Instantie

Gerechtshof ‘s-Gravenhage

Samenvatting

De bijstandsuitkering van een gescheiden vrouw met vier kinderen wordt
ingetrokken, omdat zij, volgens de GSD, een economische eenheid zou vormen
met haar vriend. Deze vriend woont echter geheel zelfstandig in een andere
stad. De vrouw wil door middel van een kort geding de GSD haar criteria
m.b.t. economische eenheden bekend laten maken. Beslissing RV: het zijn
juist vrouwen die de dupe zijn van het ondoorzichtig en willekeurig beleid
van de sociale diensten. Afloop: het kort geding werd, ook in hoger
beroep, verloren. Van cassatie werd afgezien na een negatief
cassatie-advies.

Volledige tekst

Ten aanzien van het geding in eerste aanleg:

Bij deurwaardersexploit d.d. 12 april 1985 heeft partij W. haar
wederpartij, hierna ook wel aan te duiden als “de gemeente” kort geding
gedagvaard voor de president van de arrondissementsrechtbank te Den Haag,
daarbij een vordering instellend, strekkende tot veroordeling van de
gemeente om haar, W mede te delen hoeveel dagen in de week haar vriend bij
haar in huis mag verblijven zonder dat er sprake is van economische
eenheid als bedoeld in artikel 5 van de Algemene Bijstandswet. Nadat ter
terechtzitting van de president partij W haar vordering aan de hand van
pleitnotities en een groot aantal produkties had doen toelichten en de
gemeente, aan de hand van een verweerschrift, mondeling daartegen verweer
had gevoerd, heeft de president bij eerdergenoemd vonnis d.d. 23 april
1985 de vordering afgewezen, met veroordeling van W. in de kosten van het
geding. Hij overwoog daartoe als volgt:

“1. De feiten

Blijkens de stukken en het behandelde ter terechtzitting van 16 april 1985
staan tussen partijen voorshands de volgende feiten vast: -eiseres ontving
als inwoonster van de gemeente Alkemade tot 1 maart 1985 een uitkering
krachtens de Algemene Bijstandswet (ABW); -bij beschikking van 4 maart
1985 heeft gedaagde besloten met ingang van 1 maart 1985 de betaling van
die uitkering aan eiseres te beeindigen, onder meer op grond van het feit,
dat uit een onderzoek, ingesteld door een ambtenaar belast met bijzondere
controle was gebleken, dat:
“1. de heer S. verblijf houdt in …. (haar) gezin:
“2. ..(zij) met deze man een samenlevingsverband vormt op een wijze, die
niet daadwerkelijk afwijkt van die van een gezin;
3. er daardoor sprake is van een gezinssituatie, die voor de toepassing
van de Algemene Bijstandswet in economisch opzicht niet fundamenteel
verschilt van een gezinssituatie als bedoeld in artikel 5 van deze Wet,”
-op 12 maart 1985 heeft gedaagde de betaling van de uitkering aan eiseres
hervat; -bij brief van 21 maart 1985 heeft de procureur van eiseres de
directeur van de gemeentelijke sociale dienst verzocht mee te delen: “wat
zij precies hoort te doen en na te laten wil zij niet “in de situatie
komen te verkeren van artikel 5 ABW en “met name: hoe vaak in de week een
eventuele vriend langs mag komen hoe vaak hij mag blijven eten, slapen,
etc.” -gedaagde heeft bij brief van 28 maart 1985 onder meer geantwoord:
“Zoals bekend is er geen limitatieve lijst van factoren, die in de
oordeelsvorming meespelen, terwijl er tevens geen algemene concrete norm
te noemen valt over de mate, waarin men contact met elkaar kan houden…”.

2. Samenvatting van de vordering, de gronden daarvan en het verweer

Eiseres vordert: te bepalen, dat de gemeente Alkemade aan eiseres meedeelt
hoeveel dagen in de week haar vriend bij haar in huis mag verblijven
zonder dat er sprake is van een economische eenheid als bedoeld in artikel
5 van de ABW.

Eiseres stelt daartoe, dat de gemeente ondanks herhaalde verzoeken van
eiseres geen concreet antwoord op bovengenoemde vraag heeft verschaft.
Bovendien is haar door gedaagde toegezegd, dat de uitkeringscontroles weer
worden aangevangen. Dit nu is volgens eiseres in strijd met het recht op
eerbiediging van het prive-leven als bedoeld in artikel 8 van het Europees
verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden, alsmede met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en
met name met het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van fair play.

Gedaagde heeft de vordering bestreden en onder meer betoogd, dat eiseres
niet ontvankelijk is in haar vordering, nu het een geschil van
publiekrechtelijke aard betreft, dat op grond van de Wet Arob zal worden
voorgelegd aan de Afdeling rechtspraak van de Raad van State.

3. Beoordeling van de vordering.

3.1. Ontvankelijkheid Voorshand moet worden aangenomen, dat de weigering
van gedaagde om de door eiseres verlangde criteria bekend te maken, niet
is een beschikking als bedoeld in de Wet Arob, waartegen beroep openstaat
bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State.

Evenmin is in een andere -met voldoende waarborgen omklede- rechtsgang
voorzien. De omstandigheid, dat gedaagde de uitkering aan eiseres
aanvankelijk per 1 maart 1985 zonder opgaaf van redenen heeft hervat,
geeft eiseres voldoende spoedeisend belang bij de door haar gevraagde
voorziening. Anders dan gedaagde heeft betoogd, kan eiseres derhalve in
haar vordering in kort geding worden ontvangen.

3.2. Strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Het belang van eiseres bij de gevraagde voorzieningen is -ter voorkoming
van controles door de gemeentelijke sociale dienst- zekerheid te
verkrijgen omtrent de maatstaven, die gedaagde aanlegt bij de toekenning
van een bijstandsuitkering. Daarbij gaat het vooral om de toepassing van
artikel 5 ABW en met name om de vraag, wanneer zich in
financieel-economisch opzicht een met een gezinsverband vergelijkbare
situatie voordoet. Aangezien de wetgever de in artikel 5 ABW gegeven norm
niet nader heeft geconcretiseerd, dient de gemeente bij beslissing tot
toekenning van een bijstandsuitkering van geval tot geval te bezien of van
een samenlevingssituatie sprake is. Daarbij kunnen de in de jurisprudentie
ontwikkelde criteria tot richtlijn dienen. Het rechtzekerheidsbeginsel
geeft de gemeente de verplichting eiseres duidelijkheid te verschaffen
omtrent haar rechten en verplichtingen in verband met de toekenning van
een bijstandsuitkering. Maar daar staat tegenover, dat de gemeente de
vraag of er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 5 ABW
beoordeelt aan de hand van vele factoren, die van geval tot geval in
gewicht kunnen verschillen. De gemeente kan dit ook doen krachtens de
heersende jurisprudentie, die in het kort als volgt kan worden samengevat:
1. voor het aanmerken van een samenlevingssituatie in de zin van artikel
5 van de Algemene Bijstandswet is bepalend:

-het bestaan van een economische eenheid, waaronder wordt verstaan de
zelfstandige huishouding van man en vrouw die een zodanige financiele en
economische relatie met elkaar onderhouden, dat hun omstandigheden
fundamenteel niet verschillen met de gezinssituatie als bedoeld in art.
5 ABW. -de door betrokkenen in het leven geroepen schijn, waaraan naar
geldende opvattingen in het maatschappelijk verkeer de conclusie mag
worden getrokken dat er sprake is van een economische eenheid;

2. relevant voor de feitelijke vaststelling van een economische eenheid
is de situatie dat de man en de vrouw elkaar daadwerkelijk financiele
middelen beschikbaar stellen of elkaar economische voordelen laten
genieten;

3. van doorslaggevende betekenis zijn, die feiten en omstandigheden, die
duiden op het voeren van een gezamenlijke huishouding, zonder dat getreden
wordt in de persoonlijke relatie van betrokkenen, zoals: -het in dezelfde
woning samenwonen, -wederzijdse verzorging, -het beschikken over elkaars
bankrekening, -het door de vrouw regelmatig geld ontvangen van de man,
-het wederzijds verrichten van diensten, zoals vervoeren per auto, -indien
het adres van mevrouw bijvoorbeeld bij de bedrijfsvereniging voor
controles ingevolge de Ziektewet, als verblijfsadres van de man is
opgegeven.

Dit brengt mee, dat de door eiseres van gedaagde gevorderde verklaring
haar niet de zekerheid kan verschaffen, die zij daarvan verwacht. De
conclusie is dat eiseres niet geacht kan worden enig belang te hebben, dat
in rechte bescherming verdient.

3.3. Het recht op privacy

Mede ter voorkoming van de hervatting van de uitkeringscontrole heeft
eiseres een beroep gedaan op de eerbiediging van haar persoonlijke
levenssfeer als bedoeld in artikel 8 van het Europees Verdrag. Voorshands
moet worden geoordeeld, dat gedaagde bij afweging van de openbare
orde-belangen enerzijds, en de door eiseres genoemde belangen anderzijds,
in redelijkheid de doorslag heeft kunnen geven aan het belang van de
openbare orde. Daarbij wordt in aanmerking genomen, dat gedaagde bij monde
van J.A.H.M. Mastbroek ter terechtzitting heeft verklaard dat voorafgaand
aan eventuele controleacties in de toekomst eerst overleg met eiseres zal
worden gevoerd. Op grond van die toezegging moet vrees voor inmenging van
gedaagde in de persoonlijke levenssfeer van eiseres voorshands ongegrond
worden geacht.

3.4. Conclusie Uit het bovenstaande volgt dat geen van beide gronden kan
leiden tot toewijzing van de vordering. Die zal dan ook worden afgewezen.
Eiseres zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in
de proceskosten.”

Ten aanzien van het geding in hoger beroep:

Bij deurwaardersexploit d.d. 7 mei 1985 is W van dit vonnis in hoger
beroep gekomen, met dagvaarding van de gemeente ter terechtzitting van dit
hof, waarna W een memorie van grieven heeft genomen en daarin twee grieven
heeft aangevoerd. Vervolgens heeft de gemeente deze grieven bij antwoord
bestreden, daarbij een produktie in het geding brengend, en heeft zij
tevens harerzijds incidenteel geappeleerd, zulks onder aanvoering van drie
grieven. W heeft deze grieven op haar beurt bij antwoord bestreden, waarna
beide partijen de zaak bij het hof hebben doen bepleiten, W door mevrouw
mr. A.M.M. Vosman, advocaat te Amsterdam, en de gemeente door haar
procureur, in beide gevallen aan de hand van pleitnotities en, wat de
gemeente betreft, onder verwijzing naar produkties die tegelijkertijd bij
akte in het geding werden gebracht. Tenslotte hebben partijen, onder
overlegging van de stukken, waaronder ook die van de eerste aanleg en
voorts de pleitnotities in hoger beroep, arrest gevraagd.

Ten aanzien van het recht:

In het principaal en het incidenteel appel:

(1) Tegen de vaststelling van de feiten in punt 1 van het vonnis waarvan
beroep zijn geen grieven aangevoerd, zodat deze feiten ook in hoger beroep
vaststaan en het hof bij de beoordeling van het geschil, evenals de
president, van de juistheid van die feiten uitgaan.

In het principaal appel:

(2) In eerste aanleg kwam de eis van appellante hierop neer, dat
geintimeerde haar moest mededelen, hoeveel dagen in de week haar vriend
bij haar in huis mocht verblijven zonder dat er sprake was van een
economische eenheid als bedoeld in artikel 5 van de Algemene Bijstandswet.

(3) In hoger beroep heeft appellante haar eis in die zin gewijzigd dat zij
thans, in plaats van het zoeven gestelde, alsnog is gaan vorderen “de
gemeente Alkemade te verbieden verdere opsporingsaktiviteiten te
ontwikkelen met betrekking tot al dan niet het verkeren van mevrouw W in
de situatie van art. 5 ABW zolang zich geen omstandigheden voordoen die
volgens nu bekend gemaakte beleidskriteria, zoals die ontwikkeld zijn in
de jurisprudentie van de Kroon, duiden op een situatie als bedoeld in art.
5 ABW ofwel tot het moment dat de gemeente aan mevrouw W heeft bekend
gemaakt welke beleidskriteria -anders dan de Kroon- zij hanteert bij het
vaststellen of er sprake is van een situatie als bedoeld in art. 5 ABW”.

(4) Als eerste grief heeft appellante aangevoerd dat de president, na een
korte samenvatting van de heersende jurisprudentie van de Kroon, ten
onrechte heeft geconcludeerd dat de door appellante gevorderde mededeling
haar niet de zekerheid kon verschaffen, die zij daarvan verwachte, iets
wat appellante vooral daarom onjuist acht omdat de president, haars
inziens terecht, tevens van mening was dat op grond van het
rechtszekerheidsbeginsel geintimeerde verplicht is om appellante
“duidelijkheid te verschaffen omtrent haar rechten en verplichtingen in
verband met de toekenning van een bijstandsuitkering”.

(5) Blijkens de toelichting op deze grief kan appellante aanvaarden dat
de vraag of er sprake is van een gezinssituatie als bedoeld in artikel 5
Algemene Bijstandswet beoordeeld moet worden “aan de hand van vele
factoren die van geval tot geval in gewicht kunnen verschillen”. Zij meent
echter -zoals uit haar in hoger beroep gewijzigde vordering eveneens
blijkt (“
.. anders dan de Kroon …”) -dat geintimeerde zich bij haar beleid “in
het geheel niet” stoort aan de jurisprudentie van de Kroon. Zij wenst dus
kennelijk omtrent dat afwijkende beleid informatie van geintimeerde te
ontvangen en heeft in haar grief blijkbaar daarop het oog.

(6) Naar het oordeel van het hof heeft appellante bij deze grief geen
belang nu zij haar vordering in eerste aanleg, strekkende tot
informatie-verschaffing door geintimeerde, in hoger beroep heeft laten
varen. Dat geintimeerde zich aan de jurisprudentie van de Kroon “in het
geheel niet” zou storen, lijkt overigens voorshands niet erg aannemelijk,
nu immers de bestuurscommissie Beroepszaken Algemene Bijstandswet van de
Provincie Zuid-Holland blijkens haar in hoger beroep overgelegde
beslissing d.d. 27 februari 1986 van oordeel is, dat geintimeerde in casu
terecht een gezinssituatie als bedoeld in artikel 5 van de Algemene
Bijstandswet heeft aangenomen en daarom terecht de uitkering van
appellante per 1 maart 1985 heeft beeindigd.

(7) In haar tweede grief bestrijdt appellante het oordeel van de president
dat geintimeerde bij het afwegen van de openbare orde belangen enerzijds
en de door appellante genoemde belangen anderzijds “in redelijkheid de
doorslag heeft kunnen geven aan het belang van de openbare orde”.

(8) Blijkens de toelichting op deze grief is appellante van oordeel dat
door de in casu gevolgde opsporingswijze artikel 8 van het Verdrag van
Rome, betrekking hebbende op de privacy van de burger, met voeten is
getreden en ook in de toekomst dreigt te worden geschonden. In dit verband
maakt appellante een vergelijking met de positie van een “potentiele
verdachte”: zij meent namelijk dat de bescherming die in Nederland “de
potentiele verdachte aan een strafbaar feit heeft” ook de
bijstandsgerechtigde behoort te hebben. Bij haar pleidooi is de
raadsvrouwe van appellante hierop nader ingegaan en heeft zij gesteld dat
het lijkt alsof men in Nederland beter van een strafbaar feit kan worden
verdacht dan dat men bijstand geniet omdat in het laatste geval de privacy
tot “vrijwel niets” wordt gereduceerd.

(9) Dienaangaande is van belang dat in casu appellante naar aanleiding van
een bij geintimeerde binnengekomen “tip” volgens welke appellante
“vermoedelijk al sedert augustus 1984 zou samenwonen met de heer S”
gedurende ruim drie maanden is geobserveerd door een ambtenaar die zijn
waarnemingen vanaf de openbare weg heeft gedaan en zijn bevindingen in een
rapport heeft neergelegd en dat geintimeerde op grond daarvan de bijstand
van appellante per 1 maart 1985 heeft beeindigd.

(10) Hierboven bleek reeds dat dit laatste door de Bestuurscommissie
Beroepszaken Algemene Bijstandswet van de Provincie Zuid-Holland als een
juiste maatregel is bekrachtigd en dat dus bedoelde “tip”, achteraf
gezien, feitelijk niet van elke grond was ontbloot. Appellante heeft
trouwens haar relatie met de heer S ook toegegeven.

(11) Gezien het bovenstaande en mede gezien het feit dat geintimeerde
blijkens artikel 30 van de Algemene Bijstandswet bevoegd was een onderzoek
te doen naar al datgene “wat van belang is voor de verlening van bijstand
of de voortzetting van verleende bijstand” en blijkens artikel 84d van die
wet zelfs bevoegd was om in dat onderzoek ook derden te betrekken, is het
hof van oordeel, dat geintimeerde artikel 8 van het Verdrag van Rome niet
heeft geschonden: voorzover immers de privacy van appellante in casu werd
aangetast, vond deze aantasting haar rechtvaardiging in de zoeven vermelde
wettelijke bepalingen en in het feit dat deze bepalingen overeenkomstig
artikel 8 lid 2 van het Verdrag van Rome beschouwd moeten worden als
“necessary in a democratic society in the interests of … the economic
well-being of the country”.

(12) De door appellante gemaakte vergelijking met een “potentiele
verdachte” gaat zeker niet op. Het behoeft immers nauwelijks betoog dat
de in het strafprocesrecht erkende opsporingsbevoegdheden voor de
verdachte een veel scherpere aantasting van zijn privacy betekenen dan de
in casu gevolgde opsporingswijze. Daartoe behoeft men slechts te denken
aan de mogelijkheid van een onderzoek aan het lichaam of de kleding van
een verdachte en aan de mogelijkheid van huiszoeking.

(13) Het hof acht derhalve de tweede grief eveneens ondeugdelijk en is op
grond van het bovenstaande van oordeel dat het vonnis waarvan beroep,
waarbij de oorspronkelijk ingestelde vordering werd afgewezen, moet worden
bekrachtigd en dat de vordering zoals die in hoger beroep werd ingesteld
hetzelfde lot moet ondergaan. Daarbij neemt het hof nog in het bijzonder
in aanmerking dat de in eerste aanleg namens geintimeerde gedane
toezegging, hierop neerkomend dat bij eventuele nieuwe kontrole-acties
tevoren overleg met appellante zal worden gepleegd, in hoger beroep
gestand is gedaan. Voorshands moet ervan worden uitgegaan dat, als
geintimeerde na overleg met appellante andermaal tot controle- acties zou
overgaan het onderzoek slechts gericht zal zijn op relevante feiten en
omstandigheden en dat daarbij een redelijke verhouding tussen de gerezen
vermoedens en de gebezigde onderzoeksmethode niet uit het oog zal worden
verloren.

In het incidenteel appel:

(14) De in dit verband opgeworpen grieven zijn uitsluitend gericht tegen
de gronden waarop het vonnis berust. De eerste grief komt hierop neer dat
de president ten onrecht op grond van het “rechtszekerheidsbeginsel” heeft
geoordeeld dat appellante verplicht is geintimeerde duidelijkheid te
verschaffen omtrent haar rechten en verplichtingen in verband met de
toekenning van een bijstandsuitkering”. Volgens de tweede grief heeft de
president voorshands ten onrechte geoordeeld dat appellante bij het
afwegen van de openbare orde -belangen enerzijds en de door geintimeerde
genoemde belangen anderzijds” in redelijkheid de doorslag heeft kunnen
geven aan het belang van de openbare orde”. En wat tenslotte de derde
grief betreft: deze komt letterlijk hierop neer dat de president “de
vordering in prima ” ten onrechte niet heeft afgewezen op grond van het
feit dat zij “strijdig zijn met het bij en krachtens de Algemene
Bijstandswet bepaalde”.

(15) Het belang van deze grieven is, gelet op de overwegingen in het
principaal appel, niet erg duidelijk. In het licht van de aldaar vermelde
eis-wijziging is zowel de eerste grief als de derde grief niet meer
relevant. En wat de tweede grief betreft: blijkens de hierop gegeven
toelichting meent appellante, dat de circa 800 gemeente besturen in
Nederland bij de uitvoering van de Algemene Bijstandswet geen enkele
beleidsruimte of zeggenschap hebben en dat voor een belangenafweging
derhalve geen plaats is, zulks echter naar het oordeel van het hof ten
onrechte, aangezien een gemeente wel degelijk behoort af te wegen of een
privacy-gevoelig onderzoek als het onderhavige door een bepaalde “tip”
wordt gerechtvaardigd. Derhalve treft geen van deze grieven doel.

In het principaal en het incidenteel appel:

(16) In verband met het bovenstaande behoren partijen over en weer in de
kosten te worden veroordeeld.

Rechtdoende in hoger beroep in kort geding:

In het principaal appel:

Bekrachtigt het door de president van de arrondissementsrechtbank te Den
Haag in de onderhavige zaak gewezen vonnis d.d. 23 april 1985.

Wijst af de vordering zoals die in hoger beroep door appellante werd
ingesteld.

Veroordeelt appellante in de kosten van dit beroep en begroot deze kosten
tot op heden aan de zijde van geintimeerde op ƒ 3.600,= (drieduizend
zeshonderd gulden).

In het incidenteel appel:

Verwerpt het beroep.

Veroordeelt appellante in de kosten van dit beroep en begroot deze kosten
tot op heden aan de zijde van geintimeerde op ƒ 1.800,=(eenduizend
achthonderd gulden), voor salaris (f 1.800,=), welk bedrag ingevolge de
wet aan de griffier van dit hof moet worden voldaan.

Rechters

Mrs. Jansen, raadsheer, voorzitter, Heyning-Plate, raadsheer, enSterk, raadsheer-plaatsvervanger