CEDAW doet uitspraak in klacht tegen Staat der Nederlanden, door Eva Cremers

Op 14 augustus 2006 heeft het CEDAW uitspraak gedaan over de eerste klacht die is ingediend tegen de Staat der Nederlanden wegens schending van het VN-vrouwenverdrag. (CEDAW 14 augustus 2006, Communication No. 3/2004 Nguyen/Staat der Nederlanden)

De klacht betrof de toepassing van de anti-cumulatiebepaling in de destijds geldende WAZ-regeling; deze voorzag in een zwangerschapsuitkering voor vrouwen die als zelfstandige werkzaam zijn. De groep vrouwen die hun werk als zelfstandige combineerden met een baan in loondienst, ondervonden nadeel van de anti-cumulatiebepaling. Zij ontvingen namelijk geen zwangerschapsuitkering voor het werk als zelfstandige indien de uitkering op grond van hun werk in loondienst hoger was dan hun WAZ-aanspraak. Zij moesten in dat geval genoegen nemen met een gedeeltelijke compensatie van het inkomensverlies. De inkomstenderving voor het werk als zelfstandige werd niet of slechts gedeeltelijk gecompenseerd.

Klaagster combineerde haar werk als zelfstandige (meewerkend echtgenote in het bedrijf van haar man ) met een baan als uitzendkracht. Zij was van mening dat de WAZ-regeling in strijd is met het VN-vrouwenverdrag nu haar inkomensverlies als meewerkend echtgenote niet werd gecompenseerd. De Staat der Nederlanden zou nalatig zijn bij de naleving van het VN-vrouwenverdrag, omdat dit verdrag vrouwen het recht op betaald zwangerschapsverlof toekent.

Het CEDAW heeft klaagster en de Staat der Nederlanden beiden gedeeltelijk in het gelijk gesteld. Voor klaagster is de uitspraak vooral teleurstellend. Volgens het CEDAW heeft de Staat namelijk zoveel beleidsruimte dat het hanteren van de anti-cumulatiebepaling niet in strijd is met artikel 11 VN-vrouwenverdrag.

Voor de Staat der Nederlanden is de kous hiermee niet af. Er loopt namelijk nog een proefproces bij Rechtbank Den Haag tegen de volledige afschaffing van de zwangerschapsuitkering voor zelfstandigen (waaronder de meewerkend echtgenotes) in 2004. Uit de uitspraak van het CEDAW blijkt dat een volledige afschaffing van de zwangerschapsuitkering voor alle vrouwelijke zelfstandigen in strijd is met het VN-vrouwenverdrag.

In de navolgende bijdrage worden de feiten en achtergronden voor het instellen van de klachtprocedure geschetst en wordt de uitspraak van het CEDAW toegelicht. Afsluitend wordt een kort commentaar op de uitspraak gegeven, waarbij de aandacht met name uitgaat naar de concrete betekenis van de uitspraak voor het thans lopende proefproces tegen de Staat. De betekenis voor het plan van Jet Bussemaker (PvdA) om opnieuw een zwangerschapsuitkering voor zelfstandigen wettelijke te regelen, is ook aan de orde.

Feiten en achtergronden bij de procedure

Op 8 december 2003 heeft klaagster, mevrouw Nguyen e/v Spitz, een klacht ingediend bij het CEDAW, het orgaan dat toezicht houdt op de naleving van het VN- vrouwenverdrag. Klaagster heeft gebruik gemaakt van de individuele klachtprocedure van artikel 2 Facultatief Protocol bij het VN-vrouwenverdrag. Zij is gesteund in haar klacht door de FNV en het Proefprocessenfonds Clara Wichmann.

In geding was de Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen (WAZ). Deze wet voorzag in de compensatie van het inkomensverlies gedurende het zwangerschaps- en bevallingsverlof van vrouwen die als zelfstandige werkzaam zijn. Het betrof een uitkering van maximaal 100 % van het wettelijke minimumloon. Deze regeling was tot december 2001 te vinden in de WAZ en is nadien opgenomen in de Wet Arbeid en Zorg (WAZO). Nog weer later (in 2004) is de regeling volledig afgeschaft. In de procedure bij CEDAW speelde dat laatste gegeven geen rol.

De WAZ-regeling (en later de WAZO-regeling) kende een anti-cumulatiebepaling op grond waarvan de zwangerschapsuitkering niet altijd werd uitbetaald. Deze bepaling (artikel 59 lid 4 WAZ) hield in dat de uitkering uit hoofde van het werk als meewerkend echtgenote /zelfstandige in het geheel niet werd uitbetaald als deze uitkering lager was dan de ZW-uitkering uit hoofde van het werk in loondienst. De uitkering werd slechts gedeeltelijk uitbetaald als de ZW-uitkering lager was dan de WAZ-aanspraak. Het gevolg van de anti-cumulatiebepaling is dat vrouwen die zowel in loondienst en als zelfstandige werkten, slechts een gedeeltelijke inkomenscompensatie konden krijgen.

Zowel in 1999 als in 2002 heeft klaagster zwangerschaps- en bevallingsverlof genoten. Zij heeft beide keren een WAZ-uitkering aangevraagd voor haar werk als meewerkend echtgenote en tevens een ZW-uitkering voor haar werk in loondienst als uitzendkracht. In 1999 werd de WAZ-uitkering helemaal niet uitbetaald omdat het bedrag van de ZW-uitkering hoger was. In 2002 is de WAZ-uitkering gedeeltelijk uitbetaald. De ZW-uitkering was toen lager dan de WAZ-aanspraak en is tot die hoogte aangevuld. Gemakshalve wordt hier de WAZO-regeling ook aangeduid als WAZ-regeling. In de CEDAW-uitspraak gebeurt dat ook.

Klaagster was – met FNV en Proefprocessenfonds Clara Wichmann – van mening dat deze wettelijke regeling in strijd is met artikel 11 lid 2 onder b VN-vrouwenverdrag. Die bepaling kent vrouwen namelijk het recht toe op verlof wegens bevalling met behoud van loon of een vergelijkbare sociale voorziening. Een gedeeltelijke compensatie van inkomensverlies voldoet niet aan deze bepaling van het VN-vrouwenverdrag en betekent een directe discriminatie van vrouwen ten gevolge van hun zwangerschap. Dat was het betoog in de procedures die gevoerd zijn naar aanleiding van de eerste afwijzende beslissing in 1999. Klaagster werd door de rechter niet in het gelijk gesteld. Uiteindelijk nam de Centrale Raad van Beroep (CRvB) als hoogste instantie in april 2003 een afwijzende beslissing (CRvB 25 april 2003, RSV 2003,193). Daarna kon klaagster het CEDAW vragen om een oordeel uit te spreken over de toepassing van de anti-cumulatiebepaling in geval van zwangerschap in het licht van art. 11 lid 2 onderdeel b VN-vrouwenverdrag.

De procedure bij het CEDAW

Het Facultatief Protocol bij het VN-vrouwenverdrag (hierna: Protocol) voorziet in de mogelijkheid om als individu klachten in te dienen over de schending van het VN-vrouwenverdrag door de Staat. Om de individuele klachtprocedure bij het CEDAW te kunnen gebruiken, is de datum van inwerkingtreding van het Protocol in Nederland van belang. Die datum is 22 augustus 2002. Het VN-vrouwenverdrag zelf is in Nederland op 22 augustus 1991 in werking getreden.

Voor de toegang tot de procedure bevat artikel 4 van het Protocol een aantal voorschriften. In het eerste lid staat bijvoorbeeld als eis voor de ontvankelijkheid van de klacht dat alle nationale rechtsmiddelen moeten zijn uitgeput. Dat betekent dat tot in hoogste instantie moet zijn doorgeprocedeerd voordat een klacht bij het CEDAW kan worden gedeponeerd. In het tweede lid staat genoemd dat dezelfde aangelegenheid niet al onderzocht mag zijn in het kader van een andere internationale onderzoeksprocedure of regeling. In het tweede lid staat tevens de eis dat de feiten die het onderwerp zijn van de klacht, zich niet moeten hebben voorgedaan voordat het Protocol van kracht werd in de betrokken lidstaat, tenzij deze feiten zich na die datum zijn blijven voordoen. Deze laatste eis was in de onderhavige procedure het meest omstreden punt voor wat de ontvankelijkheidvraag betreft.

De inzet van de procedure van mw. Nguyen e/v Spitz betrof in de eerste plaats de afwijzende beslissing van het uitvoeringsorgaan sociale verzekeringen om in 1999 tot uitbetaling van de WAZ-uitkering over te gaan. Over die beslissing was doorgeprocedeerd tot bij de CRvB en de Raad heeft de afwijzende beslissing bekrachtigd in april 2003. De beslissing van het UWV op de aanvraag uit 2002 is tevens in de procedure betrokken. Tegen die beslissing was bezwaar gemaakt en later beroep aangetekend. De beroepsprocedure tegen die beslissing is in de loop van 2003 ingetrokken. Dat gebeurde nadat de CRvB het standpunt van klaagster dat de anti-cumulatiebepaling discriminerend was voor zwangere vrouwen, van de hand had gewezen. Het voortzetten van de beroepsprocedure had toen geen zin meer.

Zoals in het voorgaande is genoemd, is de essentie van de klacht dat een gedeeltelijke inkomenscompensatie in strijd is met artikel 11 lid 2 onderdeel b VN-vrouwenverdrag. De WAZ-regeling zou in strijd zijn met deze bepaling omdat vrouwen die hun werk als zelfstandige combineren met het werken in loondienst, als gevolg van de anti-cumulatiebepaling slechts een gedeeltelijke inkomenscompensatie konden krijgen. De Staat der Nederlanden zou het VN-vrouwenverdrag schenden omdat de WAZ-regeling geen passende maatregel zou zijn voor de uitvoering van artikel 11 VN-vrouwenverdrag.

De uitspraak van het CEDAW

Ontvankelijkheid klacht

Voor het beoordelen van de ontvankelijkheidsvraag heeft het CEDAW eerst onderzocht of ook het zwangerschap- en bevallingsverlof uit 2002 in de oordeelsvorming kon worden betrokken. Zoals hiervoor reeds is vermeld, had klaagster tot in hoogste instantie doorgeprocedeerd over de besluitvorming over haar eerste verlofperiode in 1999. Het beroep tegen het besluit inzake het verlof uit 2002 was echter ingetrokken na de uitspraak van de CRvB. De Staat der Nederlanden had in de loop van de procedure bij het CEDAW naar voren gebracht dat de klacht niet-ontvankelijk zou zijn voor wat betreft de tweede verlofperiode, omdat niet alle rechtsmiddelen waren aangewend tegen het besluit van de UWV om slechts een gedeeltelijke WAZ-uitkering toe te kennen. Het CEDAW wijst erop dat de Staat wel op een heel laat moment met dit argument is gekomen. Het CEDAW gaat ervan uit dat doorprocederen tegen de beslissing omtrent de tweede verlofperiode geen uitkomst zou hebben geboden nadat de CRvB zich in hoogste instantie over dezelfde materie had uitgesproken. Zowel de Staat als klaagster zouden geen bijzonderheden hebben aangevoerd die aanleiding zijn voor een ander oordeel. Daarom concludeert het CEDAW dat de klacht met betrekking tot de beide verlofperioden in de oordeelsvorming kan worden betrokken.

Het CEDAW onderzoekt vervolgens of aan de eis van artikel 4 lid 2 onderdeel e Protocol is voldaan: hebben de feiten die het onderwerp zijn van de klacht daadwerkelijk plaatsgevonden ná inwerkingtreding van het Protocol in Nederland op 22 augustus 2002 of is er sprake van feiten die zijn blijven voortduren?
In dit verband merkt het CEDAW op dat de Staat der Nederlanden heeft betoogd dat de beslissingsdata over het niet of slechts gedeeltelijk toekennen van de zwangerschapsuitkering bepalend moeten worden geacht. Deze data zijn 19 februari 1999 en 4 juni 2002 en liggen dus allebei voor de datum van inwerkingtreding van het Protocol. Verder merkt het CEDAW op dat klaagster zich op het standpunt heeft gesteld dat de datum van de uitspraak van de CRvB in april 2003 beslissend is omdat het feit van niet-toekennen van de zwangerschapsuitkering op dat moment definitief is geworden.
Het CEDAW is het met beide partijen oneens. Volgens het CEDAW is de centrale vraag: wanneer is de Nederlandse wetgeving toegepast met het beweerde nadelige effect?
De eerste zestienweken-periode lag voor de datum van inwerkingtreding van het Protocol en moet daarom buiten beschouwing worden gelaten. De tweede zestienweken-periode was van 8 mei 2002 tot 28 augustus 2002 en duurde dus voort na de inwerkingtreding van het Protocol op 22 augustus 2002. Dat rechtvaardigt volgens CEDAW het ontvankelijk verklaren van de klacht voorzover deze betrekking heeft op de verlofperiode in 2002.

Gegrondheid/ongegrondheid klacht

CEDAW formuleert de te onderzoeken vraag als volgt: ‘vormt de concrete toepassing van de anti-cumulatiebepaling op klaagster – voorzover betrekking hebbend op het zwangerschapsverlof in 2002 – een schending van haar rechten op grond van artikel 11 lid 2 (b) VN-vrouwenverdrag omdat het resultaat hiervan is dat ze minder uitkering geniet dan ze zou hebben ontvangen als de bepaling niet zou gelden en ze dan een uitkering zou kunnen claimen als werkneemster én als meewerkend echtgenote?’

Het CEDAW stelt vast dat het doel van art. 11 lid 2 VN-vrouwenverdrag is om discriminatie op grond van zwangerschap en bevalling tegen te gaan van vrouwen die betaalde arbeid verrichten. Volgens het CEDAW heeft klaagster niet aangetoond dat de toepassing van de anti-cumulatiebepaling discriminerend is op de gronden van art. 11 lid 2 VN-vrouwenverdrag, namelijk huwelijk of moederschap. Het verschil in behandeling heeft van doen met het feit dat klaagster tegelijkertijd werkneemster en meewerkend echtgenote was.

Vervolgens geeft het CEDAW aan welke verplichtingen voortvloeien uit 11 lid 2 onderdeel b VN-vrouwenverdrag en in hoeverre de Staat der Nederlanden daaraan voldoet. Artikel 11 lid 2 onderdeel b verplicht de introductie van een zwangerschaps- en bevallingsverlof met behoud van loon of vergelijkbare sociale voorziening.
De Nederlandse wetgeving voorziet in een betaald zwangerschap- en bevallingsverlof voor zelfstandigen, meewerkende echtgenotes en werkneemsters onder verschillende verzekeringsstelsels. Aanspraken op de beide stelsels kunnen gelijktijdig worden gedaan en toegekend zolang deze tezamen niet een bepaald maximum overschrijden. In die gevallen zijn de bijdragen voor het stelsel voor de zelfstandigen en meewerkende echtgenotes, aangepast aan het inkomen van hun werk in loondienst.
Volgens het CEDAW schendt de Nederlandse Staat de verdragsverplichtingen niet omdat:
– het binnen de beleidsvrijheid van de lidstaten past om te bepalen wat een passende zwangerschapsuitkering is binnen het kader van artikel 11 lid 2 b voor alle werkende vrouwen, met daarbij afzonderlijke regels voor zelfstandig werkende vrouwen die rekening houden met een fluctuerend inkomen en daaraan gerelateerde premies;
– het ook binnen de beleidsvrijheid van de lidstaten past deze regels toe te passen op vrouwen die gedeeltelijk als werkneemster en gedeeltelijk als zelfstandige/meewerkend echtgenote werken.

Kort commentaar op de CEDAW-uitspraak

In de uitspraak is uitgebreid en helder uiteengezet welke argumenten klaagster en de Staat op diverse momenten in de procedure naar voren hebben gebracht. Hiermee wordt een goed inzicht verschaft in de voorliggende problematiek. Ook draagt dit bij aan de mogelijkheid om de betekenis van het oordeel van het CEDAW in te schatten voor de toekomst. Dat is belangrijk omdat de onderhavige zaak pas de derde uitspraak van het CEDAW is sinds de individuele klachtprocedure is geïntroduceerd.

Voor wat de ontvankelijkheid van klachten betreft heeft het CEDAW een duidelijke knoop doorgehakt. Voorwaarde is dat de omstreden wetgeving moet zijn toegepast op klaagster in een periode na de inwerkingtreding van het Protocol in de lidstaat. Omdat de tweede periode van het zwangerschaps- en bevallingsverlof van klaagster nog een week voortduurde na inwerkingtreding van het Protocol was de klacht ontvankelijk. De hele tweede periode werd in de oordeelsvorming betrokken. Dat kon ook gezien de formulering van artikel 4 lid 2 onderdeel e van het Protocol.

Het oordeel over de gegrondheid van de klacht betreft allereerst de vraag naar de personele werkingssfeer van artikel 11 VN-vrouwenverdrag. Het CEDAW is het met klaagster eens dat de bepaling van toepassing is op alle vrouwen die betaalde arbeid verrichten. Dat zijn niet alleen vrouwen die in loondienst werken maar ook de vrouwen die als zelfstandige werkzaam zijn, waaronder de meewerkende echtgenotes. De klacht is op dit punt gegrond. Voor het proefproces tegen de Staat der Nederlanden is dat van belang. Om de vraag te kunnen beantwoorden of de afschaffing van de publieke inkomensvoorziening gedurende het zwangerschap- en bevallingsverlof voor zelfstandigen mogelijk in strijd is met artikel 11 lid 2 onderdeel b VN-vrouwenverdrag, moet zijn vastgesteld dat artikel 11 VN-vrouwenverdrag daadwerkelijk voor deze groep vrouwen geldt. Het CEDAW heeft dat gedaan.

De volgende kwestie die aan de orde was, is de vraag naar de reikwijdte van de verplichtingen voor de lidstaten op grond van artikel 11 lid 2 onderdeel b VN-vrouwenverdrag. Het CEDAW heeft bevestigd dat deze bepaling verplicht tot de introductie van een zwangerschaps- en bevallingsverlof met behoud van loon of vergelijkbare sociale voorziening voor alle vrouwen die betaald werk verrichten. Volgens het CEDAW past het wel binnen de beleidsvrijheid van de lidstaten om te bepalen wat een passende zwangerschapsuitkering is binnen het kader van artikel 11 lid 2 onderdeel b. Zo kunnen voor vrouwen die als zelfstandige werken, afzonderlijke regels gelden die rekening houden met een fluctuerend inkomen en daaraan gerelateerde premies. Het CEDAW accepteert daarbij de toepassing van een anti-cumulatiebepaling als op twee stelsels gelijktijdig aanspraak kan worden gedaan door vrouwen die en in loondienst en als zelfstandige werken. Een dergelijke aanpak valt binnen de beleidsvrijheid van de lidstaten.
Het spreekt voor zich dat de uitspraak in dit opzicht voor klaagster teleurstellend is. Voor het proefproces tegen de Staat der Nederlanden is de uitspraak bijzonder belangrijk omdat het CEDAW expliciet aangeeft dat artikel 11 lid 2 onderdeel b VN-vrouwenverdrag voor de lidstaten de verplichting meebrengt om een betaald zwangerschapsverlof te introduceren voor alle vrouwen die betaalde arbeid verrichten. Het afschaffen van de regeling voor alle vrouwen die als zelfstandige werken, is dus in strijd met deze internationale verplichting.
Voor het plan van Jet Bussemaker om opnieuw een wettelijke regeling te introduceren met een zwangerschapsuitkering voor zelfstandigen, is de uitspraak natuurlijk ook een belangrijke steun. De inhoud van dat plan is nu nog niet bekend. Het is belangrijk te benadrukken dat het toekennen van beleidsvrijheid door het CEDAW, niet betekent dat Nederland binnen deze ruimte moet blijven opereren. Een ruimhartige regeling zonder een anti-cumulatiebepaling die aan vrouwen als klaagster voor beide werkkringen inkomenscompensatie biedt, is zeker een passende maatregel. Het VN-vrouwenverdrag staat een dergelijke regeling niet in de weg.

Auteur: Eva Cremers, arbeidsrechtjurist, zelfstandig onderzoeker en publicist; zij was als extern deskundige betrokken bij de CEDAW-procedure