Commentaar op voorgestelde wijziging art. 16 Vreemdelingenwet

Aan de leden van de Vaste Commissie voor Justitie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
p/a dhr. D. Nava, griffier
Postbus 20018
2500 EA Den Haag

                                                                                                  Leiden, 26 januari 2010 

Betreft: Wetsvoorstel 31 549 (nationale visa en andere onderwerpen) en 32 052 (Wet modern migratiebeleid)

Geachte leden van de Tweede Kamer,

In de eerste week van februari a.s. is de plenaire behandeling van bovenstaande wetsvoorstellen gepland.

De Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann (VVR) maakt zich grote zorgen over de voorgestelde wijziging van art. 16 Vreemdelingenwet (Vw), die bepaalt dat een aanvraag voor verblijf kan worden afgewezen in geval van (eerder) illegaal verblijf of indien betrokkene ooit onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden die tot afwijzing van een visum of verblijfsvergunning hebben geleid of geleid zouden hebben. Uiteindelijk kan de voorgestelde wijziging leiden tot een ongewenstverklaring op grond van de boetes die bij illegaal verblijf kunnen worden uitgeschreven.

De VVR wil met name uw aandacht vragen voor de negatieve gevolgen van de voorgestelde nieuwe weigeringsgronden voor slachtoffers van mensenhandel, huiselijke geweld en eergerelateerd geweld. Juist voor deze kwetsbare groepen is – binnen het restrictief migratiebeleid – beleid ontwikkeld en ingevoerd om hen te begeleiden naar een stabiele en veilige situatie. Dit beleid wordt rechtstreeks ondergraven door de voorgestelde wijziging van art. 16 Vw, Bovendien leidt deze aanpassing tot strijd met het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel, de Europese richtlijnen inzake mensenhandel, het Europese mensenrechtenverdrag en andere mensenrechtenverdragen.

De VVR dringt er bij u op aan niet in te stemmen met de voorgestelde wijziging van artikel 16 Vreemdelingenwet.

Toelichting

Het wetsvoorstel treft slachtoffers mensenhandel en andere kwetsbare groepen vrouwen en hun kinderen.

Het afsluiten van de mogelijkheid tot legalisering van verblijf in geval van eerder illegaal verblijf dan wel indien betrokkene ooit onjuiste gegevens heeft verstrekt of achtergehouden, betekent een fundamentele ondermijning van het beleid dat zich in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld ten aanzien van slachtoffers van mensenhandel en andere kwetsbare groepen vrouwen, zoals slachtoffers van huiselijk geweld of eergerelateerd geweld. Bovendien zal deze wijziging naar verwachting een extra blokkade vormen voor de hulpverlening aan deze groepen.

Veel slachtoffers van mensenhandel zijn (vaak zelfs zonder dat zij zelf zich daarvan bewust zijn) zonder de vereiste documenten, met vervalste of onjuiste documenten of op grond van onjuiste gegevens Nederland binnengekomen. Zij verblijven illegaal in Nederland en werken hier terwijl hun visum dat niet toestaat of zij worden illegaal wanneer zij hun uitbuiters ontvluchten (bijvoorbeeld ‘au pairs’ of huishoudelijk personeel van diplomaten). De zogenoemde B9-regeling voor slachtoffers van mensenhandel beoogt hiertegen een remedie te zijn. Doorvoering van de voorgestelde wijziging ontneemt de B9-regeling zijn essentie, aangezien deze dan immers voor een grote groep slachtoffers van mensenhandel buiten spel wordt gezet of kan worden gezet. Ondermijning van de B9-regeling is niet alleen in strijd met het Nederlandse belang bij opsporing en vervolging van mensenhandel en het bieden van opvang aan de slachtoffers hiervan. Ook levert het strijd op met de verplichtingen die Nederland heeft op grond van de Europese richtlijn inzake een tijdelijke verblijfsvergunning voor slachtoffers mensenhandel, het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel, het Europese Verdrag inzake de Rechten van de Mens (zie o.a. de recente uitspraak van het Mensenrechtenhof inzake Rantsev v. Cyprus and Russia, nr. 25965/04), het VN-Vrouwenverdrag en andere mensenrechtenverdragen.

In dit kader wil de VVR tevens wijzen op de groep amv’ers die bij het bereiken van de 18 jarige leeftijd ‘de poort uit wordt gezet’ zonder perspectief op terugkeer en vervolgens slachtoffer van mensenhandel wordt.

Een vergelijkbare problematiek geldt voor slachtoffers van huiselijk geweld en eergerelateerd geweld, onder wie zich ook veel vrouwen bevinden wier verblijf nooit is gelegaliseerd. Bijvoorbeeld omdat hun partner na hun binnenkomst in Nederland op grond van een machtiging voorlopig verblijf (mvv) nooit een verblijfsvergunning voor hen heeft aangevraagd of omdat de verblijfsvergunning niet tijdig is verlengd. Juist om te voorkomen dat deze vrouwen de onmogelijke keuze moeten maken tussen het ondergaan van geweld of uitzetting met alle consequenties van dien, is de afgelopen jaren een specifiek beleid voor deze groepen ontwikkeld dat het onder voorwaarden mogelijk maakt hun verblijf te legaliseren. Dit is ook een nadrukkelijk aandachtspunt van het toezichthoudend Comité op het VN-Vrouwenverdrag.

Het maken van een uitzondering voor slachtoffers mensenhandel, huiselijk geweld en eergeweld biedt geen voldoende oplossing. In het wetsvoorstel ontbreekt een uitzonderingsregel voor de genoemde groepen. Maar ook indien de wet wel een uitzondering zou maken voor, bijvoorbeeld, slachtoffers van mensenhandel die gebruik willen maken van de B9 regeling biedt dit onvoldoende oplossing.

Niet alle slachtoffers willen of durven gebruik te maken van de B9-regeling. Deze regeling veronderstelt immers dat slachtoffers bereid en in staat zijn te getuigen tegen hun handelaren. Voor hen bestaat in het huidige beleid de mogelijkheid om een aanvraag voor verblijf te doen vanwege bijzondere, individuele gronden (kamerstuk 31429: 6, 29.8.08: goedkeuring van het op 16 mei 2005 tot stand gekomen Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van Mensenhandel). Deze mogelijkheid wordt met de voorgestelde wijziging van art. 16 Vw afgesloten. Zie over deze problematiek ook het recente advies van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken (‘De mens beschermd en de handel bestreden’, ACVZ 2009), waarin gepleit wordt voor een aanvullende humanitaire weg voor deze groep slachtoffers, naast de B9-weg.

Daarnaast valt (nog steeds) een aanzienlijke groep slachtoffers mensenhandel buiten de B9-boot. Hiervoor zijn verschillende redenen. Ondanks andersluidend beleid wordt hen bijvoorbeeld afgeraden aangifte te doen of wordt geweigerd aangifte op te nemen. Hun aangifte wordt zo snel wordt geseponeerd dat ze geen B9 krijgen (hoewel hen formeel ook in deze situatie een B9 verleend zou moeten worden zodat zij in staat worden gesteld beklag tegen de beslissing tot niet vervolging in te dienen en, waar aan de orde, een aanvraag voor verblijf op humanitaire gronden). Of zij worden niet als slachtoffers mensenhandel herkend en behandeld. Dit laatste geldt met name voor slachtoffers van mensenhandel in andere sectoren dan de seksindustrie (zie ook bijlage p. 2). Deze groepen zouden per definitie buiten een eventuele uitzonderingsbepaling vallen voor slachtoffers die gebruik maken van de B9-regeling.

Eenzelfde problematiek geldt voor slachtoffers van huiselijk geweld en eergerelateerd geweld. Ook hieronder bevindt zich een groep vrouwen voor wie het doen van aangifte tegen hun partner of hun bedreigers geen optie is, bijvoorbeeld omdat zij ook rekening moeten houden met de belangen van hun kinderen of omdat dit te gevaarlijk is.

‘Kan’ bepaling zet ons 20 jaar terug in de tijd.
Ook verwijzing naar het ‘kan’ karakter van de bepaling (‘kan worden afgewezen’) biedt geen oplossing. De Vereniging voor Vrouw & Recht wil er op wijzen dat dit het vrouwenhandel-beleid meer dan 20 jaar terug in de tijd zou zetten. De waarde van de B9-regeling zit er in dat slachtoffers er op kunnen vertrouwen dat wanneer zij zich tot de autoriteiten wenden, zij opvang en bescherming zullen krijgen. Deze zekerheid – en daarmee de verlaging van de aangifte-drempel die de B9-regeling beoogt – wordt weggenomen met de voorgestelde ‘kan’ bepaling. Het is dan immers aan de minister om te bepalen of in een individueel geval de afwijzingsgrond niet wordt toegepast. Dit zal een extra barrière vormen voor slachtoffers om onder hun uitbuiters vandaan te komen en daarmee de uitbuiting ongewenst in stand houden. Voor de problematiek van het vervangen van beleid door discretionaire bevoegdheid verwijzen wij ook naar de recente Schaduwrapportage bij het Vrouwenverdrag van het Netwerk VN-Vrouwenverdrag (zie bijlage p.1).

Ook hier geldt dat een vergelijkbare problematiek speelt ten aanzien van slachtoffers van huiselijk geweld en eergerelateerd geweld. Opvanghuizen zullen deze groep slachtoffers niet meer willen opvangen omdat er geen perspectief is op financiering en doorstroming. Daarnaast hangt zeker bij slachtoffers van eergerelateerd geweld nu al te veel af van de discretionaire bevoegdheid van de minister. Dit is een onwenselijke situatie die vraagt om beleid in plaats van versterking van willekeur. Discretionaire bevoegdheid is immers slechts daar aan de orde waar beleid ontbreekt.

In deze brief concentreren wij ons op de positie van slachtoffers mensenhandel en slachtoffers van huiselijk en eergerelateerd geweld. Dat wil niet zeggen dat wij de zorgen die door andere organisaties naar voren zijn gebracht niet delen. Graag verwijzen wij daarvoor naar de inbreng van deze organisaties.

Hoogachtend,

Mr. M.M. van der Burg
Voorzitter VVR

Bijlage **
**Schaduwrapportage VN-Vrouwenverdrag 2009, relevante onderdelen Art. 6 ‘Combating trafficking in women and forced prostitution’. p. 49 – 53

Article 6 Combating trafficking in women and forced prostitution

Criminal approach barrier to protection of trafficking victims
The NGOs are disappointed that the government refuses to acknowledge the shortcomings in the B9-regulation in its answer to Q 27. The major shortcoming is that it makes access to assistance and protection dependent on cooperation of the victim with the criminal justice system, thus failing to provide adequate protection to all victims of trafficking. In the view of the NGOs, the protection of the human rights of victims ought to prevail above the state interest of prosecution. This would be in line with the governments’ recognition of trafficking in human beings as a serious human rights violation,104 and the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, to which the Netherlands is in the process of becoming a party. It would also be in line with the recent advice of the Dutch Advisory Board on Immigration Affairs (ACVZ), which proposes to de-link access to protection & assistance and cooperation with the authorities (105)
NGOs would like to know if the government is willing to provide access to assistance & protection for victims of trafficking who are not able or willing to cooperate with the criminal justice system.

Residence permit on humanitarian grounds restricted to limited group of victims
Under the present B9-procedure victims of trafficking are entitled to a reflection period if there is the slightest indication that they are victims of trafficking.(106) During this period expulsion is suspended. If the victim decides to cooperate with the authorities, she/he is entitled to a temporary residence permit for the duration of the criminal proceedings. Following this
temporary residence permit, the victim may apply for continued residence on humanitarian grounds.
The answer of the government to Q 27 suggests that victims who decide not to cooperate (e.g. for fear of the traffickers) can apply for a residence permit on humanitarian grounds. This is not correct. According to the Aliens Act Implementation Guidelines (107), an application for residence on humanitarian grounds can only be submitted after having been granted a
temporary residence permit. The only possibility open to this group of victims is to apply for a permit, calling upon the discretionary power of the Deputy Minister of Justice.(108) It is then up to the Deputy Minister to decide upon the application on a case-to-case basis.

‘Discretionary power’ is not an official policy
In the view of the NGOs presenting the option of ‘discretionary power’ as a ‘policy’ contradicts the very meaning of the concept of ‘discretionary power’, that is: exceptions to the rule, e.g. aimed at cases that are not covered by the policy and based on personal (humanitarian) considerations. Since the introduction of the Linkage Act in 1998 (deputy) ministers of Justice have used their ‘discretionary power’ rather often.109 NGOs perceive this as utterly problematic as it is unclear and unverifiable on what criteria decisions are based, thus risking creating inequality before for the law. NGOs are of the opinion that the government should change its official policy and provide all victims of trafficking adequate protection and assistance, independent of their capacity or willingness to cooperate with the authorities in the prosecution of the traffickers.
NGOs are interested to know if, as suggested in its answer to Q 27, the government is willing to amend the Aliens Act to enable all victims of trafficking to apply for a residence permit on humanitarian grounds, independent of their (previous) cooperation with the criminal justice system and the temporary residence permit granted then.

Role of NGOs not recognized in identification of victims of trafficking
In the Netherlands, many organisations play a role in the identification of victims of trafficking.(110) The police, however, are the only body qualified to formally identify a victim and give access to the B9-regulation.111 Many victims of trafficking, however, are too afraid to press charges or to testify because they don’t trust the police. They are afraid of retaliation by the traffickers or too traumatised to be able to speak about what happened to them. They remain silent, don’t have access to support and often end up in aliens’ custody.
NGOs suggest that, in order to prevent victims of trafficking from ending up in aliens’ detention and being deported, the role of NGOs in the (early) identification of victims of trafficking should be formally recognized. They recommend that, in order to assess whether or not a person is a victim of trafficking, apart from the police’s judgement, information from NGOs and other assistance providers should be taken into account.(112) The government is in favour of cooperation between police and NGOs, but fails to describe how or when such cooperation will be implemented.
The NGOs are interested to learn if the government is indeed willing to formally recognise the role of NGOs in the identification of victims of trafficking and what steps it intends to take to implement this.

Failure to identify victims in aliens’ detention
Recent research shows that the identification of victims in detention centres for aliens and refugee centres is insufficient.113 NGOs applaud the initiative of the deputy Minister to issue instructions to the staff of aliens’ detention centres and the Return and Departure Service to watch for signs of trafficking and pass these on to police, so they may take steps to lift the
detention.114 They also consider it a positive sign that the government is willing to improve access of NGOs to detention centres.
However, victims of trafficking in aliens’ detention are, contrary to the regular B9-procedure, only allowed a reflection period if both police and the Public Prosecution Service agree (Vc B9/3.1). In other words, as stated by the government in its response, ‘if there is evidence of trafficking’. This contradicts the character of the reflection period, which is precisely meant to precede the stage of ‘evidence’ by using a much lighter criterion, i.e. ‘the slightest indication that a person might be a victim of trafficking’ in order to prevent the deportation of victims of trafficking.
NGOs would like to know if the government is willing to apply the regular B9-procedure to victims in aliens’ detention, i.e. to entitle them to a reflection period on the slightest indication that they might be a victim of trafficking.

(….)

Trafficking and exploitation in other sectors than the sex industry
Currently ‘labour exploitation’118 is not defined in the criminal law, despite a recommendation of the National Rapporteur in her third report that this should be done. Consequently, it is left to the judiciary to develop a definition through case law. Cases of trafficking for exploitation outside the sex industry, for example in domestic work, seldom lead to a conviction. In general, the main focus is still on trafficking for the sex industry, leaving victims of other forms of exploitation unrecognised and unprotected. The NGOs subscribe to the recommendations of the European Commissioner for Human Rights in his report of March 2009, in which he urges the government to follow the recommendation of the National Rapporteur speedily to
end ambiguity, thereby enhancing protection for victims of exploitation outside the sex industry. (119)
NGOs suggest that the Committee asks the government why it has not yet implemented the recommendation to define ‘labour exploitation’.

104 See e.g. Aliens Act Implementation Guidelines (Vc), p. 263

105 ACVZ, 2009, p.31

106 In its answer to Q. 27-28 the government mistakenly states a number of times that there should be ‘evidence’ of trafficking for the police to allow a (possible) victim the reflection period. This is not correct: in order to qualify for the reflection period B9 holds that there should be ‘the slightest indication of the person being a victim of trafficking’, which is not the same as ‘evidence’.

107 Vc B16/7, resp Vb Art. 3.52

108 Art. 3.4 sub 3 Vb 2000.

109 Damen, 2004, pp. 292-298.

110 ‘Prostitution control teams’ of the Morals Police, Aliens Police, Royal Military Police at Amsterdam Airport, Labour Inspection / Social Intelligence and Investigation (SIOD), IND staff in detention and refugee centres, lawyers, prostitution field workers, social workers and other assistance providers.

111 BLinN, 2009, pp. 17-18.

112 BLinN, 2009, p. 52.

113 BLinN 2009; Van Vianen et al 2007

114 Parliamentary Papers II 2008/09, 28 638, nr. 39 p. 27.

115 National Rapporteur Mensenhandel 2008, p. 1

116 E.g. because they are undocumented or because they want to protect their privacy.

117 Wijers 2009, pp. 83-84.

118 In fact this is an inaccurate term as prostitution is also considered to be labour in the Netherlands.

119 Commissioner for Human Rights 2009 (a), p. 23, para 91