Commentaar op Blauwdruk Migratiebeleid, 18 oktober 2008

Commentaar Blauwdruk Modern Migratiebeleid

Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann,
18 oktober 2008

De Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann stelt zich tot doel de rechtspositie van vrouwen te verbeteren. Op 29 oktober a.s. vindt het Algemeen Overleg plaats over de Blauwdruk Modern Migratiebeleid (brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 27 juni 2008). Graag maakt de Vereniging voor Vrouw en Recht van deze gelegenheid gebruik om aandacht te vragen voor de genderaspecten van het voorgestelde beleid.

Hoewel de Blauwdruk geen aandacht besteedt aan de specifieke gendereffecten van het voorgestelde beleid, bestaat ons inziens hier alle aanleiding voor. In ons commentaar gaan wij in op de gevolgen voor vrouwen – als gezinslid en als werknemer – van de referentensystematiek en de verschuiving van publieke naar private controle door (huwelijks) partner of werkgever, het beleid ten aanzien van gezinsvorming en-hereniging, de positie van vrouwelijke arbeidsmigranten en de voorgestelde veranderingen voor humanitair verblijf. Wij beginnen met enkele opmerkingen over de visie die aan de nota ten grondslag ligt. In ons commentaar zijn een aantal concrete vragen opgenomen die wat ons betreft in het debat over de Blauwdruk aan de orde zouden moeten komen.

1. Ontbreken van een bredere visie met aandacht voor genderissues

De Blauwdruk is geënt op een repressieve en instrumentele visie op migratie, waarbij uitsluitend naar het (vanuit mannelijk perspectief gedefinieerde) Nederlandse economische belang wordt gekeken. Er wordt geen relatie met andere beleidsterreinen en belangen gelegd, zoals emancipatie, integratie en mensenrechten. Tevens ontbreekt een bredere visie op migratie, globalisering en de bescherming van mensenrechten met aandacht voor genderissues, zoals Nederland die in zijn buitenlands- en ontwikkelingsbeleid voorstaat. Een dergelijke visie is bijvoorbeeld wel te vinden in de beleidsnotitie Internationale Migratie en Ontwikkeling 2008 (1). Ter vergelijking: in deze nota komt het woord vrouw 35 keer voor, in de Blauwdruk 0 keer.

Hoe verhoudt de Blauwdruk zich met de beleidsnotitie Internationale Migratie en Ontwikkeling 2008, waarin nadrukkelijk aandacht besteed wordt aan de positie van vrouwen in de internationale migratie en met het Nederlandse emancipatie en integratie beleid?

2. Referentensysteem

Het voorgestelde referentensysteem leidt in zijn uitwerking tot ongelijkheid. Vrouwen vallen op twee manieren tussen wal en schip:

  • scheiding naar inkomen:
    • gezinsvorming en -hereniging: het systeem vergroot de afhankelijkheid van de in Nederland gevestigde partner en bevoordeelt de full-time kostwinner. Beide pakken negatief voor vrouwen uit;
    • kennismigranten: als gevolg van de inkomensgrens en de nog steeds bestaande tweedeling in de nationale en mondiale arbeidsmarkt lijken mannen hier meer van te profiteren dan vrouwen.
  • scheiding naar arbeidssector:
    • geen erkenning van de noodzaak van arbeid in die sectoren waar vooral (Nederlandse) vrouwen (2) behoefte aan hebben (dringend tekort aan arbeid in de particuliere huishoudelijke sector, kinderopvang en zorgarbeid);
    • juist die sectoren waar veel vrouwelijke arbeidsmigranten werken worden niet erkend als arbeid (au pair), bieden geen toegang tot een legale arbeids- en verblijfsstatus (domestic workers (3)) of worden uitgesloten van de verlening van tewerkstellingsvergunningen (prostitutie).
      Daarnaast heeft de vergroting van de afhankelijkheid van de referent als gezinslid en als werknemer voor vrouwen specifieke effecten.

Hieronder werken wij bovengenoemde punten nader uit.

3. Gezinsvorming en -hereniging: vergroting afhankelijkheid

Sinds jaar en dag is vanuit de vrouwenbeweging kritiek geleverd op het afhankelijk verblijfsrecht en de gevolgen daarvan voor vrouwen (en kinderen) (4). Deze afhankelijkheid staat haaks op het Nederlandse emancipatiebeleid, het bevorderen van de autonomie van vrouwen, en het Nederlandse jeugdbeleid, en het vooropstellen van de rechten van het kind. Het staat bovendien op gespannen voet met het integratiebeleid. In plaats van de afhankelijkheid te verkleinen, zoals een modern migratiebeleid past, maakt de nieuwe referentensystematiek gezinsmigranten nog sterker afhankelijk van hun in Nederland gevestigde huwelijkspartner of ouder (5). Zij worden de particuliere uitvoerders van het Nederlandse immigratiebeleid. Scherper gezegd: een particuliere vreemdelingenpolitie. Van hen wordt verwacht dat zij aan de overheid rapporteren over het gedrag van hun buitenlandse gezinsleden en zorg dragen voor hun vertrek als deze niet meer aan de voorwaarden voor verblijf voldoen. Het recht van gezinsmigranten op voortgezet verblijf zal straks afhangen van de informatie die de (huwelijks)partner of ouder wel of niet aan de Nederlandse autoriteiten doorgeeft. Op dit moment komt het voor dat mannen die van hun vrouw afwillen, net voor het verstrijken van de drie jaar de Vreemdelingendienst informeren dat de relatie verbroken is. In het nieuwe systeem wordt dit verwacht en gewenst gedrag. Zijn er kinderen en scheiden de ouders binnen drie jaar, dan wordt de ene ouder zo gedwongen mee te werken aan de uitzetting van de andere ouder, met alle voorspelbare gevolgen voor de omgang tussen ouders en kinderen. Bij weigering wordt de in Nederland gevestigde partner/ouder niet alleen beboet, maar loopt deze ook het risico zelf de rekening te moeten betalen voor de uitzetting van zijn of haar partner. Dit druist niet alleen in tegen het in Nederland heersende uitgangspunt dat de autonomie van het individu binnen het gezin gewaarborgd dient te worden, maar ook tegen de hedendaagse opvattingen over respect voor het recht op gezinsleven. Bovendien, waar de minister in zijn brief van 29 juli (6) een aanzet doet om de problematiek van achtergelaten vrouwen aan te pakken, zal het voorgestelde systeem het tegen hun wil achterlaten van gezinsleden in hun land van herkomst eerder bevorderen dan voorkomen, al is het maar vanuit het oogpunt van kostenbesparing (7).

Hoe verhoudt de vergroting van afhankelijkheid die de Blauwdruk meebrengt, zich met eerdere kritiek op de gevolgen van deze afhankelijkheid, en met het Nederlandse emancipatiebeleid dat streeft naar het bevorderen van autonomie van vrouwen?

4. De full-time kostwinner als de ideale referent

Het referentensysteem bevoordeelt een specifiek soort referent: de full time kostwinner. Dit is een standaard waaraan vrouwen veelal niet voldoen. Ook op dit punt lijkt de Blauwdruk lijkt zich weinig aan te trekken van eerdere kritiek op de (discriminerende) gevolgen van de verhoging van de inkomensgrens en de invoering van de inburgeringseis in het buitenland voor zowel vrouwelijke huwelijksmigranten (8) als Nederlandse vrouwen met een buitenlandse partner. Zo wordt onverkort uitgegaan van de huidige inkomenseis van 120% van het minimumloon en het vereiste van een duurzaam inkomen. Daarbovenop komen de (hoge) kosten voor inburgering en leges. Vrouwen die een partner of kind willen laten overkomen worden van deze vereisten relatief vaker de dupe: zij werken vaker part time, hebben vaker tijdelijke banen en verdienen gemiddeld (nog steeds) minder dan mannen (9). Hierover zijn o.a. vragen aan Nederland gesteld door het toezichthoudend Comité van het Vrouwenverdrag (CEDAW, Concluding Comments, 2 februari 2007) (10). Ook de Europese Commissie heeft zich kritisch uitgelaten over het Nederlandse gezinsherenigingsbeleid: de inkomenseisen zijn de hoogste van Europa, familieleden wordt het te moeilijk gemaakt om in Nederland te komen en de kosten van de procedure zijn te hoog. (11) Op dit moment loopt een onderzoek naar de effecten van de verscherping van de inkomens- en inburgeringseis waarin, op aandringen van verschillende (vrouwen)organisaties, ook gekeken wordt naar genderspecifieke effecten. Tenslotte wijzen wij op een aantal recente rechtszaken over het middelenvereiste en de Wib. (12) In beide zaken is de staat in hoger beroep gegaan.

Wanneer zijn de resultaten van het lopende onderzoek naar de (gender)effecten van de verscherping van de inkomenseis bekend en is de minister bereid de uitkomsten van dit onderzoek en de lopende rechtszaken af te wachten en te verwerken in de Blauwdruk?

5. De ideale arbeidsmigrant is een man

Ook voor wat betreft arbeidsmigratie bevoordeelt het referentensysteem een bepaald soort werkgever en soort werk. Het beeld van de ideale werker en de ideale referent dat hieraan ten grondslag ligt, is sterk “gegendered”.
De Blauwdruk maakt een scherpe tweedeling tussen kennismigranten, die Nederland nodig zou hebben en aan wie verschillende rechten worden toegekend (13), en andere arbeidsmigranten (en hun gezinsleden (14)) die een zwakkere rechtspositie houden of van legale arbeid blijven uitgesloten (domestic workers, prostituees). Wat praktijk was, wordt nu uitgangspunt.
Vooral grote bedrijven en universiteiten zullen (de middelen hebben om te) profiteren van het systeem van (geprivilegieerde) referent. Veel vrouwen echter werken in kleinere bedrijven en in de informele sector; veel banen waarin vooral vrouwen werken (huishoudelijke arbeid, kinderoppas, prostitutie) passen niet in het klassieke werknemersbeeld waarop de Blauwdruk geënt is. In die zin weerspiegelt de Blauwdruk de klassieke onderwaardering van “vrouwenwerk”, zowel in status als in erkenning van de behoefte daaraan (zie hieronder).
Daarbij lijkt het beleid ten aanzien van kennismigranten impliciet vooral uit te gaan van mannen (“de kennismigrant en zijn gezin”, p. 4). Zo is het de vraag of de vereiste inkomensdrempel van Euro 45.000 niet indirect discriminerend werkt voor vrouwen, gezien de nog steeds bestaande kloof in beloning tussen mannen en vrouwen, die groter is in de hogere segmenten van de arbeidsmarkt.

Is de minister bereid om een actief beleid te voeren om vrouwelijke kennismigranten te stimuleren van de regeling gebruik te maken en, indien nodig, de inkomensdrempel aan te passen?

6. Gaten in de zorg: wie zorgt thuis als beide partners werken?

Ook als uitsluitend uitgegaan wordt van het Nederlandse (economische) belang wordt dit in de Blauwdruk zeer beperkt gedefinieerd met een sterke “genderbias”. Zo wordt wel de behoefte aan kennismigranten erkend, maar niet de groeiende behoefte aan arbeid in de zorgsector (huishoudelijke arbeid, kinderoppas, zorg voor ouderen), mede als gevolg van de (gewenste) vergroting van de arbeidsparticipatie van vrouwen en demografische ontwikkelingen.
Vrouwen worden hierdoor dubbel getroffen. Aan de ene kant negeert dit het feit dat arbeid en zorg nog steeds ongelijk verdeeld zijn en dat veel vrouwen (idealiter: gezinnen) voor hun arbeidsparticipatie aangewezen zijn op au pairs of ongedocumenteerde domestic workers ter ontlasting van hun zorgtaken. Aan de andere kant wordt dit werk, dat voor een aanzienlijk deel door migrantes wordt verricht (15), niet erkend als arbeid (au pairs (16)) of hebben zij geen toegang tot een legale arbeids- en verblijfstatus met de bijbehorende rechtsbescherming (ongedocumenteerde domestic workers). Hoewel het een publiek geheim is dat in de praktijk veel Nederlandse vrouwen arbeid en zorg alleen kunnen combineren door de inschakeling van een au pair, wordt dit “niettegenstaande een toegestane werkweek van 30 uur” (17)gekwalificeerd als “culturele uitwisseling” in plaats van arbeid. Au pairs genieten geen enkele vorm van arbeidsbescherming, zelfs niet het recht op minimum loon. Een ander belangrijk deel van het tekort aan huishoudelijke en zorgarbeid in de particuliere dienstensector wordt opgelost door ongedocumenteerde migrant domestic workers (18). Ondanks het feit dat hun arbeid in particuliere huishoudens een belangrijke schakel vormt in de Nederlandse economie, komen zij niet in aanmerking voor een legale arbeids- en verblijfstatus (19). Hun arbeids- en leefomstandigheden zijn vaak slecht: lange werktijden, onderbetaling, geen vakanties, geen doorbetaling bij ziekte, geen toegang tot verzekeringen, zoals een ziektekostenverzekering, geen ontslagbescherming, geen mogelijkheden om achtergelaten kinderen of andere familieleden in het land van herkomst te bezoeken, volstrekt afhankelijk van hun werkgever(s), en kwetsbaar voor uitbuiting (20). En ook al hebben ook ongedocumenteerde domestic workers volgens de wet bepaalde basale arbeidsrechten, zoals het recht op minimumloon en zes weken doorbetaling bij ziekte (21), in de praktijk belet hun illegale status hen die rechten ook daadwerkelijk te claimen.

Erkent de minister zorgarbeid als voor de Nederlandse economie noodzakelijke arbeid? Zo ja, wil de minister vrouwelijke arbeidsmigranten in deze sector mogelijkheden bieden om legaal in Nederland te werken (22), met dezelfde rechtsbescherming als andere arbeidskrachten?

7. Vergroting afhankelijkheid bevordert risico van uitbuiting en mensenhandel

Het referentensysteem versterkt de afhankelijkheid van de migrant ten aanzien van de werkgever. Ook hier geldt, net als bij gezinsvorming en -hereniging, dat de migrant wordt gesanctioneerd voor de referent en omgekeerd. Wat zijn bijvoorbeeld de consequenties voor de migrant wanneer de werkgever niet aan zijn verplichtingen voldoet (bijvoorbeeld het betalen van belasting) en zijn referentenstatus kwijtraakt? De invloed van de migrant zelf daarop is zeer beperkt. Nu is de overheid de verantwoordelijke partner, straks wordt dat het bedrijf (of de huwelijkspartner). Waar de overheid onderworpen is aan democratische en rechterlijke controle, geldt dit niet of in veel mindere mate voor private partijen, zeker waar het kleine bedrijven of particuliere werkgevers betreft.
De Blauwdruk gaat niet in op de gevolgen van het referentensysteem en de vergroting van de afhankelijkheid van de arbeidsmigrant voor het voorkomen van mensenhandel en andere vormen van uitbuiting. Daarbij moet bedacht worden dat mensenhandel niet alleen in de seksindustrie voorkomt, maar ook in andere economische sectoren, zoals de bouw, horeca, tuinbouw, schoonmaaksector en de particuliere huishoudelijke sector. Niet bij toeval sectoren waar veel migranten werken. Door vergroting van de macht van de werkgever zonder evenredige versterking van de rechtspositie van de migrant neemt het risico op dwang en uitbuiting toe.

Kan de minister aangeven welke risico’s het nieuwe systeem in zich draagt voor (de bevordering van) mensenhandel en andere vormen van uitbuiting, en welke maatregelen hij denkt te treffen om dergelijke ongewenste effecten te voorkomen?

8. Emancipatie Effect Rapportage

Het voorgestelde beleid heeft verschillende genderspecifieke effecten, die aanleiding geven tot het uitvoeren van een Emancipatie Effect Rapportage.

Is de minister bereid om, gezien de specifieke gevolgen voor vrouwen, een Emancipatie Effect Rapportage te laten uitvoeren naar de genderspecifieke effecten van het in de Blauwdruk voorgestelde beleid?

Noten:

  • (1) De nota wijdt een aparte paragraaf aan de positie van vrouwen (3.3.2. Migratie en kansen voor vrouwen), waarin o.a. wordt verwezen naar de doelen van het nieuwe emancipatiebeleid.
  • (2) Wij zijn geenszins van mening dat alleen vrouwen verantwoordelijk zijn voor zorgtaken in het gezin. In de praktijk blijkt echter, ondanks alle goede bedoelingen, de combinatie arbeid en zorg nog steeds eerst en vooral een vrouwenprobleem te zijn.
  • (3) De term ‘domestic workers’ wordt hier gebruikt omdat deze meeromvattend is dan de Nederlandse vertaling ‘huishoudelijk personeel’.
  • (4) Zie o.a. Onzekere rechten, Clara Wichmann Instituut, 1999; diverse commentaren van het Komitee Zelfstandig Verblijfsrecht Migrantenvrouwen (KZV) en van het voormalige Clara Wichmann Instituut; Taking Women’s Rights Seriously? Shadow report by Dutch NGOs: an examination of the Fourth Report by the Government of the Netherlands on the implementation of the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, 2000-2004, on behalf of NJCM and Network VN-Vrouwenverdrag, 2006.
  • (5) In dit kader is ook de eerdere aanbeveling van de ACVZ van belang dat gestreefd dient te worden naar een zo onafhankelijk mogelijke positie van vreemdelingenvrouwen om uitbuiting, geweld en misbruik te voorkomen (Het VN-Vrouwenverdrag in relatie tot de positie van vreemdelingen-vrouwen in het Nederlandse vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid, ACVZ 2002).
  • (6) Brief van de minister aan de Tweede Kamer over een betere bescherming van achtergelaten vrouwen en slachtoffers van huiselijk geweld van 29 juli 2008.
  • (7) Dit geldt m.n. voor de eerste drie jaar, wanneer nog geen recht op een zelfstandige verblijfsvergunning bestaat.
  • (8) Vanaf de invoering van de Wib op 5 maart 2006 tot 15 september 2007 zijn 8.877 examens gedaan door 8.304 kandidaten. Van deze kandidaten is 89% geslaagd. Het merendeel van de kandidaten is vrouw (64%).
  • (9) De beloningsachterstand van vrouwen is met 18 procent in Nederland zelfs groter dan het wereldwijde gemiddelde van 16 procent. Dat blijkt uit een nieuw wereldwijd onderzoek van het Internationaal Verbond van Vakverenigingen (IVV), februari 2008.
  • (10) Zie ook de Monitor Uitvoering Concluding Comments CEDAW, Netwerk VN-Vrouwenverdrag, aangeboden aan de voorzitter van de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Eerste Kamer op 1 juli 2008 (www.aimforhumanrights.nl).
  • (11) Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of Directive 2003/86/EC on the right to family reunification (Brussels, 8.10.2008, COM(2008) 610 final). Zie ook De Volkskrant 8 oktober 2008, www.volkskrant.nl/buitenland/article1075701.ece/ Nederland_stelt te hoge eisen_bij_gezinshereniging.
  • (12) Rb Den Haag, zp Roermond 4 juli 2008 over de inkomenseis (JV 2008/324) en Rb Amsterdam 15 juli 2008 over de WIB (RV 2008/325).
  • (13) Een ‘uitnodigend migratiebeleid’, zoals de Blauwdruk stelt.
  • (14) Familiehereniging wordt alleen bevorderd ter facilitering van kennismigranten. Zo hebben gezinsleden van kennismigranten hebben bijvoorbeeld vrije toegang tot de arbeidsmarkt, terwijl de gezinsleden van andere arbeidsmigranten twv-plichtig zijn.
  • (15) Dat zoveel migrantes werkzaam zijn in de huishoudelijke sfeer heeft uiteraard van alles te maken met de geringe mogelijkheden voor vrouwen om, onafhankelijk van hun opleiding, via de reguliere arbeidsmarkt naar het Westen te komen. Daarmee blijven zij aangewezen op de informele, onbeschermde en illegale of semi-legale arbeidssectoren (Barbara Henkes, ‘Van inwonende dienstbode naar au-pair’, In: Eeuwige kwesties, 100 jaar vrouwen en recht in Nederland, 1999)
  • (16) De enige legale manier van migratie voor huishoudelijke arbeid en/of kinderoppas is als au pair (mits onder de 30 jaar) voor een maximum periode van een jaar.
  • (17) Die bovendien regelmatig worden overschreden: volgens onderzoek overschrijden naar opgaaf van de au pairs 7 van de 10 gastgezinnen het maximaal aantal toegestane uren, volgens opgaaf ven de gastgezinnen 1 op de 7 (Miedema e.a., Voor geld of van Gogh, Au pairs en hun gastgezinnen in Nederland, ITS, 2003).
  • (18) Zie bijv. ook E-quality, Advies Arbeidsmigratie, gender en gezin, 2007; Sarah van Walsum, The changing legal context of migrant domestic work in the Netherlands, notitie voor de conferentie ‘New Migration Dynamics’, Nice 2007.
  • (19) O.a. vanwege de arbeidstoets voor prioriteitsgenietend aanbod in de Wav: in strijd met de realiteit wordt standaard de aanwezigheid van Nederlands/EU arbeidsaanbod aangenomen.
  • (20) ‘If you don’t come now, I’ll go to the police’, uit: “Schoonmaken voor een schijntje, ‘You don’t work, I don’t pay’”, Contrast, oktober 2008. Zie ook Migrant Domestic workers visible and making a difference, een onderzoek van CFMW/RESPECT NL naar de positie van migrant domestic workers in Nederland, 2005.
  • (21) Zie bijv. Je rechten als huishoudelijke hulp bij een privé persoon thuis, Abvakabo/FNV, 2008.
  • (22) Nederland zou daarmee in de voetsporen treden van Engeland, Griekenland en Canada, waar specifieke regelgeving is ontwikkeld en deze sector is opgenomen in het reguliere migratiebeleid.