Brief aan de minister van Justitie over uithuisplaatsing dader huiselijk geweld

(beantwoording adviesaanvraag)

Geachte heer Donner,

Het Clara Wichmann Instituut voldoet graag aan uw verzoek te reageren op de aanzet voor een kabinetsstandpunt aangaande de uithuisplaatsing van plegers van huiselijk geweld.
We zijn er zeer over te spreken dat het kabinet de bestrijding van huiselijk geweld tot inzet van het beleid heeft gemaakt, en als onderdeelvan dat beleid serieus werk maakt van het vormgeven van een nieuwe maatregel tot uithuisplaatsing van plegers van huiselijk geweld. De beginselbereidheid hiertoe is overigens al uitgesproken in 2002, toen het (toenmalige) kabinet de nota "privé geweld, publieke zaak" onderschreef. Wij hadden gehoopt na de verschillende onderzoeken, en de discussies die zijn gevoerd, onder meer in het netwerk huiselijk geweld, omstreeks deze tijd een concept-wetsvoorstel tegemoet te kunnen zien, of minimaal een kabinetsstandpunt waarin een uitgewerkt plan is opgenomen. We betreuren het dat dat niet het geval is, en dat nog slechts sprake is van een aanzet tot. Niettemin grijpen we deze gelegenheid graag aan op deze aanzet te reageren, in de hoop dat onze reactie bijdraagt aan de -nu spoedige- vormgeving van een maatregel en de opstelling van een concept wetsvoorstel.
Wetende dat ook andere maatschappelijke organisaties en expertisecentra, waaronder de Federatie Opvang en TransAct, op de notitie zullen reageren, richten wij ons met name op de juridische aspecten van de notitie; daar ligt ook onze specifieke expertise.
In het navolgende wordt de volgorde en de nummering van de notitie van het ministerie aangehouden.

3. De studies van het Verweij Jonker Instituut

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft de conclusie dat een nieuwe vorm van (crisis)interventie door uithuisplaatsing van plegers van geweld binnenshuis als een zinvolle aanvulling op het huidig instrumentarium wordt beschouwd.

4. Het huidige instrumentarium voor crisisinterventie

Ten aanzien van het strafrecht kan ook vermeld worden dat bij het genoemde wetsvoorstel ter verhoging van het strafmaximum ook wordt voorgesteld art. 304 Sr. uit te breiden met "levensgezel", zodat de strafverzwaring ook van toepassing is bij partners die niet zijn gehuwd.
Met betrekking tot het civiel recht worden de mogelijkheden in de notitie wel heel summier weergegeven. De toewijzing van de woning na echtsscheiding of ontbinding van een geregistreerd partnerschap kan plaatsvinden bij de eindbeschikking, maar ook in het kader van voorlopige voorzieningen, die aan het begin van de procedure gevraagd kunnen worden. Met het verkrijgen van een dergelijke voorlopige voorziening is in de praktijk minimaal vier weken gemoeid. In kort geding kan niet alleen een straat- of contactverbod worden gevraagd, maar ook de (tijdelijke) ontruiming van de woning door een van de (niet gehuwde of geregistreerde) partners. Het verkrijgen van een dergelijke maatregel kost in de praktijk minimaal drie weken. Procedures over het huurrecht worden bij de kantonrechter gevoerd. Knelpunt hierbij is dat de (ongehuwde en niet geregistreerde) partner die niet officieel huurder is, geen rechtsgrond heeft het huurrecht toegewezen te krijgen.

5. Is voor een effectievere aanpak van huiselijk geweld een aanvullende maatregel noodzakelijk?

Zoals hiervoor reeds is aangegeven onderschrijft het Clara Wichmann Instituut de conclusie dat in het huidig instrumentarium een maatregel ontbreekt waarmee, met name in crisissituaties, snel en doeltreffend kan worden opgetreden. Strafrechtelijk optreden waarbij de pleger voor een zekere periode in hechtenis blijft is lang niet altijd mogelijk, en vaker nog onwenselijk, of in ieder geval onnodig zwaar om het gewenste doel (een veilige thuissituatie voor het slachtoffer) te bereiken. Civielrechtelijk optreden vereist juridische actie van het slachtoffer, dat daartoe in een crisissituatie vaak niet in staat is (emotioneel, praktisch, en veelal ook financieel). Bovendien kost het treffen van civiele maatregelen tijd (minimaal drie a vier weken), zodat deze maatregelen per definitie ongeschikt zijn als crisismaatregel.
Een specifieke crisismaatregel als de uithuisplaatsing van de pleger is dan ook zeer wenselijk.

6. Maatregel uithuisplaatsing huiselijk geweld

Dat de nieuwe maatregel met name aan de orde is in situaties waarin (nog) geen strafbare feiten zijn begaan, of waarin sprake is van feiten waarvoor geen voorlopige hechtenis is toegestaan, dient ons inziens genuanceerd te worden. In de betreffende situaties is de maatregel zeker gewenst, maar ook wanneer er wel sprake is van strafbare feiten waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan kan een maatregel tot uithuisplaatsing wenselijk en effectief zijn.

6.1. uitgangspunten

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft dat de maatregel niet in plaats van het strafrecht komt, maar: als er strafbare feiten zijn gepleegd kan tevens de normale strafrechtprocedure worden gevolgd. Uithuisplaatsing wordt gezien als een nuttige maatregel, soms in plaats van strafrechtelijk optreden, soms in combinatie met strafrechtelijk optreden.

Uithuisplaatsing in plaats van strafrechtelijk optreden

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft dat huiselijk geweld gezien moet worden als geweldsdelict, en niet (slechts) als relatie-probleem. Ook wordt onderschreven dat huiselijk geweld een maatschappelijk probleem is, en dat het -mede- een overheidstaak is om het geweld te stoppen, en haar burgers (kinderen, vrouwen, mannen) tegen dit geweld te beschermen. Die overheidstaak kan tevens strafrechtelijk optreden omvatten. Wij hechten er in dit verband aan te wijzen op het strafrecht als ultimum remedium, als uiterste middel. Strafrechtelijk optreden is geïndiceerd wanneer met andere maatregelen de gewenste resultaten niet bereikt kunnen worden. Niet optreden tegen het geweldsdelict huiselijk geweld, zoals in het verleden regelmatig gebeurde, is geen optie. Een maatregel tot uithuisplaatsing creëert echter een nieuwe mogelijkheid, en het gebruik maken van die maatregel (in combinatie met hulpverlening) kan ons inziens echter wel degelijk een effectievere reactie zijn dan strafrechtelijk optreden, ook in die gevallen waarin voorlopige hechtenis in beginsel is toegestaan. Van geval tot geval zal -aan de hand van criteria- de afweging gemaakt moeten worden welke maatregel effectief en proportioneel is.

Combinatie van uithuisplaatsing en strafrechtelijk optreden

Ook wanneer het strafrechtelijke traject wel gevolgd wordt, kan de uithuisplaatsing als aanvullende maatregel zeer nuttig zijn. Dat voor een bepaald delict voorlopige hechtenis mogelijk is (hetgeen voor huiselijk geweld in de toekomst veelal zo zal zijn) betekent allerminst dat voorlopige hechtenis ook toegepast zal worden: het strafprocesrecht stelt aanvullende eisen voor het toepassen van voorlopige hechtenis; daarnaast maken politie, openbaar ministerie en rechter inhoudelijke- en belangenafwegingen. Het is niet te verwachten dat plegers van huiselijk geweld na het ophouden voor verhoor voor een substantiële tijd in voorlopige hechtenis worden gehouden, uitgezonderd in geval van zeer ernstige feiten. In de zaken die wel strafrechtelijk aangepakt worden, maar waarin voorlopige hechtenis als te zwaar middel wordt gezien, biedt de uithuisplaatsing een nuttige aanvullende mogelijkheid, die bovendien voorkomt dat een verdachte meer dan nodig in zijn vrijheden wordt beperkt.

Maatregel bij niet samenwonenden

Het Clara Wichmann instituut onderschrijft dat ook in gevallen van geweld tussen niet samenwonende partners of ex-partners een maatregel tot uithuisplaatsing gewenst kan zijn; die dan overigens meer het karakter krijgt van een "woningverbod". In dat verband wordt opgemerkt dat het aanbeveling verdient de mogelijkheid te creëren een uithuisplaatsing direct te combineren met een contactverbod, en een verbod de directe omgeving van de woning te betreden.

Omschrijving van de inhoud van de maatregel

In de notitie ontbreekt een omschrijving van de voorgenomen maatregel: wat gaat deze inhouden? Aangenomen wordt dat de maatregel in ieder geval omvat een bevel om een nader omschreven woning te verlaten, onder afgifte van de sleutels, en het verbod deze woning gedurende een bepaalde tijd te betreden. Ook de duur van de maatregel, en of dit een vaste of van geval tot geval te bepalen termijn zal zijn wordt niet benoemd. Wij pleiten ervoor dat de termijn van de uithuisplaatsing in voorkomende gevallen tot zes weken kan duren (eventueel na een verlenging), om het slachtoffer voldoende gelegenheid te geven eigen maatregelen te treffen (waaronder rechterlijke uitspraken via voorlopige voorzieningen of kort geding). Wellicht kan in sommige gevallen met een kortere termijn worden volstaan, hetgeen pleit voor een mogelijkheid tot variatie in de termijn, of een mogelijkheid van verlenging. Zoals gezegd verdient het aanbeveling de mogelijkheid te creëren een uithuisplaatsing direct te combineren met een contactverbod, en een verbod de directe omgeving van de woning te betreden.
De notitie spreekt ook niet over de sancties op het overtreden van een bevel tot uithuisplaatsing. Wordt overtreding strafbaar? Kan overtreding grond zijn voor voorlopige hechtenis? Vindt ook een sanctie plaats wanneer het slachtoffer de pleger heeft gevraagd weer thuis te komen? Ook dringt de vraag zich op of het mogelijk is een bevel tot uithuisplaatsing in te trekken, bijvoorbeeld op uitdrukkelijk verzoek van het slachtoffer. Deze vragen zullen in een definitief kabinetsstandpunt wel beantwoord moeten worden.

6.2. Doelstelling

De genoemde doelstellingen worden door ons onderschreven.

6.3. De criteria voor toepassing

De criteria voor toepassing moet enerzijds rechtszekerheid bieden; anderzijds de mogelijkheid voor het gebruik van de maatregel niet te zeer beperken. Wij onderschrijven dat de criteria zodanig moeten worden uitgewerkt dat deze toepasbaar zijn in de praktijk, en zien uit naar deze uitwerking.
Bij het maken van de uitwerking zal beoordeeld moeten worden of de wensen van het slachtoffer en de mening van pleger (die bijvoorbeeld strafrechtelijk ingrijpen wil vermijden) een rol mogen spelen. Hierbij wordt onzerzijds opgemerkt dat de wens van het slachtoffer niet hét criterium mag zijn (het gaat immers om een eigen beoordeling door de politie), maar wel een factor kan zijn die in de totale beoordeling meegewogen kan worden.
De stelling dat uithuisplaatsing slechts eenmaal mag worden toegepast wordt door ons niet onderschreven. Het eerder beschreven criterium "dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat de maatregel bijdraagt aan de veiligheid van het slachtoffer" biedt voldoende mogelijkheid om bij een eventuele tweede keer de beoordeling te maken dat uithuisplaatsing in dat geval niet opportuun is, ofwel omdat de pleger zich niets aan uithuisplaatsing gelegen laat liggen en dus (harder) strafrechtelijk ingrijpen geïndiceerd is, ofwel omdat er onvoldoende aanwijzingen zijn dat het slachtoffer de uithuisplaatsing zal gebruiken om haar veiligheid te vergroten. Hierbij moet worden opgemerkt dat de ervaring leert dat voor het slachtoffer soms meerdere crisis-interventies nodig zijn om tot een uiteindelijke positiebepaling, en eventuele juridische actie te kunnen komen.

6.4. Inschakeling van hulpverlening aan het slachtoffer en daderbehandeling

Het Clara Wichmann Instituut onderschrijft de wenselijkheid van hulpverlening aan het slachtoffer en daderbehandeling, maar zet vraagtekens bij de drang die wordt bepleit ten aanzien van de slachtofferhulpverlening. Wat is de achtergrond voor de keuze voor drang; waarom volstaat verwijzing naar de vrijwillige hulpverlening niet?
Vanuit onze juridische achtergrond zijn wij verder bijzonder geïnteresseerd in de juridische betekenis is van het "met drang" op gang komen van de hulpverlening aan het slachtoffer. Om wat voor soort hulpverlening gaat het, waaruit bestaat de drang? Welke sancties staan er op het afzien van hulpverlening? Bij kindermishandeling zijn de wettelijke kaders voor gedwongen hulpverleningscontacten aanwezig, bij volwassen slachtoffers niet. Hoe zou dit vormgegeven moeten worden?
Voorts dringt de vraag zich op hoe de in de notitie genoemde "actieve melding" zich verhoudt tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer. Zal de toestemming van het slachtoffer gevraagd worden voor het doorgeven van diens persoonsgegevens?
Het Clara Wichmann Instituut is er erg voor dat het slachtoffer snel deskundige (gratis) hulp krijgt, en is voorstander van actieve verwijzing. Gezien ons huidige rechtsbestel zal die actieve doorverwijzing ten aanzien van volwassen slachtoffers echter alleen plaats kunnen vinden na daarvoor verkregen toestemming van het slachtoffer. Indien gekozen wordt voor het inschakelen van hulpverlening zonder toestemming van het slachtoffer (het Oostenrijkse model), dient dat een zeer expliciete keuze te zijn, die duidelijk gemotiveerd zal moeten worden. Deze motivatie wordt in de notitie niet gegeven.
Het Clara Wichmann Instituut is van oordeel dat het meewerken aan hulpverlening door het slachtoffer geen voorwaarde voor het opleggen van een uithuisplaatsing moet zijn. Het onthouden van toestemming voor "actieve verwijzing" mag geen grond zijn om af te zien van uithuisplaatsing. Een (herhaalde) weigering om hulpverlening te accepteren kan eventueel een rol spelen bij de beoordeling van het criterium of verwacht wordt dat de maatregel effectief zal zijn.

Uit de notitie wordt niet duidelijk waarom de hulpverlening aan slachtoffer met drang worden aangeboden, en aan pleger alleen "desnoods" met drang? Verder gelden ten aanzien van de drang en de actieve melding ten aanzien van de dader dezelfde vragen als hiervoor genoemd ten aanzien van het slachtoffer.

7. Mogelijke uitwerking van de wettelijke maatregel tot uithuisplaatsing

Zoals hiervoor reeds aangegeven wordt in de notitie gemist wat de inhoud van de maatregel zou moeten zijn, en de sancties op niet naleving (zie hiervoor onder 6.1.).
Voorts herinneren we aan onze eerdere betwisting van de stelling dat de maatregel vooral moet kunnen worden toegepast in situaties waarin nog geen strafbare feiten hebben plaatsgevonden (zie ook onder 6.1.).
Bij het stappenplan willen we het volgende opmerken:
Stap 1: Gezien de mogelijke combinatie strafrecht (inclusief aanhouding) en uithuisplaatsing zouden de mogelijke besluiten als volgt gerangschikt moeten worden: de politie besluit tot aanhouding, en/of overleg over uithuisplaatsing, of aanzien/nietsdoen. Vindt bij aanzien/
nietsdoen wel dossiervorming plaats? Indien dit mogelijk is, zou dit wenselijk zijn.
Stap 2: Ook wanneer besloten wordt tot aanhouding moet de hulpofficier beoordelen of uithuisplaatsing geïndiceerd is. Aanhouding leidt immers niet automatisch (en meestal niet) tot voorlopige hechtenis.
Stap 3: Ook voor het slachtoffer is rechtshulp essentieel, zowel met betrekking tot de uithuisplaatsing-procedure (zie hierna) als om te beoordelen welke juridische stappen zij/hij moet nemen om haar veiligheid na afloop van de crisis-maatregel te waarborgen (scheiding, kort geding, straatverbod, wel of geen omgangsregeling, verblijfsvergunning). Het Clara Wichmann Instituut stelt voor om de invoering van de maatregel tot uithuisplaatsing aan te grijpen om de juridische vroeghulp aan slachtoffers van huiselijk geweld, zoals bepleit in de nota privé geweld, publieke zaak, vorm te geven. Deze juridische vroeghulp zou kunnen bestaan uit het automatisch doorverwijzen (actief, met toestemming) van slachtoffers van huiselijk geweld naar een "huiselijk-geweld-piket-advocaat", die het slachtoffer gedurende maximaal twee uur adviseert over diens rechtspositie en de mogelijke juridische stappen (op basis van een speciale piket-toevoeging zonder eigen bijdrage). Daarnaast dient ook het slachtoffer recht te hebben op juridische bijstand inzake de uithuisplaatsing zelf (zie stap 4).
Stap 4:
Het Clara Wichmann Instituut kan zich vinden in de keuze voor de familiekamer voor de behandeling van de uithuisplaatsingen. Op de voorgestelde procedure bestaat echter principiële kritiek. Indien alleen de pleger gehoord wordt door de rechter, is dit een schending van het beginsel van hoor- en wederhoor, en een aantasting van de positie van het slachtoffer. De (rechts)praktijk leert dat rechters niet slechts oordelen op de stukken (dan zou een zitting achterwege kunnen blijven), maar wel degelijk de informatie die zij tijdens een mondelinge behandeling krijgen mee laten wegen bij hun beslissing. Indien die informatie alleen van de pleger afkomstig is, is deze per definitie onevenwichtig, en verkeert het slachtoffer in een mindere rechtspositie. Dat kan niet de bedoeling zijn van een maatregel die is bedoeld om de veiligheid van het slachtoffer te beschermen. Het Clara Wichmann Instituut is van mening dat het slachtoffer in de gelegenheid moet worden gesteld om gehoord te worden tijdens de zitting, en dat het slachtoffer net als de dader een advocaat toegevoegd moet krijgen om zich hierin te laten bijstaan.
Een slachtoffer moet derhalve gebruik kunnen maken van twee toevoegingen: een voor advies in het kader van de vroeghulp, en een voor de procedure uithuisplaatsing.

8. Overweging met betrekking tot kinderen

De argumentatie om (vooralsnog) af te zien van uithuisplaatsing bij kindermishandeling overtuigt niet. Ook (juist?) bij kinderen geldt dat een maatregel die het verlaten van het huis door het slachtoffer (lees gedwongen uithuisplaatsing van de kinderen) mogelijk kan voorkomen zeer gewenst is.

9. Verwachte aantallen en belasting voor beroepsgroepen

Ingevolge de bepleite rechtsbijstand aan slachtoffers zal deze in de berekening meegenomen moeten worden.

10. Implementatie en evaluatie

Ook bij de advocatuur zal de specifieke deskundigheid bevorderd moeten worden.

Tot slot

In uw begeleidend schrijven bij de notitie verzoekt u ons een eventuele voorkeur uit te spreken voor de in de notitie gekozen procedure waarbij de hulpofficier besluit tot uithuisplaatsing, met een automatische rechterlijke toets, of de optie van uithuisplaatsing door de officier van justitie met een optionele rechterlijke toets. Ontlasting van de rechterlijke macht en de rechtshulp zou pleiten voor de tweede optie. Het Clara Wichmann Instituut is echter van mening dat voor een crisismaatregel als deze essentieel is dat deze direct kan worden opgelegd, en derhalve door een hulpofficier van justitie, die immers steeds aanwezig is op het politiebureau. Indien gewacht zou moeten worden op het handelen door een officier van justitie, ontneemt dit veel aan het potentieel van de maatregel. Wellicht dat een tussenvorm (automatische toets door officier van justitie, vervolgens optioneel beroep bij de rechter) mogelijk is. Essentieel en wat ons betreft doorslaggevend moet zijn dat de maatregel direct kan worden opgelegd.

Margreet de Boer
19 januari 2004