dat ander inkomen uit of
in verband met arbeid wordt gekort op de nabestaandenuitkering en waarbij
de gunstiger vrijlatingsregeling voor inkomen uit arbeid ertoe strekt de
arbeidsparticipatie niet te ontmoedigen. De Raad is van oordeel dat laatstbedoelde
doelstelling een voldoende rechtvaardiging vormt voor het onderscheid tussen
inkomen uit en in verband met arbeid in artikel 67 van de Anw en in het
Inkomens- en samenloopbesluit Anw.

Voorts kan naar ’s Raads oordeel van de wijze waarop in het Inkomens- en
samenloopbesluit verschillende soorten inkomsten zijn gekwalificeerd als
inkomen uit of in
verband met arbeid niet gezegd worden dat is gehandeld in strijd met de
hiervoor
genoemde doelstellingen van de wetgever, noch dat daarbij anderszins sprake
is van een
verboden ongelijke behandeling van rechthebbenden op bepaalde soorten uitkeringen.
De
Raad wijst erop dat er geen aanleiding is arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
anders te
behandelen dan bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen, nu het gekozen vrijlatingsregime
van
de Anw niet tot doel heeft deelname aan het arbeidsproces te stimuleren,
hetgeen in geval
van arbeidsongeschiktheid vaak niet meer te realiseren is, maar wel om
-met het oog op de
effectiviteit van de toepassing van het behoeftebeginsel- degenen die arbeid
verrichten
niet te zeer te ontmoedigen. Ten slotte is de Raad niet gebleken dat de
SVB de
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen van personen die verzekerd zijn geweest
ingevolge de
Algemene Burgerlijke Pensioenwet (ABP) anders behandelt dan uitkeringen
ingevolge de Wet
op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Uit de brief van de SVB
van 14 september
2000 blijkt, kort samengevat, dat deze personen vanaf 1 januari 1998 aanspraak
hebben op uitkeringen op grond van de WAO ten laste van het Landelijk instituut
sociale verzekeringen
en op een aanvullend (bovenwettelijk) invaliditeitspensioen van de Stichting
Pensioenfonds
ABP. Op grond van het Inkomens- en samenloopbesluit Anw wordt de WAO-uitkering
van
deze personen aangemerkt als inkomen in verband met arbeid en het aanvullend
pensioen
als inkomen uit arbeid. De SVB handelt aldus naar ’s Raads oordeel geheel
conform het bepaalde in genoemd Besluit, nu de Stichting Pensioenfonds
ABP op grond van het bepaalde
in de Wet Privatisering ABP aangemerkt moet worden als een bedrijfspensioenfonds.

De Raad zal de opgeworpen stellingen betreffende de betekenis van de ILO-normverdragen
121 en 128 en van de Europese Code inzake sociale zekerheid gezamenlijk
behandelen.
Allereerst verdient opmerking dat het aspect ‘bescherming van verkregen
rechten’ hier geen rol kan spelen, nu de bedoelde verdragen daaromtrent
geen normen bevatten. De stelling die in dit geding aan de orde kan zijn
moet derhalve betrekking hebben op de vraag of de aanspraken die de Anw
toekent aan voormalige AWW-gerechtigden in overeenstemming zijn met de
normen die de bedoelde verdragen stellen. De Raad komt echter aan die vraag
niet toe, aangezien hij met de SVB van oordeel is dat de verdragen althans
op dit punt geen een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen
93 en 94 van de Grondwet bevatten. Hieraan ziet de Raad ten aanzien van
alle genoemde verdragen steeds één of meer van de volgende factoren in
de weg staan: de onvoldoende concrete dan wel facultatieve normering van
het uitkeringsniveau; de mogelijkheid -dan wel de onduidelijkheid daaromtrent-
van de aftrek van inkomsten, c.q. van schorsing of intrekking van de uitkering
bij aanwezigheid van ander inkomen; het overlaten aan de nationale wetgevingen
van de definiëring van centrale begrippen als ‘weduwe’ en ‘kostwinner’;
en tenslotte in algemene zin het instructie-karakter van de verdragen,
dat doorgaans in de weg zal staan aan de mogelijkheid van het inroepen
van een rechtens afdwingbare aanspraak op een concrete prestatie in een
individueel geval.

De SVB heeft in haar hoger beroepschrift de door de rechtbank uitgesproken
veroordeling tot betaling van renteschade en proceskosten betwist, aanvoerende
dat het besluit van 28 januari 1998 niet onrechtmatig is, omdat het ten
tijde van het nemen ervan in overeenstemming was met het bepaalde in en
krachtens de Anw. Het feit dat dit besluit op grond van de bij de Wijzigingswet
Anw met terugwerkende kracht ingevoerde wijzigingen in het overgangsrecht
in de Anw niet langer is gehandhaafd kan er volgens de SVB niet toe leiden
dat sprake is van een onrechtmatig besluit.

De Raad stelt ten aanzien van dit geschilpunt voorop dat blijkens vaste
rechtspraak van de Hoge Raad een (semi-)overheidslichaam -zoals de SVB-
een onrechtmatige daad begaat door een besluit te nemen en te handhaven
dat naderhand door de rechter wordt vernietigd wegens strijd met de wet
of op andere gronden en dat daarmee de schuld van het overheidslichaam
in beginsel is gegeven. Zelfs wanneer het overheidslichaam geen enkel verwijt
treft wordt aangenomen dat deze onrechtmatige daad in beginsel voor diens
rekening komt. Nu vast staat dat de rechtbank het besluit van 28 januari
1998 wegens strijd met de -inmiddels gewijzigde- Anw heeft vernietigd,
staat op grond van het hiervoor overwogene vast dat sprake is van een onrechtmatige
daad welke in beginsel voor rekening van de SVB komt. De Raad ziet onvoldoende
aanleiding om het onrechtmatig handelen niet aan de SVB toe te rekenen
nu sprake is van een wegens strijd met de wet vernietigd besluit. Het feit
dat deze strijdigheid een gevolg is van een wijziging van de Anw met terugwerkende
kracht heeft de Raad niet tot een ander oordeel gebracht. Daarbij heeft
de Raad, gelet op het bepaalde in artikel 6:162, lid 3, BW en op hetgeen
door de Hoge Raad is overwogen in zijn arrest van 20 februari 1998 (AB
1998/231), mede van belang geacht dat het redelijker is de schade die voor
een individuele burger voortvloeit uit een besluit waarvan inmiddels is
gebleken dat het onjuist is, voor rekening te brengen van de collectiviteit
dan om die schade voor rekening te laten van de burger jegens wie dat besluit
werd genomen.

Ook de uitgesproken proceskostenveroordeling kan ’s Raads toetsing doorstaan.
De Raad heeft immers al eerder overwogen, onder meer in de uitspraak van
27 februari 1997, nr. 96/5062 Algem, dat het bestuursorgaan in beginsel
in de kosten veroordeeld dient te worden indien de rechtbank een besluit
vernietigt en dat slechts in uitzonderlijke gevallen afwijking van dit
uitgangspunt is gerechtvaardigd. Mede gelet op het hiervoor overwogene
acht de Raad een wetswijziging met terugwerkende kracht niet een zodanig
uitzonderlijke omstandigheid dat een proceskostenveroordeling achterwege
dient te blijven.

Uit het vorenstaande vloeit voort dat beide hoger beroepen niet kunnen
slagen, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.

De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb de
SVB te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze
kosten worden begroot op ƒ 1.420 voor verleende rechtsbijstand in hoger
beroep.

Ten slotte stelt de Raad vast dat van de SVB een griffierecht van ƒ 675
dient te worden geheven.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende:

Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt de SVB in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag ad
ƒ 1.420;
Bepaalt dat van de SVB een griffierecht van ƒ 675 wordt geheven.

Rechters

Mrs. Haverkamp, Zwart, De Vries