Instantie

Rechtbank ‘s-Gravenhage zp Amsterdam

Samenvatting

Eiseres heeft met een beroep op de Associatieovereenkomst tussen de EG en Polen een vergunning tot verblijf aangevraagd voor het verrichten van arbeid als zelfstandig prostituee. Verweerder heeft deze aanvraag buiten behandeling gesteld vanwege het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf. Onder verwijzing naar het arrest van het HvJEG van 27 september 2001 inzake Barkoci en Malik oordeelt de rechtbank dat het onverkort vasthouden aan het mvv-vereiste niet in strijd is met de Associatieovereenkomst, nu deze zich in beginsel niet verzet tegen een stelsel van voorafgaande controle zoals met het mvv-vereiste wordt beoogd. Uit bovengenoemd arrest kan niet worden afgeleid dat dit beginsel uitzondering dient te lijden, indien een vergunning tot verblijf wordt aangevraagd bij binnenkomst in de lidstaat terwijl aan de materiële vereisten voor het beoogde verblijfsdoel wordt voldaan, hetgeen volgens eiseres het geval is. Het beroep wordt ongegrond verklaard.

Volledige tekst

I. PROCESVERLOOP

1. Op 7 juli 2000 heeft eiseres bij de korpschef van de regiopolitie Utrecht een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel "arbeid als zelfstandige”. Bij besluit van 1 augustus 2000 heeft verweerder deze aanvraag buiten behandeling gesteld. Bij bezwaarschrift van 9 augustus 2000 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 11 augustus 2000. Het bezwaar is bij besluit van 5 oktober 2000 ongegrond verklaard.

2. Bij beroepschrift van 9 oktober 2000 heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 16 oktober 2000. De rechtbank heeft partijen meegedeeld het beroep versneld te zullen behandelen. Op 30 januari 2001 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 30 maart 2001 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep. Eiseres heeft haar standpunt nader onderbouwd bij brief van 28 juni 2001. Verweerder heeft zijn standpunt nog nader onderbouwd bij brief van 6 juli 2001 (met bijlagen).

3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2001. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door mr. L. Louwerse, advocaat te Utrecht, kantoorgenoot van voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

II. FEITEN

Eiseres is voornemens om als zelfstandig prostituee arbeid te verrichten. Bij brief van 18 juli 2000 heeft de korpschef eiseres meegedeeld dat zij bij de indiening van haar aanvraag heeft verzuimd aan te tonen dat zij beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Eiseres is in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen en uiterlijk op 25 juli 2000 het bezit van een geldige mvv in persoon aan te tonen dan wel aan te tonen dat zij in aanmerking zou moeten komen voor vrijstelling van het mvv-vereiste. Eiseres heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.

III. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN

1. Verweerder stelt zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt dat de aanvraag van eiseres op goede gronden buiten behandeling is gesteld, nu zij niet heeft aangetoond dat zij in het bezit is van een geldige mvv en zij niet in aanmerking komt voor één van de vrijstellingscategorieën genoemd in artikel 16a van de Vreemdelingenwet 1965 (Vw 1965) dan wel artikel 52a van het Vreemdelingenbesluit 1994 (Vb).
Eiseres kan aan de Europa-Overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds en Polen anderzijds (hierna te noemen: Associatieovereenkomst) geen recht op vrijstelling van het mvv-vereiste ontlenen, omdat het mvv-vereiste niet strijdig is met artikel 58 van de Associatieovereenkomst. Daarbij dient betekenis te worden toegekend aan de gemeenschappelijke verklaring bij de Associatieovereenkomst, waaruit blijkt dat artikel 58 van de Associatieovereenkomst aldus moet worden verstaan dat de omstandigheid dat voor natuurlijke personen die onderdaan zijn van bepaalde partijen een visum wordt vereist en voor die van andere partijen niet, op zich zelf niet mag worden beschouwd als een element dat voordelen die uit een specifieke verbintenis voorvloeien, tenietdoen of beperkt. Volgens verweerder kan uit de gemeenschappelijke verklaring worden opgemaakt dat ook van Poolse onderdanen die voornemens zijn in Nederland als zelfstandige arbeid te gaan verrichten, kan worden verlangd dat zij een mvv hebben verkregen alvorens hier te lande een aanvraag om toelating in te dienen. Niet gezegd kan worden dat enkel door het mvv-vereiste eiseres minder gunstig wordt behandeld dan een Nederlandse zelfstandige.
Het beroep van eiseres op de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle, AWB 99/4711 VRWET (gepubliceerd in JV 1999, 186), faalt. Uit deze uitspraak volgt immers niet dat de vreemdelinge in kwestie op grond van de Associatieovereenkomst met Bulgarije is vrijgesteld van het mvv-vereiste.
Met betrekking tot de prejudiciële vragen die zijn gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (EG) in de zaak met nummer C-268/99 merkt verweerder nog op dat de aan het Hof voorgelegde vragen niet zien op de onderhavige problematiek en er ook overigens geen aanleiding is om vooruit te lopen op de uitkomst daarvan.
Op grond van artikel 32, tweede lid, van de Vw 1965 is van het horen van eiseres tijdens de bezwaarfase afgezien.
Desgevraagd heeft verweerder ter zitting nog naar voren gebracht dat ook het door het Hof van Justitie EG gewezen arrest inzake Bakoci en Malik met nummer C-257/99, gewezen op 27 september 2001, zijn standpunt niet doet wijzigen.

2. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf buiten behandeling heeft gesteld vanwege het ontbreken van een mvv. Nu in de Associatieovereenkomst is neergelegd dat Poolse zelfstandigen niet minder gunstig mogen worden behandeld dan Nederlandse zelfstandigen, kan van haar geen mvv worden verlangd. Het wettelijke mvv-vereiste behelst immers een beperking van de aan eiseres toekomende rechten op grond van de Associatieovereenkomst. Bovendien zal het in de regel enkele maanden duren alvorens een mvv wordt afgegeven, hetgeen op zichzelf al een beperking inhoudt. Voorts is het uiteraard niet mogelijk om aan te tonen dat over voldoende middelen van bestaan wordt beschikt indien de aanvraag in het buitenland wordt ingediend, terwijl dat in Nederland wel mogelijk is. Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG kan worden afgeleid dat bovengenoemde bepaling rechtstreekse werking heeft. Op 15 juli 1999 (zaak C-268/99) heeft deze rechtbank en zittingsplaats prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de EG. Alvorens te beslissen zouden de antwoorden van het Hof moeten worden afgewacht. Namens eiseres is desgevraagd ter zitting naar voren gebracht dat het arrest inzake Barkoci en Malik haar standpunt onderschrijft, aangezien uit dat arrest moet worden geconcludeerd dat verweerder op beleidsmatige gronden het mvv-vereiste niet mag stellen, dan wel dat verweerder gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om vanwege bijzondere hardheid aan eiseres vrijstelling te verlenen.

IV. OVERWEGINGEN

1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.

2. Het bestreden besluit dateert van 5 oktober 2000. Het is derhalve genomen vóóóór inwerkingtreding van de Vw 2000 (Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet,
Stb. 2000, 495) op basis van de Vw 1965 (Wet van 13 januari 1965, Stb. 40) en aanverwante regelingen. Derhalve worden bij de toetsing van het bestreden besluit de Vw 1965 en aanverwante regelingen toegepast.

3. Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan besluiten een aanvraag niet te behandelen indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.

4. In het eerste lid van artikel 16a van de Vw 1965, in werking getreden op 11 december 1998, is bepaald dat een aanvraag om een vergunning tot verblijf slechts in behandeling wordt genomen indien de vreemdeling beschikt over een geldige mvv, welke de vreemdeling heeft aangevraagd bij en welke aan de vreemdeling is verstrekt door de Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst of van bestendig verblijf van de vreemdeling.

5. Ingevolge artikel 44, derde lid, van de Associatieovereenkomst verleent elke lidstaat vanaf de inwerkingtreding van deze overeenkomst voor de vestiging van Poolse vennootschappen en onderdanen een behandeling die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen vennootschappen en onderdanen wordt verleend.

6. Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Associatieovereenkomst belet geen enkele bepaling van de overeenkomst de partijen hun wetten en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende toelating en verblijf, tewerkstelling, arbeidsvoorwaarden, de vestiging van natuurlijke personen en het verrichten van diensten toe te passen, mits zij dat niet op zodanige wijze doen dat de voor een partij uit een specifieke bepaling van de overeenkomst voortvloeiende voordelen teniet worden gedaan of beperkt.

7. Vast staat dat eiseres bij de aanvraag niet beschikte over een geldige mvv. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres niet behoort tot één van de categorieën genoemd in de Vw 1965 of het Vb 1994, waarvoor het mvv-vereiste niet geldt. Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag of verweerder in strijd is gekomen met de Associatieovereenkomst door in het geval van eiseres onverkort aan het mvv-vereiste vast te houden. Bij de beoordeling van die vraag kent de rechtbank doorslaggevende betekenis toe aan het eerdergenoemde arrest van het Hof van Justitie van de EG inzake Barkoci en Malik, waarin het Hof zich uitspreekt over de reikwijdte van de artikelen 45 en
59 van de Associatieovereenkomst tussen de EG en hun lidstaten enerzijds en de Tsjechische Republiek anderzijds, welke artikelen gelijkluidend zijn aan de artikelen 44 en 58 van de Associatieoverkomst met Polen die in dit geschil van belang zijn.

8. Op de voet van dit arrest overweegt de rechtbank dat aan artikel 44, derde lid, van de Associatieovereenkomst rechtstreekse werking moet worden toegekend. Het recht van vestiging in de zin van artikel 44, derde lid, van de Associatieovereenkomst omvat een recht op toelating en een recht op verblijf voor Poolse onderdanen die activiteiten van – onder meer – de vrije beroepen in een lidstaat wensen uit te oefenen. Uit artikel 58, eerste lid, van de Associatieovereenkomst volgt evenwel dat deze rechten van toelating en verblijf niet absoluut zijn en dat de uitoefening ervan in voorkomend geval door de regels van de lidstaat van ontvangst betreffende toelating, verblijf en vestiging van Poolse onderdanen kan worden beperkt.
Voorts is de rechtbank op de voet van dit arrest van oordeel dat artikel 44, derde lid, juncto, artikel 58, eerste lid, van de Associatieovereenkomst zich in beginsel niet verzet tegen een stelsel van voorafgaande controle, zoals met het mvv-vereiste wordt beoogd, dat de verlening van een inreisvergunning door de bevoegde immigratieautoriteiten afhankelijk stelt van het bewijs door de aanvrager, dat hij werkelijk voornemens is een werkzaamheid als zelfstandige te beginnen, zonder tegelijkertijd arbeid in loondienst te verrichten of een beroep op de openbare middelen te doen, en dat hij van meet af aan over voldoende financiële middelen beschikt en een redelijke kans van slagen heeft. Van de door verweerder geëiste mvv kan niet worden gezegd dat deze de voor Polen uit een specifieke bepaling van de Associatieovereenkomst voortvloeiende voordelen teniet doet of beperkt. Het mvv-vereiste heeft immers niet tot doel of gevolg de uitoefening door Poolse onderdanen van de hun door artikel 44, derde lid, van de Associatieovereenkomst verleende rechten, onmogelijk of buitengewoon moeilijk te maken.

9. Uit het eerdergenoemde arrest kan niet worden afgeleid dat bovenvermeld beginsel uitzondering dient te lijden, indien een vergunning tot verblijf wordt aangevraagd bij binnenkomst in de lidstaat terwijl aan de materiële vereisten voor het beoogde verblijfdoel wordt voldaan – wat volgens eiseres in haar geval zo is. Daartoe overweegt de rechtbank dat het Nederlandse immigratierecht, anders dan het Britse, zoals blijkt uit het arrest, sedert de invoering van het wettelijk mvv-vereiste op
11 december 1998 geen beleid meer kent dat het mogelijk maakt om niet onverkort aan het mvv-vereiste vast te houden indien aan de materiële vereisten voor toelating wordt voldaan.

10. Op grond van het eerdergenoemde arrest kan niet worden geconcludeerd dat het ontbreken van een dergelijk beleid strijd met de Associatieovereenkomst zou kunnen opleveren. Evenmin volgt uit het arrest dat artikel 44, derde lid, van de Associatieovereenkomst verweerder zou verplichten om aan eiseres vanwege bijzondere hardheid vrijstelling van het mvv-vereiste te verlenen.

11. De rechtbank ziet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen aanleiding om de antwoorden van het Hof van Justitie van de EG in de zaak met nummer C-268/99 af te wachten.

12. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet voldoet aan het artikel 16a, eerste lid, van de Vw 1965 gestelde mvv-vereiste.

13. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid die haar is geboden om binnen de door verweerder gestelde termijn de aanvraag aan te vullen, zodat verweerder tot buitenbehandelingstelling bevoegd was.

14. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder na afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten om toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb en de aanvraag van eiseres niet te behandelen.

15. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat verweerder met het bestreden besluit in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is gekomen.

16. Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

17. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.

V. BESLISSING

De rechtbank

verklaart het beroep ongegrond.

Noot

When is a Discretion not a Discretion?
Or Avoiding Rights for Central and Eastern European Nationals

According to the Conclusions of the Council of the European Union of 10 December 2001 “despite the growing complexity of the subjects to be dealt with, the considerable efforts of the candidate countries (the ten Central and Eastern European countries, Malta and Cyprus) have meant that the negotiations have continued steadily according to the road map since the Nice European Council. This should make it possible to achieve the objective of completing the accession negotiations by the end of 2002 for those candidate countries that are ready, so that they can participate as members in the European Parliament elections of 2004, in accordance with the conclusions of the Nice and Götenborg European Councils”.1

This means that nationals of the front-runner Central and Eastern European countries (CEEC) in the accession negotiations, including Poland, will be in the process of becoming citizens of the European Union by the end of 2002. Further, they will not only be citizens of the Union by 2004, but will be voting in European Parliament elections and sending their delegates to the new EP. In the light of these developments, the decision by the Vreemdelingenkamer Amsterdam of 7 November 2001 refusing the claim of a Polish national to exercise self employed rights in the Netherlands seems particularly squeamish. Clearly the message has not yet got around that Polish nationals are well on the way to being citizens of the Union and in the very near future will have full free movement rights as self employed persons and service providers (though there will be transitional arrangements as regards free movement of workers).

The decision of the Vreemdelingenkamer Amsterdam revolves around the interpretation of the mvv requirement in the former Vreemdelingenwet 1965 and the judgments of the European Court of Justice (ECJ) in two cases relating to CEEC nationals and the right of establishment: Barkoci & Malik2 and Kondova3.
The question whether or not prostitution is a self employed activity was dealt with by the European Court of Justice in the case of Jany where it held in unequivocable terms that prostitution can be carried out as a self employed activity. The requirements for prostitution to be a self employed activity are that the individual carries out the activity – outside any relationship of subordination concerning the choice of that activity, working conditions and conditions of remuneration; – under that person’s own responsibility; and – in return for remuneration paid to that person directly and in full. Thus the question which came before the Dutch court was exclusively about the application of the mvv requirement.

In the present case, the applicant, a Polish national, applied for a residence permit in order to exercise her right of self employment in the Netherlands as provided to her in the Agreement between the EC and Poland. By the time the Vreemdelingenkamer Amsterdam reached its decision, the ECJ had clarified that the establishment right in the Europe Agreements (the term applied generically to the ten agreements between the EC and the CEECs) has direct effect. Thus it was no longer in question that a Polish national in the Netherlands has a directly effective right to self employment on the basis of Community law. However, the applicant had not applied for and obtained a mvv for the purpose of coming to the Netherlands to exercise the right of establishment at the Dutch consulate in Poland as required by Article 16a Vreemdelingenwet 1965 (articles 16 and 17 Vreemdelingewet 2000). It would appear that she had arrived as a tourist and sought to change her status to that of self employed while in the Netherlands.

The question which the Vreemdelingenkamer Amsterdam had to decide was whether the interpretation by the ECJ of the right of establishment meant that in the circumstances of the applicant the mvv requirement had to be set aside. The Vreemdelingenkamer Amsterdam found that it did not and that the applicant was correctly refused a residence permit on the grounds that she had not obtained the mvv. The mvv requirement has been applied in respect of CEEC nationals seeking to exercise self employed activities other than as prostitutes. However, according to anecdotal evidence from lawyers dealing with these cases the full force of the mvv requirement has been applied specifically in respect of CEEC national prostitutes. Whether or the extent to which this is evidence of changing attitudes in law and society towards prostitution is unclear. Certainly competition from CEEC national prostitutes in the local Dutch market is being hindered by the application of the mvv requirement.
In reaching its decision the Vreemdelingenkamer Amsterdam considered in particular the ECJ’s judgment in Barkoci & Malik regarding the circumstances in which a visa requirement alone could not be used as the exclusive reason to refuse admission to the territory for the purposes of establishment of a CEEC national. It did not, however, consider the ECJ’s findings in Kondova which are perhaps more relevant to the circumstances of the applicant. Because the Vreemdelingenkamer Amsterdam only considered the less applicable ECJ decision, its own judgment revolves around the question of discretion of border officials: when does a border official have the power to waive a mvv requirement. Had it considered the Kondova judgment it might have found itself in even more trouble as regards its decision. I will consider both issues, starting with the question which the Vreemdelingenkamer Amsterdam did try to answer and finishing with the question which, in my view, the Vreemdenlingenkamer Amsterdam was required to answer.

Here is the issue which the Vreemdelingenkamer Amsterdam considered relevant and the problems around it: in Barkoci & Malik the applicants arrived at the UK border and applied to enter the UK first as refugees and then as self employed Czech nationals. Their asylum applications were rejected on the merits. Their applications to remain as self employed persons were rejected (inter alia) on the grounds that under UK law, a person seeking to enter the UK to exercise a self employed activity under the Europe Agreements must obtain a visa issued for this purpose in their country of origin before traveling. Neither Barkoci nor Malik had done this and so their applications were rejected. The UK Government argued before the ECJ that the Europe Agreements (in the case of the Czech Agreement this is Article 59(1)) permit Member States to continue to apply their national rules of entry provided these do not nullify or impair the exercise of the right. The ECJ found (without determining the scope of the nullify or impair term) that:
“The condition set out at the end of the first sentence of Article 59(1) of that Association Agreement must be construed as meaning that the obligation on a Czech national, prior to his departure to the host Member State, to obtain entry clearance in his country of residence, grant of which is subject to verification of substantive requirements, such as those laid down in paragraph 212 of those Immigration Rules, has neither the purpose nor the effect of making it impossible or excessively difficult for Czech nationals to exercise the rights granted to them by Article 45(3) of that Agreement, provided that the competent authorities of the host Member State exercise their discretion in regard to applications for leave to enter for purposes of establishment, submitted pursuant to that Agreement at the point of entry into that State, in such a way that leave to enter can be granted to a Czech national lacking entry clearance on a basis other than that of the Immigration Rules if that person’s application clearly and manifestly satisfies the same substantive requirements as those which would have been applied had be sought entry clearance in the Czech Republic.”

This is by no means the clearest of statements by the ECJ. However, it is necessary to seek to understand it if one is correctly to apply provisions relating to mandatory mvv. The ECJ permits Member States to maintain mvv requirements in their national law relating to CEEC nationals seeking to come to their states for the purpose of self employment. However, it places conditions on the validity of such mvv rules. First neither the purpose nor the effect of the rule must be to make it impossible or excessively difficult for the CEEC national to exercise his or her right of establishment. Clearly long delays in the processing of mvvs might offend against that requirement. Secondly, the mvv requirement is only lawful and in accordance with the terms of the establishment right in the Europe Agreements if the discretionary power of border officials to waive mvv requirements is exercised in favour of CEEC nationals who arrive at the border without an mvv but show that they clearly and manifestly satisfy the substantive requirements of the right of establishment.

The Vreemdelingenkamer Amsterdam decided that this part of the judgment was specific only to the UK legislation, as in their view Article 16a Vreemdelingenwet 1965 and Vreemdelingenbesluit 1994 (now articles 16 and 17 Vw 2000 and paragraph 3.71 Vreemdelingen Besluit) do not provide to Dutch border guards the same kind of discretion as UK border guards have. This part of the decision is somewhat mysterious as it is unclear on what basis the Vreemdelingenkamer Amsterdam claimed such precise knowledge of UK legislation. In any event, the relevant UK legislation is section 4 Immigration Act 1971 which provides that the power to give or refuse leave to enter (i.e. permission to enter) the UK shall be exercised by immigration officers (). According to the UK Immigration Rules, para 24 any person who is seeking entry for a purpose for which prior entry clearance (the UK term for an mvv) is required under the Rules “must produce to the Immigration Officer a valid passport or other identity document endorsed with a United Kingdom entry clearance issued to him for the purpose for which he seeks entry.” There is no discretion in the Immigration Rules to waive the UK mvv requirement at the border. However, there is a residual discretion to the Secretary of State outside the rules in accordance with the statute. This discretion appears, at least in principle to be similar to that in the corresponding Dutch legislation.

I will now discuss the implications of the Barkoci & Malik decision in relation to UK law and for the purposes of the Vw 2000, even though the courts decision was based on the Vreemdelingenwet 1965. The comments are relevant for both laws as, in short, the discretion in the Vreemdelingenwet 1965 was not changed in the Vw 2000. According to Article 16(1) Vreemdelingenwet 2000 an application for a residence permit may be rejected if the individual has not previously obtained an mvv. Article 16(2) permits rules to be adopted which limit the scope of Article 16(1). These are contained in the Vreemdelingen Besluit 2000 at 3.71 which set out the situations where a residence permit may be issued notwithstanding the fact that the individual does not have an mvv. As there is specifically a discretion built into Article 16(1), it would seem that the exercise of this discretion would have to be subject to the Barkoci & Malik rule – i.e. if a CEEC national turns up at the border without an mvv but with an application for self employment which clear and manifestly meets the requirements of the right – then the border guards must admit the individual. Article 16(2) permitting the adoption of secondary legislation setting out the only circumstances in which the discretion may be exercised (i.e. para 3.71) follows the same structure as the UK legislation.
Further, even if the Vreemdelingenkamer Amsterdam found this argument too dramatic, it nonetheless would have to consider whether any of the exceptions of para 3.71 could be interpreted in accordance with the ECJ’s judgment. A number of options arise here, not least para3.71 (4) which provides for ‘onbillijkheid van overwegende aard’ as grounds. This clearly was not designed for the situation of the CEEC national. However, it does give a general discretion of the kind the ECJ discusses. Additionally, the 3.71 grounds include an exception for Turkish workers under the Decisions of the Association Council of the EC Turkey Agreement. There may well be a duty to extend this category to include CEEC nationals who meet the criteria, though such an extension could properly be argued to be too wide for a court to exercise.

Nevertheless, the Vreemdelingenkamer Amsterdam clearly applied to the facts before it the wrong ECJ judgment. The applicant was not someone who had applied for entry to the Netherlands at the border. She was someone who was lawfully within the Netherlands as a tourist. Thus in any event the Barkoci & Malik rule does not apply to her. Rather she comes within the category of persons which the ECJ referred to in their judgment in Kondova. In this case the ECJ was faced with someone who had been admitted into the UK in a temporary capacity (and subsequently admitted that she had lied to obtain entry). Much of that judgment revolves around the circumstances of someone who is illegally resident on the territory. However, what is important for the Vreemdelingenkamer Amsterdam decision is that the ECJ also considered, in passing the UK legislation on tourists seeking to change their status to be self employed in the UK. Under the UK immigration rules, a CEEC national who comes to the UK as a tourist is permitted to switch his or her status from tourist to self employed person under the Europe Agreement right of establishment without returning to the country of origin and seeking an mvv. So long as the individual makes the application while he or she is still lawfully within the UK (i.e. before the permitted period as a tourist ends) the application will be considered and determined without any requirement for an mvv. In considering this aspect of the UK rules the ECJ stated:
“In addition, the national legislation at issue in the main proceedings includes rules allowing a person intending to become established in the host Member State under the provisions of a Europe association agreement to request leave to remain in that State as a self-employed worker notwithstanding the fact that the person had originally been admitted for a different purpose. Consequently, provisions such as those contained in paragraphs 217 and 219 of the Immigration Rules facilitate the establishment of Bulgarian nationals in the host Member State and must be regarded as being compatible with the Association Agreement.” (para 65).

In my opinion, the ECJ is indicating that the right to switch capacity from tourist to self employed while within the territory of a Member State is necessary to give effect to the right of establishment. No mvv can be required in these circumstances. If the UK legislation had not made provision for such a change of status, it is by no means clear that the ECJ would have found it compatible with the Europe Agreement right. It is clear that some relevant ministries in the Member States wish to understand this passage as meaning no more than that the UK legislation is compatible with the EC law duties under the Agreements and thus does not imply a duty on Member States to adopt such legislation. However, I consider that this must be incorrect in light of the principle which the ECJ has strongly upheld in free movement of persons cases that the movement rights which individuals are granted from the Treaty (in this case a third country agreement) must not be allowed to vary in content from one Member State to another.4 If the right of self employment and the corollary rights of entry and residence are indeed Community law rights as the ECJ has held then they must also be consistent irrespective of in which Member State the individual finds him or herself. This is the situation which is relevant to the Vreemdelingenkamer Amsterdam decision, not the Barkoci & Malik rule. This decision indicates that the absolute prohibition in Dutch law on switching from a temporary category such as tourist to a self employed person on the territory may be contrary to the right of establishment in the Europe Agreements.

If one considered then the two judgments, Barkoci & Malik and Kondova, and one searches for joined-up decision making, only with this understanding of the two judgments can one see what the ECJ is seeking to achieve (in this regard it is necessary to remember that the ECJ follows a teleological interpretation of the Treaty – it is interested in obtaining the results not in defining the letters on the page). From Kondova we see that the ECJ is saying that those CEEC nationals who are lawfully on the territory of a Member State have a right to change their status, even from tourist, to a self employed person without beging required to return to their country of origin to get an mvv. Then from Barkoci & Malik we see that for those CEEC nationals who have remained unlawfully on the territory of a Member State setting themselves up in self employment, they can be forced to leave the state and seek to re-enter. But if they only go so far as the nearest external border and seek to re-enter with all their evidence showing the genuineness of their economic activities, the Member State cannot put in their way the obstacle of getting an mvv in their country of origin.

Such a position is not so surprising as it might seem. After all, before the next reference made to the ECJ is heard and a judgment given, some CEEC nationals at least will also be citizens of the Union. As citizens of the Union, their loyalty to the European project is also central to the objectives of the European Union. Treatment as equals will no longer be a disputed claim but a right to which they are entitled.

Elspeth Guild
Professor of European Immigration Law, KUN

Noten
1. Council of the European Union, Outcome of proceedings, 10 December 2001 Brussels, 10 December 2001 15059/1/01.
2. C-257/99 27 September 2001.
3. C-235/99 27 September 2001.
4. 53/81 Levin [1982] ECR 1035.

Rechters

Mrs. Smit, Rang, Mildner