Clara Wichmann Instituut/ november 2003

Bescherming slachtoffers mensenhandel

Hieronder zijn de volgende punten uitgewerkt:

I.Een overzicht van de bestaande regelingen m.b.t. bedreigde getuigen
II.Het belang daarvan voor vrouwenhandelzaken
III.De verschillende vormen van bescherming die in verschillende fasen nodig zijn voor slachtoffers van mensenhandel en het idee een permanente verblijfsvergunning te koppelen aan een evt. veroordeling
IV.De relatie tussen de aangiftebereidheid en de mate van bescherming die geboden wordt
V.Een voorstel voor verbetering resp. verruiming van de regeling inzake de verlening van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden

I. Bedreigde getuigen regelingen

Twee bij wet geregelde mogelijkheden:
1. beperkte anonimiteit
Verdediging heeft wel de mogelijkheid om de getuige ter zitting of bij de RC te bevragen, maar de identiteit van de getuige wordt achtergehouden. D.w.z. naam en adres niet bekend aan verdediging, evt. vermomming ter zitting (valhelm, aangeplakte snor, vervormde stem e.d.).
2. volledige anonimiteit (de zgn. anonieme getuige),
De getuige blijft volledig anoniem, identiteit wordt volledig verborgen gehouden. De verdediging heeft ook geen mogelijkheid om de getuige hetzij ter zitting, hetzij bij de RC rechtstreeks te bevragen.
De RC beslist of aan de criteria is voldaan (art. 226a Sv):
getuige dient zich zodanig bedreigd te achten met het oog op de af te leggen verklaring dat, naar redelijkerwijs moet worden aangenomen, voor het leven, de gezondheid, of de veiligheid dan wel de ontwrichting van het gezinsleven of het sociaal-economisch bestaan van die getuige moet worden gevreesd, en
– de getuige wil anders geen verklaring afleggen.
Als aan de criteria voldaan wordt, kan de verklaring wel als bewijs gebruikt worden, maar alleen als "steunbewijs", er moet ook ander bewijs zijn.
Regeling is erg impopulair, wordt uiterst zelden gebruikt: drempel is erg hoog, bovendien een onaantrekkelijke vorm van bewijsvoering en steeds de vraag of het door de Straatsburg criteria komt (art. 6 EVRM, fair trial eisen: recht verdediging om getuigen te horen). Regeling is ook tot stand gekomen onder invloed van uitspraken EHRM (o.a. Kostovski en van Mechelen: daarbij ging om undercover-agenten, wiens identiteit men geheim wilde houden ter bescherming van de betrokken agent en om de betrokken agenten ook daarna nog in te kunnen zetten).

1. Verandering identiteit
   Geregeld in Witness Protection Program. Wel wettelijke basis, maar niet wettelijk geregeld. Houdt in dat de getuige na de rechtszaak onder volstrekte geheimhouding een andere identiteit krijgt aangemeten en een andere woonplaats. Wordt wel gebruikt in de VS (verhuizing naar andere staat), maar in Nederland nauwelijks toegepast. Zeer kostbaar en bovendien voor getuige erg zwaar. Vereist dat alle banden worden verbroken met familie, kinderen etc. voor de rest van je leven. Houdt bijna niemand vol. Voorzover ik weet éénmaal gebruikt in een vrouwenhandelzaak en toen ook "opgeblazen" omdat de getuige het niet volhield.

2. Regeling kroongetuigen
   Voorstel voor een regeling waarbij zware criminelen die bereid zijn mee te werken met justitie/ een verklaring af te leggen tegen andere zware criminelen in ruil daarvoor strafvermindering kunnen krijgen. Kan dan opname in een Witness Protection Program aanhangen, maar hoeft niet. Wetsontwerp is nog in behandeling, vraag of het er ooit doorkomt.

II. Belang voor vrouwenhandelzaken

1. Beperkte getuigenregeling:
   Kan van waarde zijn voor vrouwenhandelzaken. Blijft het feit dat de verdachten op grond van de inhoud van de verklaring meestal toch wel weten om wie het gaat. Wel is belangrijk dat in de zaak niet de verblijfplaats van de slachtoffer-getuige wordt genoemd, maar dat kan ook door zitting te kiezen op bijv. het kantoor van de advocaat van het slachtoffer.
2. Anonieme getuige:
   Wordt zoals gezegd zelden gebruikt, drempel hoog, onaantrekkelijke vorm van bewijsvoering, justitie is hier absoluut niet dol op. Ook hier blijft het probleem dat aan de hand van de inhoud van de verklaring, ook als de getuige zelf volstrekt anoniem blijft, in vrouwenhandelzaken de verdachte meestal toch wel weet om wie het gaat. Totaal andere situatie dan bij het gebruik van undercover-agenten.
3. Verandering identiteit (Witness Protection Program):
   Zoals gezegd in Nederland nauwelijks toegepast. Zeer kostbaar en voor getuigen buitengewoon zwaar. Betekent dat je van iemand vraagt alle banden met familie, vrienden, kinderen etc. te verbreken, dat wil vrijwel niemand. Overigens is het aannemelijk dat het nieuwe land waarin iemand een nieuw bestaan opbouwt Nederland zal zijn, of je zou een uitwisselingsprogramma met andere landen moeten maken: wij nemen hun bedreigde getuigen, zij de onze. Vraag is ook of in de meeste gevallen een zo zware en dure maatregel, uitzonderingen daargelaten, nodig is.
4. Regeling kroongetuigen:
   Niet van toepassing op slachtoffers vrouwenhandel, en bovendien alleen nog maar wetsvoorstel.

III. Bescherming slachtoffers vrouwenhandel

Het gaat hierbij om verschillende vormen en fasen van bescherming

1. Bescherming tijdens de strafrechtelijke procedure in Nederland:
   Tijdens het strafrechtelijke onderzoek en de evt. strafzaak kunnen een aantal maatregelen genomen worden om het slachtoffer te beschermen. Met name van belang is dat de verblijfplaats van het slachtoffer geheim blijft, dat de politie op de hoogte is en direct ingeschakeld kan worden bij onraad (bijv. via een 24-uurs te bereikbaar direct telefoonnummer), en dat het slachtoffer indien nodig snel van verblijfsplaats van wisselen. Evt. kan in de strafzaak de beperkte anonieme getuigenregeling worden toegepast, evt. bij hoge uitzondering ook de volledige anonieme getuigenregeling" (zie boven).
   Andere maatregelen zijn: (politie)begeleiding van het slachtoffer van en naar de zitting, vermijden van rechtstreekse confrontatie met de verdachte, verboor bij RC ipv tijdens de zitting etc.

Bij de verschillende beslismomenten in de strafrechtelijke procedure (besluit tot het instellen van een GVO, besluit tot verdere-vervolging, besluit sepot, ter zitting brengen van de zaak etc.) zou telkens een toetsmoment ingebouwd kunnen worden om te kijken welke beschermingsmaatregelen voor het slachtoffer nodig zijn.

Over het algemeen zijn er voldoende mogelijkheden om het slachtoffer hier in Nederland te beschermen. Er zijn voldoende regelingen en een goed functionerend politie- en hulpverleningsapparaat. Hoewel corruptie uiteraard voorkomt is dat geen structureel kenmerk van het politiële en justitiële apparaat; indien er aanwijzingen van corruptie zijn, vindt een grondig onderzoek gevolgd door evt. maatregelen plaats.

Probleem is wel de bescherming van kinderen en familie in het land van herkomst. Soms is dit op te lossen via contact met/ inschakeling van de autoriteiten daar. Dat veronderstelt echter dat er een goed functionerende staat is én een goed functionerend en niet corrupt politieapparaat. Bovendien moeten ook de wettelijke mogelijkheden aanwezig zijn en moet prioriteit aan dit soort zaken gegeven worden. Dat is niet altijd het geval.
Het verdient dan ook aanbeveling om, in geval van bedreiging van kinderen en familie, de mogelijkheden voor een (tijdelijke) verblijfsvergunning voor m.n. kinderen en partner van het betrokken slachtoffer te verruimen.

1. Bescherming na afronding van de strafrechtelijke procedure
   Hier doen zich de grootste problemen voor. Over het algemeen is het goed mogelijk om in Nederland het slachtoffer, indien nodig, ook na de rechtszaak te beschermen. Er is, zoals gezegd, een goed functionerend, niet corrupt, politie- en hulpverleningsapparaat. Mensenhandel wordt als een ernstige zaak gezien, evenals mishandeling, bedreiging etc. Mocht er sprake van bedreiging zijn, dan kan adequate bescherming worden geboden, zowel door de politie als via het veranderen van woonplaats. Ook als er nog (delen van) het netwerk actief zijn in Nederland, is het niet erg aantrekkelijk om het slachtoffer te na te komen. Het risico dat ze gepakt worden is immers tamelijk groot en groter naarmate het slachtoffer beter beschermd wordt.

De mogelijkheden om het slachtoffer in het land van herkomst te beschermen zijn aanzienlijk kleiner. Vaak is het netwerk nog actief in het land van herkomst en zijn zij bekend met de woonplaats en de familie van het slachtoffer of zijn afkomstig uit de woonplaats van het slachtoffer. Bovendien ontbreekt in veel gevallen een goed functionerend politieapparaat en vormt corruptie een groot probleem. Uit onderzoek naar vrouwenhandel blijkt dat de betrokkenheid van politie en andere officials een bijna structureel kenmerk is van vrouwenhandel. Zo is het niet onmogelijk dat het criminele netwerk goede contacten heeft met de politie en door hen beschermd wordt.
Wisselen van woonplaats is meestal geen optie. In een aantal landen (m.n. de voormalige Oostblok-landen) kan je je als burger niet zomaar vestigen waar je wilt, bovendien kennen veel landen niet of nauwelijks een systeem van sociale voorzieningen. Concreet betekent dit dat het slachtoffer bij terugkeer vrijwel geheel afhankelijk is van familie en andere bekenden voor onderdak, levensonderhoud en het vinden van werk.
Daarnaast speelt het probleem van stigma en sociale uitsluiting. Het slachtoffer heeft er in de meeste gevallen een groot belang bij dat in haar eigen omgeving niet bekend wordt dat zij slachtoffer van vrouwenhandel is/ in de prostitutie heeft gewerkt. Dit vormt ook een belemmering voor het vragen van bescherming bij de autoriteiten.
Tenslotte loopt in sommige gevallen het slachtoffer ook het risico zelf vervolgd te worden op grond van prostitutie en/of illegale grensoverschrijding.

Desondanks wil het grootste deel van de slachtoffers terug naar het eigen land. Voor hen is het van groot belang dat er goede en begeleide terugkeerprogramma"s komen, die zowel voor slachtoffers die geen aangifte doen als die wel aangifte doen toegankelijk zijn.
Elementen van dergelijke programma"s moeten zijn
ondersteuning bij het verkrijgen van een nieuw paspoort of reisdocumenten, indien nodig
geen vermelding op het identiteits/reisdocument van de aard van het verblijf in Nederland
geen informatie aan resp. geen inschakeling van de autoriteiten in het land van herkomst zonder de toestemming van het slachtoffer
inschakeling van NGO"s in het land van herkomst t.b.v. de opvang van het slachtoffer en ondersteuning bij het vinden van onderdak, werk en evt. opleiding
regeling en betaling van de kosten van de terugreis.

Een deel van de slachtoffers wil en kan echter niet terug naar het land van herkomst. In die gevallen biedt het verlenen van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden uitkomst.
Minimaal uitgangspunt dient daarbij te zijn dat indien Nederland er belang aan hecht dat slachtoffers aangifte doen, zij ook bescherming moet bieden tegen de gevolgen daarvan, ook als dat betekent dat het slachtoffer niet meer terugkan naar het land van herkomst.
Door aangifte te doen en/of op te treden als getuige loopt het slachtoffer – ongeacht of dit uiteindelijk tot een veroordeling leidt – immers aanzienlijk meer risico"s. Daarbij gaat het zowel om het risico van represailles van de kant van de verdachten/daders en van mogelijke vervolging of "harassment" door de autoriteiten in het land van herkomst, als het risico dat in het land van herkomst bekend wordt dat zij als prostitutie heeft gewerkt met alle gevolgen van dien (stigma, sociale uitsluiting, verstoting door haar familie etc.)
Overigens moet hierbij bedacht worden dat het voor de positie van het slachtoffer niet uitmaakt of zij aangifte heeft gedaan of een verklaring heeft afgelegd. Indien besloten wordt tot vervolging kan in beide gevallen het slachtoffer opgeroepen worden als getuige en is zij ook verplicht te verschijnen.

Het idee om het verlenen van een humanitaire verblijfsvergunning te koppelen aan het succes van de strafzaak (d.w.z. een veroordeling) lijkt onverstandig, al is het maar omdat dat erg gemakkelijk gebruikt worden door de verdediging om de verklaring van het slachtoffer te diskwalificeren. Een belangrijker argument is nog dat de mate van bescherming die het slachtoffer nodig heeft niet afhangt van de uitkomst van de strafzaak. Ik kan me zelfs situaties voorstellen waarin juist als de zaak niet tot een veroordeling heeft geleid, het slachtoffer meer bescherming nodig heeft. Bijv. omdat de verdachte het idee heeft gekregen dat hij toch niet te pakken is. Bovendien is de vraag of een aangifte leidt tot een veroordeling afhankelijk van vele factoren, waarvan de aangifte er maar één is.

Criterium dient m.i. dus te blijven het risico dat het slachtoffer loopt op represailles en de mate van bescherming die de autoriteiten in eigen land in staat en bereid zijn te bieden, naast de andere factoren die B9 noemt.

Wel dient de regeling voor het verlenen van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden verruimd te worden.

IV. Relatie aangiftebereidheid en mate van bescherming die geboden wordt

Verruiming zal ook de aangiftebereidheid verhogen. Het is waar dat veel slachtoffers geen aangifte doen uit angst: angst voor represailles en angst dat bekend wordt in hun eigen land dat zij in de prostitutie gewerkt hebben en de gevolgen die dat heeft voor hun verdere leven. Naarmate het slachtoffer op een betere bescherming kan rekenen zal zij dus eerder aangifte doen.
Nu is het zo dat als een slachtoffer aangifte doet zij uitsluitend op bescherming tijdens de strafzaak kan rekenen. Is de strafrechtelijke procedure afgerond (hetzij middels een sepot, hetzij middels een strafzaak) en heeft zij geen gebruikswaarde meer voor Nederland als getuige, dan wordt zij alsnog bedreigd met uitzetting, terwijl vanuit het perspectief van het slachtoffer het dan pas echt gevaarlijk voor haar wordt. Onder die omstandigheden kiezen veel slachtoffers ervoor geen aangifte te doen. Zij passen ervoor twee maal gebruikt te worden: eerst door hun belagers en vervolgens door het Nederlandse justitiële systeem.
Daar komt bij dat de strafrechtelijke procedure op zichzelf al uiterst belastend en traumatiserend kan zijn en dat zij niet alleen om hun eigen veiligheid maar ook die van hun kinderen en familie moeten denken. Ook daar zal dus een antwoord op gevonden moeten worden, met name door de mogelijkheden voor een (tijdelijke) verblijfsvergunning voor kinderen en partners te verruimen.

In die zin zal Nederland een keuze moeten maken: of je wilt mensenhandel serieus aanpakken en dan moet je ook de slachtoffers een betere bescherming bieden; of je wilt dat niet en legt je er dan bij neer dat de bestrijding gebrekkig zal blijven.

Opgemerkt moet ook worden dat de constatering dat mensenhandel een ernstige schending van mensenrechten is, niet vrijblijvend is. Consequentie van die constatering is dat Nederland onder internationaal mensenrecht niet alleen de verplichting heeft om deze schending van mensenrechten te onderzoeken en de daders te vervolgen, maar ook om de slachtoffers passende remedies te bieden.

V. Voorstel verbetering resp. verruiming van de regeling inzake verlening van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden

De huidige B9 geeft als gronden voor verlening van een verblijfsvergunning op humanitaire gronden aan:
Risico van represailles jegens betrokkene en haar/zijn familie en de mate van bescherming daartegen die de overheid in het land van herkomst bereid en in staat is te bieden;
Risico van vervolging in het land van herkomst bijv. op grond van prostitutie;
Mogelijkheden van sociale en maatschappelijke herintegratie in het land van herkomst, rekening houdend met de specifieke achtergrond en het prostitutieverleden van betrokkene, duurzame ontwrichting van familierelaties, de maatschappelijke opvattingen over prostitutie en het overheidsbeleid terzake.
Weggevallen zijn sinds de invoering van de Vw 2000 om onbekende redenen:
De aanwezigheid van adequate, vertrouwelijke en niet stigmatiserende opvang;
De mogelijkheden die betrokkene heeft in eigen land weer en zelfstandig en menswaardig bestaan op te bouwen;
De aanwezigheid van kinderen.

In de praktijk wordt vrijwel uitsluitend gekeken naar het risico van represailles, waarbij de bewijslast bij het slachtoffer ligt. Zij moet bewijzen dat de handelaren haar zullen bedreigen, haar zullen dwingen opnieuw voor hen te gaan werken of anderszins met haar zullen afrekenen. Nu is het voorspellen van de toekomst op zich al niet eenvoudig, maar de ervaring leert dat ook in gevallen waarin aantoonbaar sprake is (geweest) van bedreiging van het slachtoffer of van haar familie in het land van herkomst dat niet voldoende wordt geacht en de aanvraag wordt afgewezen. Tevens wordt niet of nauwelijks de vraag onderzocht of de overheid in haar eigen land in staat en bereid is bescherming te bieden. Zelfs m.b.t. de meest corrupte landen of landen waarvan bekend is dat een goed functionerend overheids-en politieapparaat ontbreekt, wordt eenvoudig gesteld dat het slachtoffer zich voor bescherming tot de overheid in haar land van herkomst kan wenden.
De andere factoren lijken nauwelijks of geheel geen rol te spelen in de beoordeling.
Tenslotte wordt aan slachtoffers het niet hebben van een paspoort tegengeworpen. Dit laatste is in ieder geval duidelijk strijdig met de intentie van het vrouwenhandelbeleid. Opvallend is dat m.b.t. verlening van een tijdelijke verblijfsvergunning B9 wel expliciet vermeldt dat de aanvraag niet wordt afgewezen wegens het niet hebben van een paspoort. Deze zinsnede ontbreekt t.a.v. de aanvraag om een permanente verblijfsvergunning op humanitaire gronden.

Wel wordt in de praktijk gekeken naar de mate van integratie van slachtoffers in Nederland. Dit nu is merkwaardig. Deze voorwaarde wordt niet genoemd in B9 en bovendien hebben slachtoffers van vrouwenhandel nauwelijks mogelijkheden te integreren. Zij hebben immers niet of nauwelijks toegang tot scholing of educatie tijdens hun verblijf in Nederland vanwege het tijdelijke karakter van hun verblijfsvergunning.

Voorstel verbetering regeling:

Aanvulling van B9 met de drie oorspronkelijk wel opgenomen factoren die sinds de Vw 2000 zijn weggevallen;
Toetsing op alle factoren, waarbij indien twee factoren aanwezig zijn een verblijfsvergunning op humanitaire gronden wordt verleend (enigszins analoog aan de eerdere regeling voor mishandelde vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning);
Indien sprake is van een reële bedreiging dient altijd een verblijfsvergunning verleend te worden;
Invoering van een verplichte "risk assessement", voordat een slachtoffer wordt uitgezet/ een aanvraag wordt afgewezen.
D.w.z., alvorens een besluit te nemen tot afwijzing van een aanvraag voor verblijf op humanitaire gronden resp. tot uitzetting, dient de overheid actief te onderzoeken of het slachtoffer risico"s op represailles loopt (bijv. doordat delen van het netwerk nog in het land van herkomst actief zijn), of er sprake is (geweest) van bedreiging van familie in het land van herkomst, in welke mate de overheid in het land van herkomst in staat en bereid is bescherming te bieden, of het slachtoffer risico loopt in het land van herkomst vervolgd te worden (vanwege bijv. prostitutie of illegale grensoverschrijding), en of in het land van herkomst adequate en vertrouwelijke opvang aanwezig is.
Enerzijds kan informatie hiervoor opgebouwd worden tijdens de strafrechtelijke procedure op grond van het strafrechtelijke dossier (een betere koppeling dus tussen de informatie uit het strafrechtelijke dossier en het vreemdelingrechtelijk dossier), anderzijds kunnen hiervoor de ambassades in de landen van herkomst en/of NGO"s en internationale organisaties worden ingeschakeld.
Van deze risk assessment dient schriftelijk verslag te worden gemaakt (bijv. in de vorm van een individueel ambtsbericht zoals dat nu ook bij asiel gebruikt wordt), dat betrokken wordt bij de beoordeling van de aanvraag en evt. procedures in bezwaar en beroep. Bij ontbreken van een dergelijke risk assessment dient standaard een verblijfsvergunning op humanitaire gronden te worden verleend;
Opnemen van een clausule in B9 dat bij een aanvraag op humanitaire gronden het ontbreken van een paspoort niet wordt tegengeworpen.

Tenslotte dienen ook slachtoffers die geen aangifte hebben gedaan de mogelijkheid te krijgen een aanvraag voor een verblijfsvergunning op humanitaire gronden te doen.

Marjan Wijers
Clara Wichmann Instituut
19 november 2003