Instantie

Hoge Raad der Nederlanden

Samenvatting

Bij een door de rechtbank vastgestelde omgangsregeling heeft de rechtbank aan
de Raad voor de Kinderbescherming een actieve rol toebedeeld in de
begeleiding van de omgangsregeling. Ook het hof is van mening dat een actieve
begeleiding tot de taken van de Raad voor de Kinderbescherming behoort. De
Hoge Raad volgt deze zienswijze niet en vernietigt de beschikking van het
hof. De Hoge Raad stelt dat de taken en bevoegdheden van de Raad in de wet
zijn vastgelegd en dat daarin geen bepaling is opgenomen volgens welke de
Raad de taak heeft een door de rechter vastgestelde omgangsregeling te
begeleiden. De Hoge Raad overweegt voorts nog dat uit internationale
regelgeving weliswaar voortvloeit dat de Staat al het mogelijke dient te doen
wat in de gegeven omstandigheden van hem kan worden verwacht om het recht op
omgang te effectueren, doch dat dit niet meebrengt dat de rechter de Raad de
begeleiding van de omgangsregeling kan opdragen.

Volledige tekst

a. hulpverlening slechts via gerechtelijke tussenkomst tot stand gebracht
kunnen worden (door middel van het bevorderen van een maatregel van
kinderbescherming)
b. advies aan de rechter uitgebracht moeten worden waarmee niet alle
betrokkenen kunnen instemmen.’

2.2 Positieve verplichtingen voortvloeiend uit art. 8 EVRM m.b.t. het
omgangsrecht

2.2.1 Ouders en kinderen hebben recht op omgang met elkaar. Dat vloeit voort
uit art. 8 EVRM en is verschillende keren uitgesproken door het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens (EHRM), bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 8 juli
1987, NJ 1988,828, m.nt. EAA. Dit uitgangspunt is ook neergelegd in art.
1:377a BW.

2.2.2 In art. 3 van het Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind
(IVRK) is een algemene richtlijn voor de uitleg en uitvoering van het verdrag
neergelegd, inhoudende dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de
belangen van het kind de eerste overweging dienen te vormen. Op art. 3 IVRK
kan mijns inziens niet een opdracht als door het hof gegeven aan de RvdK
worden gebaseerd. Art. 16 IVRK correspondeert met art. 8 EVRM.
Hetgeen hierna gezegd wordt over de reikwijdte in deze van art. 8 EVRM, gaat
ook op voor art. 16 IVRK.

2.2.3 Op verdragsstaten rust een positieve verplichting tot effectuering van
het recht op omgang, ook als het niet aan de staat te wijten is (door het
nemen van kinderbeschermingsmaatregelen) dat een ouder en zijn kind geen
omgang met elkaar hebben, maar aan de ouder(s) zelf. Die verplichting is
echter niet absoluut, zie EHRM 19 september 2000 (Glaser / United Kingdom)
ÃNOOT 4#4#4Ž:

’65. The Court’s case law has consistently held that Article 8 includes a
right for a parent to have measures taken with a view to his or her being
reunited with the child, and an obligation for the national authorities to
take such measures. This applies not only to cases dealing with the
compulsory taking of children into public care and the implementation of care
measures (see, inter alia, the Olsson v. Sweden (No. 2) judgment of 27
November 1992, Series A no. 250, pp. 35-36, 90), but also to cases where
contact and residence disputes concerning children arise between parents
and/or other members of the family (e.g. the Hokkanen v. Finland judgement of
23 September 1994, Series A no. 299, p. 20, 55).
66. The obligations of the national authorities to take measures to
facilitate contact by a non-custodial parent with children after divorce is
not, however, absolute (mutatis mutandis, Hokkanen judgement cited above, p.
22, 58). The establishment of contact may not be able to take place
immediately and may require preparatory or phased measures. The co-operation
and understanding of all concerned will always be an important ingredient.
While national authorities must do their utmost to facilitate such
co-operation,any obligation to apply coercion in this area must be limited
since the interests as well as the rights and freedoms of all concerned must
be taken into account, and more particularly the best interest of the child
and his or her rights under Article 8 of the Convention. Where contacts with
the parent might appear to threaten those interests or interfere with those
rights, it is for the national authorities to strike a fair balance between
them (….). The key consideration is whether those authorities have taken
all necessary steps to facilitate contact as can reasonably be demanded in
the special circumstances of each case.’

2.2.4 In zijn uitspraak van 25 januari 2000 (Ignaccolo-Zenide / Roemenië),
EHRC 2000, nr. 23, m.nt. E. Brems, heeft het hof als volgt overwogen:

‘112. En outre, aucun contact préparatoire entre les services sociaux, la
réquerante et les enfants ne fut organisé par les autorités, qui ne
sollicitèrent pas davantages le concours de pédopsychiatres ou de
psychologues (voir, mutatis mutandes, l’arrêt Olsson précité, pp. 35-36,
paras. 89-91). Ainsi, les services sociaux, auxquels l’article 108 du code de
la famille conférait des pouvoirs suffisants en la matière, ne recontrèrent
les enfants qu’a l’occasion de la procédure en transfert de l’autorité
parentale (paragraphe 44 ci-dessus) et se bornèrent a effectuer des enquêtes
purement descriptives.
(…) Quant a la rencontre [entre la réquerante et ses enfants] du 29 janvier
1997, (…), elle ne fut pas organisée, selon la Cour, dans les conditions
propres a favoriser un développement positif des relations entre la
réquerante et ses enfants. Elle se déroula dans l’établissement scolaire des
enfants, où leur père était enseignant, et en présence d’une délégation
nombreuse composée d’enseignants, de fonctionnaires, de diplomates, de
policiers, de la réquerante et de son avocat (…). Aucun travailleur social
ni aucun psychologue n’avaient été associés a la préparation de cette
rencontre.
L’entrevue ne dura que quelques minutes, prenant fin lorsque les enfants, de
toute évidence nullement préparées, firent mine de s’enfuir (…).’

Deze zaak betrof een geval van onttrekking door de vader van de kinderen aan
het bezoekrecht van de moeder. De vader nam de kinderen mee naar zijn
geboorteland Roemenië. De moeder heeft met een beroep op het Haags
Kinderontvoeringsverdrag getracht de kinderen te zien te krijgen. Toen ze na
lange tijd de kinderen ontmoette, verliep de ontmoeting rampzalig. De moeder
heeft een klacht tegen Roemenië ingediend bij het EHRM. Het EHRM overwoog dat
de positieve verplichtingen die voor de verdragsstaten voortvloeien uit art.
8 EVRM geïnterpreteerd moeten worden in het licht van het Haags
Kinderontvoeringsverdrag, waarbij Roemenië en Frankrijk (waar de moeder
vandaan kwam) beiden partij zijn. Het hof oordeelde dat Roemenië niet
voortvarend genoeg aan de op haar uit hoofde van het Haags
Kinderontvoeringsverdrag rustende verplichtingen gevolg heeft gegeven, dat
dwangmaatregelen tegen de vader hadden moeten worden ingezet en dat (zie
citaat) de staat actief had moeten optreden bij de voorbereiding en de
totstandkoming van contact tussen de moeder en de kinderen.

2.2.5 Ik wijs erop dat deze uitspraak niet zonder meer van toepassing geacht
kan worden te zijn op het onderhavige geval. Het EHRM heeft immers
uitdrukkelijk overwogen ( 95) dat de verplichtingen van de staat mede hun
oorsprong vinden in het Haags Kinderontvoeringsverdrag. Bovendien heeft het
EHRM tot uitgangspunt genomen (zie citaat) dat de ‘services sociaux’ terzake
voldoende bevoegdheden hadden.

2.2.6 De toets van het EHRM is derhalve of de Staat (via de RvdK) al het
mogelijke heeft gedaan dat in de omstandigheden van het geval redelijkerwijs
van hem kon worden verwacht om contact tussen de vader en de kinderen te
laten plaatsvinden. Van de bestaande mogelijkheden ter effectuering van een
omgangsregeling staat er één ten dienste van de RvdK: het verzoeken van een
ondertoezichtstelling ÃNOOT 5#4#5Ž en in het uiterste geval het uitlokken van een
voogdijwijziging. De RvdK heeft de mogelijkheid van ondertoezichtstelling
benut, maar zonder succes.

2.3 INITIATIEVEN VAN DE REGERING

2.3.1 De regering beraadt zich in het kader van het wetsontwerp Herziening
scheidingsprocedure op maatregelen ter effectuering van omgang(sregelingen).
Er is een aantal experimenten met omgangsbegeleidingsprojecten gestart.
Hierover merkt de staatssecretaris in een brief aan de Tweede Kamer het
volgende op (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 25 451, nr. 5, p. 2):

‘Voorts is besloten tot een inventariserend onderzoek met betrekking tot
omgangsbegeleiding. Omgangsbegeleiding biedt ouders hulp bij de feitelijke
uitvoering van een reeds door de rechter vastgestelde (proef)omgangsregeling.
In de achterliggende jaren zijn op diverse plaatsen in het land uiteenlopende
(hulpverlenings)initiatieven gestart.
Volstaan is met het inventariseren van ervaringen, opdat aan de hand daarvan
kan worden bezien welke weg kan worden opgegaan. Het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie heeft de
Vrije Universiteit te Amsterdam opdracht gegeven dit onderzoek te verrichten.
In december 1998 is rapport uitgebracht (…). Uit het rapport kan worden
afgeleid dat er geen systematische evaluatie heeft plaatsgevonden inzake de
opzet en de resultaten van diverse projecten, één uitzondering daargelaten,
te weten het BOR-project van de Raad voor de Kinderbescherming te Maastricht.
ÃNOOT 6#4#6Ž In het rapport wordt aangegeven dat een initiatief op het terrein van
omgangsbegeleiding eerder neergelegd moet worden bij het particulier
initiatief dan bij de Raad voor de Kinderbescherming.’

2.3.2 Uit dezelfde brief van de staatssecretaris blijkt dat de regering zich
nog steeds op het standpunt stelt dat bemiddeling bij omgangsregelingen niet
behoort tot de taken van de RvdK, zie, p. 4:

‘In Engeland ligt het initiatief voor de oprichting van dergelijke
omgangshuizen in de private sector. In Frankrijk worden de omgangshuizen van
overheidswege bekostigd.
Het begrip ‘omgangshuis’ kan derhalve zowel smal (ondersteuning door
vrijwilligers bij het effectueren van omgang) worden gedefinieerd als breed
(het in gesprekken tussen hulpverleners en ouders al of niet na verwijzing
door de rechter komen tot een omgangsregeling in combinatie met de
effectuering ervan).

Ik acht het te vroeg reeds thans een standpunt in te nemen over de
wenselijkheid van omgangshuizen of daar experimenten mee te starten. Ik wil
eerst de uitkomsten van de bovengeschetste trajecten afwachten en dit aspect
betrekken bij de besluitvorming in 2001.
Daarbij komt dat de activiteiten die zowel in de smalle als brede definitie
worden verricht, kunnen worden gekenschetst als ondersteunende en/of
hulpverlenende activiteiten. Op voorhand ben ik van oordeel dat dergelijke
activiteiten niet tot de directe taak van mijn departement (of de Raad voor
de Kinderbescherming) behoren. Veeleer dient hierbij gedacht te worden aan
hulpverleningsinstellingen als het Algemeen Maatschappelijk Werk.
Het is ook denkbaar dat hierin een taak voor de bureaus jeugdzorg zou kunnen
zijn weggelegd. Een en ander hangt af van de insteek: de
scheidingsproblematiek in al haar facetten of het kind in relatie tot vragen
als verblijf en omgang na (echt)scheiding.’
Zie voorts stuk nr. 7, p. 8, waar uit de mond van de staatssecretaris in het
kader van de bespreking van de verschillende experimenten scheidings- en
omgangsbemiddeling die zijn uitgevoerd, nog het volgende is opgetekend:

‘Overigens vroeg hij [de staatssecretaris, M.] zich af of de structurele rol
die de Raad voor de Kinderbescherming tot nu toe vervult bij projecten
omtrent omgangsbemiddeling en omgangsregeling wel past binnen het takenpakket
van die instelling. De Raad moet in het belang van het kind toezicht houden
op het belang van dat kind. Bij de toezichtsregelingen gaat het vooral om de
manier waarop de ouders daarmee omgaan. In dat kader ligt er dan ook meer een
taak voor het algemeen maatschappelijk werk. Het is in principe mogelijk dat
een van twee partijen verzoekt om in de beschikking inzake de omgangsregeling
op te nemen dat bij niet nakoming een sanctie wordt gesteld, doch de rechter
heeft de mogelijkheid opnieuw in het belang van het kind te weigeren aan dat
verzoek te voldoen.’

3 BEOORDELING VAN HET CASSATIEMIDDEL

3.1 Onderdeel 1

3.1.1 Onderdeel 1 richt zich tegen het oordeel van het Hof dat aan de RvdK
een opdracht tot actieve begeleiding van een door de rechter vastgestelde
omgangsregeling kan worden gegeven. Volgens het middelonderdeel bieden noch
art. 8 EVRM noch de art. 6 of 13 IVRK, in samenhang bezien met art. 1:238 BW
en art. 810 Rv grondslag voor een dergelijke opdracht.

3.1.2 Zoals in punt 2.1 is aangegeven, is er geen wettelijke grondslag voor
een begeleidende taak van de RvdK bij omgangsregelingen. Zo art. 8 EVRM al
dwingt tot een verdergaande bemoeienis van de overheid bij de effectuering
van omgangsregelingen, hetgeen ik betwijfel, dan nog leent art. 1:238 BW zich
er mijns inziens niet voor om de RvdK taken toe te delen die naar de
kennelijke bedoeling van de wetgever daar niet thuis horen. Maar bovendien is
de regering zich, zoals in punt 2.3 uiteengezet is, aan het beraden over
bevordering van tenuitvoerlegging van omgangsregelingen in die gevallen
waarin de ouders daartoe niet zonder hulp van derden in staat zijn. Onder die
omstandigheden moet de rechter terughoudendheid betrachten.

3.1.3 Onderdeel 1 van het cassatiemiddel is naar mijn mening derhalve terecht
voorgesteld.

3.2 Onderdeel 2

Dit onderdeel richt zich tegen het oordeel van het hof, dat de RvdK de aan
hem door het hof gegeven opdracht kan delegeren aan andere ‘daartoe geëigende
maatschappelijke instellingen’. In verband met de gegrondbevinding van
onderdeel 1 behoeft onderdeel 2 van het middel geen verdere bespreking.

3.3 Onderdeel 3

3.3.1 Dit onderdeel behelst een motiveringsklacht tegen de rov. 15 tot en met
17 van de beschikking van het hof. Volgens het onderdeel is de uitleg die het
hof daarin aan de beschikking van de rechtbank geeft onjuist, althans
onbegrijpelijk. In verband met de gegrond bevinding van onderdeel 1 behoeft
naar het mij voorkomt ook onderdeel 3 geen verdere bespreking. Niettemin merk
ik daarover (wellicht dus ten overvloede) nog het volgende op.

3.3.2 De rechtbank had onder meer overwogen:

‘De rechtbank zal de raad in dit verband ook opdragen de omgang te
begeleiden. Nu er sinds eind 1997 geen omgang is geweest tussen de vader en
de meisjes moet het niet in hun belang worden geacht met onmiddellijke ingang
een ‘standaard’-omgangsregeling, zoals is verzocht, vast te stellen. De
omgang zal om deze reden aanvankelijk onder begeleiding van een medewerker
van de raad of een door de raad te bepalen andere persoon vorm moeten krijgen
en langs de weg van geleidelijkheid moeten worden uitgebouwd. De rechtbank
zal een regeling vaststellen, maar laat het ter beoordeling van de raad tot
eventuele bijstelling te komen, indien dit in de praktijk noodzakelijk mocht
blijken.
3.3.3 Het hof kwalificeert de door de rechtbank getroffen regeling (zie rov.
16) als een proefomgangsregeling (zie rov. 17), waarmee de RvdK zich – zoals
de Raad zelf aangeeft (zie rov. 15) – zich wel bezighoudt.

3.3.4 Hoewel rechtbank in het dictum van haar beschikking de vastgestelde
omgangsregeling als ‘voorlopig’ aanduidt, lijkt dit niet zozeer betrekking
hebben op de door de rechtbank zonder voorbehoud vastgestelde omgangsregeling
als zodanig, als wel op de aanpassingsmogelijkheden door de RvdK. Een
opdracht aan de RvdK tot het uitbrengen van advies als bedoeld in art. 810 Rv
omtrent een nader vast te stellen omgangsregeling is in de beschikking van de
rechtbank niet te vinden. De aanduiding ‘proefomgangsregeling’ lijkt hier dan
ook niet op zijn plaats. Onderdeel 3 van het cassatiemiddel acht ik dan ook –
mocht dit onderdeel nog aan de orde komen – terecht voorgesteld.

4 CONCLUSIE

De onderdelen 1 en 3 van het cassatiemiddel gegrond bevindend, concludeer ik
tot vernietiging van de beschikking van het hof van 28 juni 2000, nr.
0000036, en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere
behandeling en beslissing.

@@TNT=
[NOOT_1]
Zie over de beschikking van het hof S.F.M. Wortmann, Kroniek van het
personen- en
familierecht, NJB 2000, p. 1591 en M.L.C.C. de Bruijn-Lückers, ‘Een nieuwe
taak voor de
Raad voor de Kinderbescherming?’, Echtscheidingsbulletin 2001, nr. 2, p.
18/19.
[NOOT_2]
Zie bijv. U. Heeffer, De effectuering van een omgangsregeling, FJR 2001, p.
77 rk.
[NOOT_3]
Wel te onderscheiden van het effectueren van het omgangsrecht, waarmee wordt
bedoeld het vaststellen van een omgangsregeling, zie bijv. aanbeveling 12 van
het Rapport
Rechtzetten (vermeld in punt 2.1.6 hierna).
[NOOT_4]
27 juni 2000, (N / Finland) 128
[NOOT_5]
Omdat (in mijn visie) dan moet worden voldaan aan de voorwaarden voor de
ondertoezichtstelling (zie mijn conclusie d.d. 26 januari 2001 in de zaak nr.
R00/092, zie
ook het citaat in punt 2.1.5 hiervóór), is deze mogelijkheid maar beperkt.
[NOOT_6]
U. Heefer stelt in de voorlaatste alinea van haar artikel ‘De effectuering
van een
omgangsregeling’, FJR 2001, p. 74-80, dat de RvdK belast zou moeten worden
met de
leiding van op te zetten omgangshuizen, aangezien hij al verantwoordelijk is
‘voor de
omgangsbegeleiding zoals we die nu kennen’. Dit laatste lijkt mij in zijn
algemeenheid
onjuist, maar wellicht doelt zij hierbij op de in de tekst vermelde
BOR-projecten.

Rechters

Mrs. Mijnssen, Heemskerk, Van der Putt-Lauwers, Aaftink, Hammerstein; A-GMoltmaker