Instantie

Minister van Buitenlandse Zaken

Samenvatting

Betrokkene heeft met een beroep op de Associatieovereenkomst tussen de EG en Polen een aanvraag ingediend voor een mvv met als doel ‘arbeid als zelfstandig prostituee’. Het bezwaar richt zich tegen het uitblijven van een beschikking. Betrokkene is eerder, in 1999 en 2001, veroordeeld vanwege het bezit van een vals reisdocument (art. 231 lid 2 Sr).Betrokkene stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van het HvJEG van 20 november 2001 (RN 2002/2 , 1458), dat de aanvraag beoordeeld dient te worden aan de hand van het openbare orde criterium zoals dat voor EG gemeenschapsonderdanen geldt. De minister volgt deze redenering niet. Gesteld wordt dat het in onderhavig geval geen gedraging betreft die een lidstaat, in casu Nederland, van eigen onderdanen aanvaardt, maar overtreding van een in het WvSr opgenomen artikel, welke overtreding voor eigen onderdanen eveneens strafbaar is gesteld. Het bezwaar wordt ongegrond verklaard.

Volledige tekst

(…)

3. ONTSTAAN EN VERLOOP VAN DE PROCEDURE

Betrokkene is vreemdelinge in de zin van artikel 1, aanhef en onder m, van de Vreemdelingenwet. Op 8 april 1998 is tegen betrokkene een maatregel van bewaring opgelegd, welke op 9 april 1998 opgeheven is, waarna op 14 april 1998 de uitzetting van betrokkene heeft plaatsgevonden. Vervolgens is op 7 september 2001 wederom een maatregel van bewaring opgelegd, welke op 17 september 2001 opgeheven is, waarna op 23 oktober 2001 de uitzetting van betrokkene heeft plaatsgevonden.
Op 8 januari 2002 heeft betrokkene een aanvraag om een machtiging tot voorlopig verblijf ingediend met als doel “arbeid als zelfstandig prostituee”. Op 29 januari 2002 heeft betrokkene bij de Nederlandse Diplomatieke Vertegenwoordiging te Warschau een aanvraag om een machtiging tot voorlopig verblijf ingediend met als doel “verblijf bij partner A.”.
Op 6 maart 2002 is namens betrokkene onderhevig bezwaarschrift ingediend. Op laatstgenoemde datum is tevens verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 17 juni 2002 is het verzoek door de rechtbank te Den Haag, zittinghoudende te Amsterdam, afgewezen.
Bij brief van 18 juni 2002 is door de gemachtigde van betrokkene aangegeven dat de op 29 januari 2002 ingediende aanvraag komt te vervallen.

4. MOTIVERING VAN DE BESCHIKKING

De inhoud van het dossier is bij de besluitvorming betrokken.
Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dienen belanghebbenden, voordat op het bezwaarschrift wordt beslist. In de gelegenheid te worden gesteld zich te doen horen. Van het horen kan op grond van artikel 7:3 van deze wet worden afgezien.
De gronden die namens of door betrokkene worden aangevoerd in het bezwaarschrift leiden niet tot een ander oordeel dan verwoord in de hierboven genoemde beschikking, waarin gemotiveerd is ingegaan op de van belang zijnde aspecten van de zaak. De overwegingen uit de beschikking worden overgenomen en dienen hier als ingelast te worden beschouwd. Naar aanleiding van hetgeen thans is aangevoerd, wordt aanvullend het volgende overwogen.

Betrokkene heeft een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning onder een beperking, verband houdend met het verrichten van arbeid als zelfstandige.
Nog daargelaten of in onderhevig geval wordt voldaan aan de voorwaarden tot het verlenen van een verblijfsvergunning onder een beperking, verband houdend met het verrichten van arbeid als zelfstandige, wordt overwogen dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet op grond van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vreemdelingenwet kan worden afgewezen indien de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid.
Hierbij is het volgende van belang.
Op grond van artikel 3.77, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit kan de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet, op grond van artikel 16, eerste lid, onder d, van de Vreemdelingenwet worden afgewezen wegens gevaar voor de openbare orde, indien:
er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat de vreemdeling zich heeft schuldig gemaakt aan gedragingen als bedoeld in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag;
1. de vreemdeling de echtgenoot of echtgenote, het minderjarige kind, de partner of het meerderjarige kind, bedoeld in artikel 29, onder e en f, van de Vreemdelingenwet, is van een in Nederland verblijvende vreemdeling ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat deze zich heeft schuldig gemaakt aan gedragingen als bedoeld in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag, of
2. de vreemdeling terzake van een misdrijf is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of vrijheidsontnemende maatregel, tot een taakstraf of tot een onvoorwaardelijke geldboete, dan wel indien hij terzake van misdrijf een transactieaanbod heeft aanvaard.
Ingevolge het tweede lid wordt bij de toepassing van het eerste lid, onder c, mede betrokken de buiten Nederland gepleegde inbreuk op de openbare orde, voor zover die naar Nederlands recht een misdrijf oplevert.
Bij de toepassing van de voorgaande leden komt aan gratieverlening geen betekenis toe.
Op grond van het gestelde in hoofdstuk B1/2.2.4.1 van de Vreemdelingencirculaire wordt de aanvraag afgewezen, indien de vreemdeling ter zake van een misdrijf een transactieaanbod heeft aanvaard, of sprake is van een veroordeling of oplegging van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of vrijheidsontnemende maatregel, taakstraf of een onvoorwaardelijke geldboete. Plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis (artikel 37 Wetboek van Strafrecht) en terbeschikkingstelling (artikel 37a Wetboek van Strafrecht) worden tot de vrijheidsontnemende maatregelen gerekend.
De veroordeling hoeft niet onherroepelijk te zijn geworden. Ook indien hoger beroep is ingesteld tegen een veroordeling in eerste aanleg, of cassatieberoep is ingesteld tegen een veroordeling in hoger beroep, wordt de aanvraag afgewezen. In dit geval is gebleken namelijk dat betrokkene, bij onherroepelijk geworden vonnis van 9 juni 1999 is veroordeeld tot twee maanden gevangenisstraf wegens overtreding van artikel 231, tweede lid van het Wetboek van Strafrecht.
Voorts is uit telefonische navraag op 30 augustus 2002 bij het Parket van Amsterdam gebleken, dat betrokkene wegens overtreding van artikel 231, tweede lid van het Wetboek van Strafrecht op 7 mei 2001 veroordeeld is tot drie maanden gevangenisstraf. Tegen deze beslissing is op 22 augustus 2001 beroep ingesteld.
Tenslotte is uit een bericht van de korpschef van politieregio Amsterdam-Amstelland van 18 juni 2002 (‘Model M62’) gebleken dat betrokkene in politie-opsporings-systemen staat gesignaleerd als niet tot Schengengebied toe te laten vreemdeling. Betrokkene staat gesignaleerd tot 17 september 2006.
Geconcludeerd wordt dat betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde.

Bij brief van 8 januari 2002 heeft de gemachtigde gesteld dat de aanvraag beoordeeld dient te worden aan de hand van het openbare orde criterium zoals dat voor EG gemeenschapsonderdanen geldt. Hiertoe wordt verwezen naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in Luxemburg in de zaak Jany van 20 november 2001, met name naar het overwogene onder 58 tot en met 61 in dit arrest.
Vorenvermeld argument wordt niet gevolgd en wel om het volgende.
Volgens overweging 58 van het arrest mag de lidstaat van ontvangst ingevolge artikel 53 van de associatieovereenkomst Gemeenschappen/Polen afwijken van de toepassing van de bepalingen van die overeenkomst op het gebied van vestiging, met name om redenen van openbare orde.
In overweging 59 is vermeld dat een nationale autoriteit zich, volgens de rechtspraak van het Hof, slechts op een afwijking uit hoofde van de openbare orde kan beroepen indien er een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging bestaat die een fundamenteel belang van de samenleving raakt.
Overweging 60 zegt dat een gedraging niet kan worden geacht ernstig genoeg te zijn om beperkingen op de toelating of het verblijf op het grondgebied van een lidstaat van een onderdaan van een andere lidstaat te rechtvaardigen, ingeval de eerste staat ten aanzien van dezelfde gedraging, indien zij uitgaat van eigen onderdanen, geen repressieve maatregelen of andere op bestrijding ervan gerichte reële en effectieve maatregelen treft.
In overweging 61 wordt geconcludeerd dat gedragingen die een lidstaat van eigen onderdanen aanvaardt, niet beschouwd kunnen worden al een werkelijke bedreiging voor de openbare orde in de context van de associatieovereenkomst Gemeenschappen/Polen.
Zoals uit overweging 62, onder verwijzing naar punt 21, van het arrest valt op te maken betreft het in onderhevig arrest raamprostitutie en straatprostitutie, welke in Nederland (onder voorwaarden) is toegestaan en in gemeentelijke verordeningen is gereglementeerd.
In onderhevig geval betreft het echter geen gedraging die een lidstaat, i.c. Nederland, van eigen onderdanen aanvaardt, maar overtreding van een in het Wetboek van Strafrecht opgenomen artikel, waarvan overtreding voor eigen onderdanen eveneens strafbaar is gesteld.
Reeds daarom, en nog afgezien van de vraag of betrokkene in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning als zelfstandige, wordt de aanvraag afgewezen.

Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer van de belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Deze clausule wordt de inherente afwijkingsbevoegdheid genoemd.
Niet is gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan, bij afweging van alle aan de orde komende belangen, aanleiding bestaat de aanvraag toch in te willigen.
Niet gebleken is immers van zodanig bijzondere feiten en omstandigheden dat een beslissing overeenkomstig bedoeld beleid in dit geval zou leiden tot nadelige of voordelige gevolgen voor één of meer belanghebbenden, die onevenredig zouden zijn in verhouding met de door bedoeld beleid te dienen belangen. Evenmin is gebleken dat strikte naleving van vorenbedoeld beleid, gelet op de strekking ervan en de onderliggende wettelijke regeling, in dit geval niet nodig is en bovendien een onevenredig nadeel zou opleveren voor één of meer belanghebbenden.
Er bestaat daarom geen aanleiding de verblijfsvergunning onder de gevraagde beperking te verlenen in afwijking van het ter zake gevoerde beleid. Uit de inhoud van het bezwaarschrift, beoordeeld in samenhang met hetgeen in eerste instantie door betrokkene is aangevoerd en met de motivering van de bestreden beschikking, blijkt reeds aanstonds dat de bezwaren van betrokkene ongegrond zijn, terwijl er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Hieruit volgt dat het bezwaarschrift kennelijk ongegrond is. In verband hiermee is op grond van artikel 7:3, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht afgezien van het horen van belanghebbenden.
(…)

Noot

Of Tarts and Public Policy: Misunderstanding Community Law
What is the extent of the right of Member States to exclude or expel nationals of the Central and Eastern European countries on the basis of public policy, public security or public health? This question has recently been addressed by the Dutch Visadienst (kenmerk nr. 9804-14-4026). In an astonishing interpretation of Community law the Dutch authorities decided that a Polish national who sought to come to the Netherlands to exercise a self employed activity as a prostitute could be refused a visa on the basis of public policy, notwithstanding the fact that in the Netherlands exercising a self employed activity as a prostitute is not a prohibited activity. This case follows a series of refusals by the Dutch authorities to grant work and residence permits to nationals of Central and Eastern European countries who seek to exercise their rights of self employment in the Netherlands where the economic activity to be undertaken is in the sex business.

Between 1991 and 1996 the European Community entered into agreements with ten countries in Central and Eastern Europe and the Baltic area. Each of these agreements contains a provision permitting nationals of those countries to engage in self employed activities in any of the EU Member States. As nationals of those countries started to use their new rights problems arose. A number of Member States, the Netherlands included, questioned whether this right of establishment (i.e. self employment) was actually binding on the Member States. In other words, could an individual national of one of these states rely directly on the agreements where national law provided for the contrary? The European Court of Justice was called in to determine this question and decided affirmatively, the right to self employment can be used directly by nationals of these countries and a corollary to the right is the right to enter and reside on the territory of the state.

The Dutch authorities have had particular difficulties with the self employment right as regards CEEC prostitutes. The first reference to the European Court of Justice from a Dutch court on the meaning of the self employment provision in the Agreements was on this specific issue. In a decision of 20 November 2001, the European Court of Justice held first that prostitution is an economic activity. It then continued to find that it can be carried out as a self employed activity and thus was covered by the terms of the Europe Agreements. The resistance of the Dutch authorities to the consequences of the Jany judgment has been substantial. Leaving aside the reaction in the Dutch press, the IND has continued to refuse to issue residence permits to nationals of the CEECs who seek to exercise self employed activities as prostitutes. The reasons for these refusals have become increasingly tenuous. In previous issues of this journal I have discussed the IND refusals of residence permit on the grounds of lack of prior long stay visas (Mvv’s). In the current decision, the IND has relied on another provision – the right of Member States to refuse the benefit of the Agreements in circumstances where there are grounds on the basis of public policy, public security and public health.
Art. 53 and 58 of the EC Poland Association Agreement are the source of the discussion in the current case as regards the meaning of the public policy provision and its use in respect of nationals of Poland (though the same arguments also apply to all the Central and Eastern European countries with Agreements in force). I shall consider each of the articles separately, suffice here the say that the Art. 53 argument is one based on the meaning of public policy, public security and public health; the Art. 58 argument is based on the right reserved to the Member States in the Agreements to apply their national laws in respect of certain aspects of immigration.

The Article 53 Argument: Public Policy, Public Security and Public Health
Art. 53 of the Poland Agreement (mirrored in all the others) allows the right of establishment to be subject to limitations justified on grounds of public policy, public security or public health. These three grounds also appear in exactly the same form in the EC Treaty relating to nationals of the Member States and limitations on their rights of free movement. Not surprisingly, the European Court of Justice has already been asked to determine, and has already answered, in 1982, the extent to which the right of free movement may be limited on these grounds in respect of prostitutes. The answer then was that Member States cannot use the limitations to prevent the movement of nationals of other Member States unless they take repressive measures against their own nationals as regards the exercise of the same activities. Somewhat surprisingly, following the Jany judgment, a German court referred a case to the European Court of Justice on whether a prostitute, national of another Member State could exercise Community free movement rights. Sensibly, on a national resolution of the case, the national court withdrew the reference on 12 December 2002 before it came to a hearing before the European Court of Justice.

So the first question is whether the concepts of public policy, public security and public health in Art. 53 of the Europe Agreement (Poland) can have a different meaning from the counter part provision of the EC Treaty. The IND considers in this decision that it can. The wording of Art. 53 makes it clear that the limitations which the state can place on the exercise of a self employed activity by a Polish national is finite. There are three grounds and they are spelt out. There does not appear from this provision to be any additional category or ground on which the State can limit access to the territory or economic activity. Indeed the wording of Art. 53 is clearer and more precise and unconditional than the equivalent wording as regards the right of self employment for Community nationals.
Accordingly, it is not surprising that in the case of Jany the European Court of Justice made it absolutely clear that the meaning of the three public policy, security and health limitations in the Europe Agreements had the same meaning as the counterpart provisions in the EC Treaty:

’58. Admittedly, as follows from Art. 53 of the Association Agreement between the Communities and Poland and Art. 54 of the Association Agreement between the Communities and the Czech Republic, which were not referred to by the national court in its questions, the host Member State may derogate from application of the provisions of those Agreements governing establishment on grounds of, inter alia, public policy.
59. However, as the United Kingdom Government and the Commission have correctly pointed out, under the Court’s case-law a national authority’s use of a public-policy derogation presupposes that there is a genuine and sufficiently serious threat affecting one of the fundamental interests of society (see Joined Cases 115/81 and 116/81 Adoui and Cornuaille [1982] ECR 1665, paragraph 8, Case C-348/96 Calfa [1999] ECR I-11, paragraph 21, and, on the interpretation of the provisions adopted within the context of the association arrangements between the European Economic Community and Turkey, Case C-340/97 Nazli [2000] ECR I-957, paragraphs 56 to 61).
60. Although Community law does not impose on Member States a uniform scale of values as regards the assessment of conduct which may be considered to be contrary to public policy, conduct may not be considered to be of a sufficiently serious nature to justify restrictions on entry to, or residence within, the territory of a Member State of a national of another Member State where the former Member State does not adopt, with respect to the same conduct on the part of its own nationals, repressive measures or other genuine and effective measures intended to combat such conduct (Adoui and Cornuaille, cited above, paragraph 8).
61. Consequently, conduct which a Member State accepts on the part of its own nationals cannot be regarded as constituting a genuine threat to public order within the context of the Association Agreement between the Communities and Poland and that between the Communities and the Czech Republic. Applicability of the public-policy derogation set out in Articles 53 and 54 of those Agreements respectively is thus subject, in the case of Polish and Czech nationals wishing to pursue the activity of prostitution within the territory of the host Member State, to the condition that that State has adopted effective measures to monitor and repress activities of that kind when they are also pursued by its own nationals.
62. That condition is not met in the present case. As pointed out in paragraph 21 of this judgment, window prostitution and street prostitution are permitted in the Netherlands and are regulated there at communal level.’

What is clear from this passage from the judgment is that the European Court of Justice considers that the limitation contained in Art. 53 has the same scope and extent as Art. 46 EC relating to Community nationals. It specifically extends its jurisprudence regarding the treatment of Community nationals on the grounds of public policy, public security and public health to Polish nationals. Further, it also notes that the concept of public policy, public security and public health have a single meaning as regards the rights of movement or residence of individuals in Community law. It specifically brings into the equation its judgment in respect of the meaning of the exclusion grounds for Turkish workers protected under the EC Turkey Association agreement and its subsidiary legislation, Nazli [2000] ECR I-957.
Thus the Court has interpreted the public policy and security limitations as meaning that it is not open to a Member State (including the Netherlands) to refuse a visa, admission or access to economic activity within its territory to a Polish national who seeks to be self employed on the territory as a prostitute solely on the grounds of public policy, public security or public health. So long as prostitution is permitted in the Netherlands and indeed even regulated at the communal level (though regulation is not required for these purposes) the public policy provisions cannot be used against Polish prostitutes seeking to exercise their activities as self employed on that ground alone.

Turning then to the Court’s interpretation of the public policy provision in respect of Community nationals as set out in the Calfa judgment, the Dutch authorities appear to be suffering from some confusion about the fact that it is absolutely necessary for the State to have measures adopted against own nationals in respect of the behaviour for which it seeks to use the ground against a Community nationals before it can apply such measures against a Europe Agreement national. The European Court of Justice accepted that the penalty which can be applied to nationals of other Member States under the public policy provision can include measures which cannot be taken against nationals of the State itself. However no measure can be taken against nationals of other Member States unless the same behaviour among nationals of the State itself are subject to criminal sanctions. In the Calfa judgment (about an Italian national in Greece convicted of a drugs offence and ordered to be expelled), the European Court of Justice made this abundantly clear:

’25. It follows that an expulsion order could be made against a Community national such as Ms Calfa only if, besides her having committed an offence under drugs laws, her personal conduct created a genuine and sufficiently serious threat affecting one of the fundamental interests of society.’

It is worth noting from this extract, that the commission of a criminal offence itself by a national of another Member State is not enough to justify expulsion. What is critical to the right of a State to use public policy as a ground to refuse admission or expel a person protected by Community law (be it the right to receive services or the right of establishment under the EC Poland Association Agreement) is that there is a conviction as well as a genuine and sufficiently serious threat. It is not a matter of one or the other but both: the activity must be a criminal offence for own nationals, the Polish national must have been convicted of the offence in respect of which own nationals are also criminally liable, and then on top of that the State must justify that the individual constitutes a genuine and sufficient serious threat affecting one of the fundamental interests of society. This threshold can never be satisfied where the activity in question does not constitute a criminal offence in the host State. Thus the decision of the Dutch authorities appears particularly flawed as it fulfils neither of the two criteria: unless the Netherlands makes prostitution by its own nationals illegal and pursues them for exercising it as an illegal activity, it cannot use the public policy provision to exclude or expel an Agreement national prostitute who is self employed.

Art. 58 of the Agreement
Art. 58 of the Poland Europe Agreement provides for Member States to apply their national rules to persons seeking to exercise self employed activities under the terms of the Agreements but only in so far as is consistent with the right itself. The Dutch authorities have taken the view that this provision permits them to reject applications from CEEC nationals seeking to establish themselves as self employment in the Netherlands on the basis of national law grounds. According to the IND, as Dutch domestic legislation (i.e. the circular) states that visas and residence permits are not to be given to CEEC nationals for this purpose on grounds of public policy, Art. 58 justifies the continued application of the national law provision.

The scope of Art. 58 has already been considered by the European Court of Justice in the Jany judgment. The Court made it clear that the scope of Art. 58 does not overlap with Art. 53. Art. 53 covers the question of the specific limitations, while Art. 58 covers the substantial requirements, which must not interfere with the genuine exercise of the rights. Paragraphs 28 and 29 of the Jany judgment state this in no uncertain terms.
Thus Art. 58 provides for the general check against national legislation regarding the exercise of the right of establishment, subject to the limitations contained in the Agreements. Art. 53 is a specific measure which covers, both fully and completely, and to the exclusion of Art. 58, extent of ‘public policy, public security and public health’. The territory of the provisions cannot be enlarged through a creative use of Art. 58 of the Agreements. The reasoning for this is self evident. If Art. 58 of the Agreements could extend the meaning of public policy, public security and public health beyond the scope of Art. 53 then the latter Art. would be deprived of all purpose. There would no longer be any need for it – and as a general principle of Community law, no provision may be without purpose.

Conclusion
The meaning of public policy, public security and public health in the Agreements is covered solely and exclusively by Art. 53 (Poland, and similar provisions in other Agreements). The three limitations cannot be extended through a creative application of Art. 58 no matter how convenient this might be for the Dutch authorities.
Secondly, the words ‘public policy, public security and public health’ as contained in Art. 53 have the same meaning as in the EC Treaty. This means that they cannot be applied to exclude, for example, a Polish national from access to the territory and economic activity as a self employed prostitute in circumstances where prostitution carried out as a self employed activity by a national of the State in question is not subject to any criminal sanction but is in fact regulated at the communal level. The Dutch authorities would be well advised to check carefully the jurisprudence of the European Court of Justice in this field before seeking to limit and exclude nationals of the Europe Agreement countries.
As a final note, following the Copenhagen Council meeting in December 2002, it is now determined that by May 2004 nationals of all these countries (with the exception of Bulgaria and Romania) as well as Malta and Cyprus will become citizens of the Union as their states accede to the Union. While there will be a delay for free movement of workers from these countries (except Maltese and Cypriots who will have immediate rights), the right of self employment will continue to apply seamlessly from the Europe Agreements to the Accession Agreements. Thus by the time any further reference on the meaning of the right of self employment reaches the European Court of Justice, the individuals, the subjects of the case, will in fact probably already be citizens of the Union. While legally this may not be central or indeed relevant to any such further reference, politically it is of great significance.

Elspeth Guild
Professor of European Immigration Law, University of Nijmegen; partner Kingsley Napley, solicitors, London

Rechters