Instantie

Hoge Raad

Samenvatting

De advocaat-generaal van de Hoge Raad adviseert de positieve beslissing van het gerechtshof Den Haag in stand te laten. Het Hof oordeelde dat de Staat in strijd handelt met het VN-Vrouwenverdrag door geen maatregelen te treffen tegen de situatie dat vrouwelijke partijleden van de SGP geen stemrecht hebben en geen politieke functies kunnen bekleden.

Volledige tekst

In dit geding staat de vraag centraal of de Staat onrechtmatig handelt door niet de maatregelen te nemen, welke art. 7, aanhef en onder a en c, van het Vrouwenverdrag en andere in aanmerking komende rechtsregels van hem vergen in relatie tot het zgn.`vrouwenstandpunt’ van de SGP. Aldus gaat het om meer dan de vraag of de subsidiëring van de SGP op grond van de Wet subsidiëring politieke partijen mag worden voortgezet. Over die laatste kwestie heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan, waarop hierna nog uitgebreid zal worden teruggekomen.

Na een beschrijving van de feiten en het procesverloop (1) zullen in deze conclusie achtereenvolgens aan de orde komen:

• de toepasselijke regelgeving, in het bijzonder art. 7 Vrouwenverdrag (2)
• de ontvankelijkheid van de belangenorganisaties in hun collectieve vordering (3)
• handelt de Staat – in beginsel – in strijd met art. 7 Vrouwenverdrag? (4)
• zo ja, wordt deze schending gerechtvaardigd door de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen? (5)
• ten slotte zal het incidenteel cassatiemiddel worden besproken (6).

1) De feiten en het procesverloop

1.1. De Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) is een politieke partij die in 1918 is opgericht. Zij is sinds 1922 vertegenwoordigd in de Staten-Generaal, thans met 2 (van de 150) zetels in de Tweede Kamer(1). Blijkens art. 2 van haar statuten gaat de SGP uit van het absoluut gezag van Gods Woord(2) over alle terreinen van het leven, daaronder begrepen het staatkundige en maatschappelijke leven. Dit is nader uitgewerkt in haar Program van Beginselen.

1.2. Van dat Program van Beginselen zijn met name van belang de artikelen 7 en 10:
“7. Gods Woord leert dat man en vrouw krachtens de scheppingsorde een eigen specifieke, van elkaar onderscheiden roeping en plaats hebben ontvangen. In deze orde is de man het hoofd van de vrouw. Maatregelen ter erkenning van de gelijkwaardigheid van mannen en vrouwen worden positief beoordeeld. Elk emancipatiestreven dat de van God gegeven roeping en plaats van mannen en vrouwen miskent, is revolutionair en moet krachtig worden bestreden.”

“10. De opvatting van het vrouwenkiesrecht voortkomend uit een revolutionair emancipatiestreven, strijdt met de roeping van de vrouw. Dit laatste geldt ook voor het zitting nemen van de vrouw in politieke organen, zowel vertegenwoordigende als bestuurlijke. De vrouw zij in haar eigen consciëntie overtuigd of zij haar stem kan uitbrengen met inachtneming van de haar door God gegeven plaats.”

De hierin neergelegde opvatting pleegt te worden aangeduid als het vrouwenstandpunt' van de SGP. Van de zijde van de SGP en de Staat is een en andermaal benadrukt dat hetvrouwenstandpunt’ niet inhoudt dat vrouwen niet gelijkwaardig zouden zijn aan mannen. In de woorden van het Tweede Kamerlid Van der Vlies (SGP), bij de behandeling van het voorstel van wet tot goedkeuring van het Vrouwenverdrag(3):
“Man en vrouw zijn beiden door God geschapen, mensen, niet gelijk, als schepsel gelijkwaardig. Ongerechtvaardigd onderscheid mag inderdaad niet worden gemaakt. Kernvraag in elke discussie over gelijke behandeling en discriminatie is wat ongerechtvaardigd is en wat niet. Welke norm dient daarbij? Wij vinden die norm in de Heilige Schrift. Die geldt ons allen.”

1.3. Volgens art. 3 van de statuten is het streven van de SGP erop gericht dat Gods Woord als norm wordt aanvaard voor het politieke en maatschappelijke leven. De partij tracht dit doel met name te bereiken door met een op deze grondslag gebaseerd verkiezingsprogram deel te nemen aan de verkiezingen voor de Staten-Generaal, Provinciale Staten en gemeenteraden. Volgens het derde lid van art. 3 van de statuten is het streven niet zozeer gericht op (het achter zich krijgen van) een meerderheid van de kiezers, als wel op de handhaving en doorwerking van de door de partij beleden beginselen. De SGP wordt daarom ook wel aangeduid als een `beginselpartij’.

1.4. Tegen het `vrouwenstandpunt’ van de SGP is stelling genomen in verscheidene procedures(4). Tot 1997 was in de statuten van de SGP geen specifieke regeling op dit punt getroffen. In 1997 is in de statuten van de SGP opgenomen dat vrouwen buitengewoon lid van de partij konden worden, niet gewoon lid(5). Als gevolg hiervan konden vrouwen binnen de partij geen bestuursfuncties vervullen en hadden zij geen stemrecht; ook konden vrouwen niet door de partij kandidaat worden gesteld voor een zetel in een van de algemeen vertegenwoordigende organen(6). In 2001 heeft de Committee on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW) de weigering van de SGP om vrouwen toe te laten tot het gewoon lidmaatschap van de partij aangemerkt als een discriminatie van vrouwen in strijd met art. 7 Vrouwenverdrag(7).

1.5. De belangenorganisaties, thans gedaagden in het principaal cassatieberoep, hebben onderscheidenlijk tot doel: het bestrijden van discriminatie van vrouwen (Stichting Proefprocessenfonds Clara Wichmann); de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van de mens (Nederlands Juristencomité voor de mensenrechten); het opkomen voor mensenrechten en een actief Nederlands mensenrechtenbeleid (Stichting Humanistisch Overleg Mensenrechten); het streven naar gelijke vertegenwoordiging in alle organisaties op maatschappelijk, politiek en sociaal-economisch terrein (Nederlandse Vereniging voor Vrouwenbelangen, Vrouwenarbeid en gelijk Staatsburgerschap) en het steunen en stimuleren van vrouwen die een verantwoordelijke positie innemen bij de overheid of in de politiek (Vereniging Vrouwennetwerk Nederland).

1.6. De belangenorganisaties hebben kritiek geuit op de Nederlandse regering omdat deze gedoogt (“het laat gebeuren”) dat de SGP vrouwen discrimineert door hen niet toe te laten tot het gewoon lidmaatschap van de partij. De belangenorganisaties hebben, bij brief van 5 juni 2003 aan de ministers van Sociale Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken en Justitie, de Staat verzocht een einde te maken aan deze onrechtmatige situatie. Bij brief van 23 september 2003 is hen geantwoord dat de Staat van mening is niet onrechtmatig te handelen en het verzoek tot het nemen van maatregelen niet zal inwilligen.

1.7. Op 13 november 2003 hebben de belangenorganisaties tezamen met enkele andere organisaties(8) de Staat gedagvaard voor de rechtbank te ‘s-Gravenhage. Zij hebben gevorderd dat de rechtbank voor recht zal verklaren dat de Staat handelt in strijd met art. 7 van het Vrouwenverdrag(9), met art. 25 en art. 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), met art. 3 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in verbinding met art. 14 EVRM, met art. 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, met art. 1 en/of art. 4 Grondwet en/of met een andere regel van geschreven of ongeschreven recht, en voor recht zal verklaren dat de Staat daarmee onrechtmatig handelt jegens de belangenorganisaties en de personen voor wier belangen zij opkomen. Tevens hebben de belangenorganisaties gevorderd dat de rechtbank de Staat zal verbieden deze onrechtmatige situatie te laten voortbestaan en de Staat zal veroordelen om maatregelen te nemen die ertoe leiden dat deze onrechtmatige situatie definitief wordt beëindigd.

1.8. Aan hun vordering hebben de belangenorganisaties ten grondslag gelegd dat de Staat op grond van genoemde bepalingen verplicht is te voorkomen dat een politieke partij vrouwen uitsluit van het (gewoon) lidmaatschap van die partij, althans verplicht is aan die toestand een einde te maken. De Staat moet wettelijke of andere maatregelen nemen die ertoe leiden dat vrouwen volwaardig lid kunnen worden van elke politieke partij en gekozen kunnen worden ter afvaardiging naar algemeen vertegenwoordigende organen. Ook moet de Staat volgens hen maatregelen nemen waardoor politieke partijen die vrouwen uitsluiten van het volwaardig lidmaatschap niet langer van overheidswege worden gesteund, bijvoorbeeld door toekenning van subsidie of van zendtijd(10).

1.9. De Staat heeft tot zijn verdediging primair aangevoerd dat de belangenorganisaties niet in hun vordering kunnen worden ontvangen omdat niet is voldaan aan de wettelijke vereisten voor een collectieve actie (art. 3:305a BW). Inhoudelijk heeft de Staat bestreden dat hij onrechtmatig handelt jegens de belangenorganisaties of degenen van wie zij de belangen behartigen. Hun belang is door de Staat afgewogen – en mag zijns inziens worden afgewogen – tegen het algemeen belang, in het bijzonder het belang van de pluriformiteit van het debat in de volksvertegenwoordiging, en tegen de fundamentele rechten en vrijheden van de SGP en haar leden. Deze afweging heeft ertoe geleid dat de Staat zich terughoudend opstelt, nu het gaat om het ingrijpen van de overheid ten opzichte van een politieke partij. Daarom zal de Staat de door de belangenorganisaties gevorderde maatregelen niet nemen. Volgens de Staat kon hij in redelijkheid tot dit besluit komen.

1.10. Bij vonnis van 7 september 2005(11) heeft de rechtbank deze vijf belangenorganisaties in hun vordering ontvankelijk geacht (rov. 3.1 – 3.11 Rb). De rechtbank beschouwde art. 7, aanhef en onder a en c, Vrouwenverdrag als een rechtstreeks in de Nederlandse rechtsorde toe te passen bepaling. De belangenorganisaties kunnen de Staat aanspreken op de grond dat hij zijn verplichtingen uit dit verdragsartikel niet nakomt (rov. 3.14 – 3.17 Rb). In navolging van de belangenorganisaties leidde de rechtbank uit de verdragsgeschiedenis af dat in art. 7, onder c, Vrouwenverdrag een afweging van belangen in abstracto besloten ligt. Het gevolg daarvan is, dat het verbod van discriminatie van vrouwen steeds prevaleert boven de vrijheid van vereniging voor zover het betreft het lidmaatschap van een politieke partij. Omdat de SGP een politieke partij is en als zodanig onder art. 7, onder c, Vrouwenverdrag valt, dient de Staat actief op te treden tegen deze discriminatie van vrouwen. Geen ander grondrecht noopt de Staat tot een terughoudende opstelling. De door de Staat aangevoerde omstandigheid, dat vrouwen die van hun passief kiesrecht gebruik willen maken de mogelijkheid hebben zelf een politieke partij op te richten, vormde voor de rechtbank onvoldoende rechtvaardiging (rov. 3.18 – 3.26 Rb). De overige verdragsbepalingen waarop de belangenorganisaties zich hebben beroepen liet de rechtbank onbesproken: niet is gebleken dat die tot verder gaande verplichtingen voor de Staat leiden dan hetgeen reeds voortvloeit uit art. 7 Vrouwenverdrag (rov. 3.35 Rb).

1.11. De rechtbank verwierp ook het standpunt van de Staat dat de in Nederland reeds bestaande strafbepalingen en andere wettelijke instrumenten tegen discriminatie voldoende zijn om te voldoen aan art. 7 Vrouwenverdrag. De rechtbank nam in aanmerking dat het kiesrecht in Nederland zo is ingericht, dat de uitoefening van het passief kiesrecht in ver gaande mate wordt bepaald door de interne procedure van de politieke partijen met betrekking tot de kandidaatstelling. Volgens de rechtbank heeft de Staat geen passende maatregelen genomen tegen deze discriminatie van vrouwen binnen de SGP. Integendeel, de Staat faciliteert deze partij door middel van subsidiëring op grond van de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp) (rov. 3.27 – 3.34 Rb). De rechtbank achtte op deze gronden de gevorderde verklaring voor recht vatbaar voor toewijzing (rov. 3.36 Rb).

1.12. Een rechterlijk bevel aan de Staat om nieuwe wetgeving tot stand te brengen of bestaande wetten aan te passen achtte de rechtbank niet mogelijk op grond van jurisprudentie van de Hoge Raad (rov. 3.37 – 3.39 Rb). Een bevel tot het intrekken van zendtijd voor de SGP achtte de rechtbank evenmin toewijsbaar (rov. 3.43 Rb). Wel achtte de rechtbank het mogelijk, de Staat te gelasten bij toekomstige beslissingen over subsidieaanvragen van de SGP artikel 2 lid 1 Wspp(12) buiten toepassing te laten als onverenigbaar met art. 7 Vrouwenverdrag zolang de SGP aan vrouwen het (gewoon) lidmaatschap van de partij weigert (rov. 3.42 Rb).

1.13. Op deze gronden heeft de rechtbank voor recht verklaard dat de Staat in strijd handelt met art. 7, onder a en c, Vrouwenverdrag en daarmee onrechtmatig handelt jegens de belangenorganisaties en de personen voor wier belangen zij in rechte opkomen. De rechtbank heeft de Staat bevolen bij toekomstige subsidiebeslissingen ingevolge de Wspp artikel 2 van die wet jegens de SGP buiten toepassing te laten wegens strijd met art. 7 van het Vrouwenverdrag zolang vrouwen niet op gelijke voet met mannen lid kunnen worden van die partij.

1.14. In een vonnis van dezelfde datum heeft de rechtbank uitspraak gedaan op een vordering die de belangenorganisaties rechtstreeks tegen de SGP hadden ingesteld. In die procedure was gevorderd dat de SGP het lidmaatschap van vrouwen op gelijke voet met dat van mannen mogelijk zal maken. De rechtbank heeft de belangenorganisaties in die vordering niet-ontvankelijk verklaard(13).

1.15. De Staat heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te ‘s-Gravenhage. De belangenorganisaties hebben incidenteel hoger beroep ingesteld. Bij tussenarrest van 16 februari 2006 heeft het hof de SGP toegelaten als gevoegde partij aan de zijde van de Staat.

1.16. Tijdens de procedure in hoger beroep heeft een verandering in de feiten plaatsgevonden. Op 21 april 2006 is een notitie “Man en vrouw schiep Hij hen” gepresenteerd; het bestuur van de SGP had in 2003 opdracht gegeven tot vervaardiging daarvan(14). Mede naar aanleiding van die notitie heeft de algemene ledenvergadering van de SGP op 24 juni 2006 besloten de statuten van de partij zodanig te wijzigen dat daarin geen rechtstreeks onderscheid meer wordt gemaakt tussen mannen en vrouwen. Sinds deze statutenwijziging kunnen vrouwen op gelijke voet met mannen (gewoon) lid worden van de SGP. Zij hebben stemrecht in de algemene ledenvergadering en zij kunnen binnen de partij bestuursfuncties vervullen.

1.17. De reden voor deze statutenwijziging was niet dat de SGP het `vrouwenstandpunt’ had verlaten, maar slechts dat het volwaardig functioneren van vrouwen binnen de vereniging daarmee niet langer onverenigbaar werd geacht. Gehandhaafd is, dat vrouwen zich niet verkiesbaar kunnen stellen voor algemeen vertegenwoordigende organen. Slechts personen die de grondslag en doelstelling van de SGP onderschrijven, daaronder begrepen het Program van Beginselen, kunnen lid worden van de partij(15). In de visie van de SGP zijn de leden van de partij juridisch gebonden aan het Program van Beginselen en aan de daaruit voortvloeiende opvatting dat aan vrouwen het regeerambt en het passief kiesrecht in de algemeen vertegenwoordigende organen niet toekomt.

1.18. Terwijl de procedure in hoger beroep nog liep, moest de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een beslissing nemen over een verzoek van de SGP c.s. om toekenning van subsidie op grond van de Wspp voor het jaar 2006. Bij besluit van 20 december 2005 heeft de minister de subsidieaanvraag afgewezen onder verwijzing naar het – tot zover uitvoerbaar bij voorraad verklaarde – vonnis van 7 september 2005. Het bestuursrechtelijke beroep van de SGP c.s. tegen dit besluit is door de rechtbank te ‘s-Gravenhage op 30 november 2006 ongegrond verklaard(16). Tegen die laatste beslissing heeft de SGP hoger beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling heeft op 5 december 2007 de beslissing van de rechtbank van 30 november 2006 vernietigd(17). De Afdeling concludeerde dat artikel 7, aanhef en onder a en c, van het Vrouwenverdrag niet noopt tot het buiten toepassing laten van de Wspp en dat de minister gehouden was aan de SGP voor het jaar 2006 subsidie te verstrekken (rov. 2.15 ABRvS). De minister van BZK heeft naar aanleiding van deze uitspraak laten weten aan de SGP weer subsidie te zullen toekennen(18).

1.19. Bij arrest van 20 december 2007(19) heeft het gerechtshof het vonnis van 7 september 2005 bekrachtigd, behalve voor zover de rechtbank in dat vonnis de Staat had bevolen bij subsidiebeslissingen ingevolge de Wspp artikel 2 van die wet buiten toepassing te laten jegens de SGP zolang vrouwen niet op gelijke voet met mannen lid kunnen worden van die partij. Alleen voor dat gedeelte heeft het hof de beslissing van de rechtbank vernietigd en de vordering alsnog afgewezen.

1.20. De motivering van het arrest laat zich samenvatten als volgt. Het hof acht deze vijf belangenorganisaties ontvankelijk in hun collectieve vordering (rov. 3.1 – 3.5). Het hof is van oordeel dat art. 7, aanhef en onder a en c, Vrouwenverdrag rechtstreeks werking heeft in de Nederlandse rechtsorde (rov. 4.1 – 4.7). Vervolgens heeft het hof zich de vraag gesteld of de Staat, door geen maatregelen tegen deze discriminatie van vrouwen door de SGP te nemen, inbreuk maakt op de rechten van vrouwen welke voortvloeien uit art. 7 Vrouwenverdrag, respectievelijk uit de andere verdragsbepalingen waarop de belangenorganisaties een beroep hadden gedaan.

1.21. Het hof stelt vast dat de SGP ten aanzien van de uitoefening van het passief kiesrecht onderscheid maakt tussen mannen en vrouwen en dat voor dit onderscheid geen objectieve rechtvaardiging bestaat. Zulk onderscheid is in beginsel verboden op grond van art. 1 Grondwet, art. 7, aanhef en onder a en c, Vrouwenverdrag, art. 25 en 26 IVBPR(20) en art. 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM. Anders dan de Staat had betoogd, zijn de in Nederland bestaande wettelijke instrumenten tegen discriminatie van vrouwen niet aan te merken als voldoende `passende maatregelen’ in de zin van art. 7 Vrouwenverdrag. Het argument van de Staat, dat vrouwen die zich verkiesbaar hebben gesteld door de Staat op gelijke voet met mannen worden behandeld, neemt volgens het hof niet weg dat de SGP in de daaraan voorafgaande fase een belemmering opwerpt voor de verkiesbaarheid van vrouwen en dat de Staat daartegen niet optreedt. Het hof voelt zich in deze opvatting gesterkt door de aanbeveling van de CEDAW(21). Weliswaar had deze aanbeveling nog betrekking op de periode waarin vrouwen geen (gewoon) lid van de SGP konden worden, maar, mede gelet op General Comment 23 (1997) van de CEDAW(22), lijdt volgens het hof geen twijfel dat óók van een inbreuk op art. 7, aanhef en onder a en c, Vrouwenverdrag sprake is in het geval dat vrouwen – na de laatste statutenwijziging – wel gewoon lid van de SGP kunnen worden, maar zich niet voor deze partij verkiesbaar kunnen stellen voor een algemeen vertegenwoordigend orgaan (rov. 5.1 t/m 5.11).

1.22. Vervolgens behandelt het hof de vraag of de schending van art. 7 Vrouwenverdrag wordt gerechtvaardigd door de noodzaak, de grondrechten van anderen te respecteren. In dit geval komen in aanmerking: de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van vereniging en de vrijheid van meningsuiting van de SGP en haar leden. Anders dan de rechtbank, is het hof van oordeel dat het verbod van discriminatie van vrouwen niet steeds prevaleert boven de vrijheid van vereniging, zelfs niet als het om een politieke partij gaat. Volgens het hof laat artikel 7 wel ruimte voor een afweging van de betrokken belangen (rov. 6.2 – 6.3). Het hof vervolgt:

-met betrekking tot de vrijheid van godsdienst is het hof van oordeel dat het belemmeren door een politieke partij van de uitoefening van het passief kiesrecht van vrouwen, hoezeer die belemmering voortkomt uit een oprechte geloofsovertuiging, niet door het grondrecht van godsdienstvrijheid wordt beschermd (rov. 6.5). Ten overvloede: aangenomen dat die belemmering wel door de vrijheid van godsdienst wordt beschermd, raakt de inbreuk op de vrijheid van godsdienst niet de kern van dit grondrecht, maar slechts de buitenste schil ervan (rov. 6.6 – 6.7).

-met betrekking tot de vrijheid van vereniging heeft het hof overwogen dat dit recht op slechts één onderdeel van de ideologische grondslag van de SGP in het geding is, namelijk het `vrouwenstandpunt’. Indien de leden van de SGP zouden worden gedwongen alleen op dit ene onderdeel van hun overtuiging af te wijken, kunnen zij zich blijven organiseren op basis van de overige onderdelen van hun ideologische grondslag. De SGP mag zonder inmenging van overheidswege bepalen welke personen zij als haar afgevaardigden verkiesbaar stelt: de gevorderde inmenging gaat immers niet verder dan dat de SGP wordt belet op voorhand alle vrouwen buiten te sluiten bij het opmaken van de kandidatenlijsten. Verder wordt de SGP niet gehinderd in de bepaling hoe zij de samenstelling van haar kandidatenlijsten organiseert en welke politieke standpunten haar afgevaardigden mogen uitdragen (rov. 6.9).

-met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting van de SGP en haar leden is het hof van oordeel dat deze niet in het geding is. Een maatregel als gevorderd belet de SGP en haar aanhangers immers niet het vrouwenstandpunt' binnen en buiten het parlement te blijven verkondigen. Zo'n maatregel belet de SGP slechts zich bij het opmaken van de kandidatenlijsten overeenkomstig haarvrouwenstandpunt’ te gedragen. Het hof wijst in dit verband op de discussie binnen de SGP over dit onderwerp (rov. 6.10 – 6.12).

1.23. In rov. 6.13 neemt het hof veronderstellenderwijs – met de Staat – tot uitgangspunt dat de Staat beleidsvrijheid heeft in de wijze waarop hij uitvoering geeft aan art. 7 Vrouwenverdrag. Het hof heeft onderzocht of de Staat in redelijkheid tot zijn oordeel kon komen, dat de grondrechten van de SGP en haar leden zwaarder wegen dan de noodzaak tot handhaving van het verbod van discriminatie van vrouwen. Omdat de Staat onvoldoende heeft aangegeven hoe de wetgever de afweging van de wederzijdse belangen heeft verricht en welke factoren daarbij een rol hebben gespeeld, zag het hof zich genoodzaakt in belangrijke mate zélf deze afweging te formuleren, om te kunnen toetsen of de Staat in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat alle mogelijk te nemen passende maatregelen (om een einde te maken aan deze discriminatie van vrouwen) bij voorbaat een te grote inbreuk op de grondrechten van de SGP en haar leden opleveren (rov. 6.14).

1.24. Het hof overweegt dat het verbod van discriminatie van vrouwen in de kern wordt geraakt door de handelwijze van de SGP. Vrouwen die lid zijn van de SGP worden belemmerd in de uitoefening van een van hun meest fundamentele politieke rechten, te weten het passief kiesrecht (rov. 6.15). Het hof voegt hieraan toe:
“Het hof hecht voorts groot belang aan de omstandigheid dat het vrouwenstandpunt van de SGP tot gevolg heeft dat de discriminatie van vrouwen zich niet afspeelt in private verhoudingen maar zich manifesteert en zijn uitwerking heeft in de kern van ons democratisch bestel, namelijk bij de verkiezingen voor gemeenteraad, provinciale staten en parlement. Anders dan bijvoorbeeld een gezelligheidsvereniging of sportclub, vervullen politieke partijen een essentiële rol in de democratie. Zij hebben een centrale rol in het kiesstelsel. Het is in Nederland immers niet mogelijk om verkozen te worden in een vertegenwoordigend lichaam zonder eerst kandidaat te zijn gesteld door een politieke partij. De democratische rechtsstaat wordt op fundamentele wijze aangetast indien zijn vertegenwoordigende organen – ook al is het maar voor een deel – tot stand zijn gekomen op een wijze waarbij een essentieel grondrecht, het verbod op discriminatie van vrouwen, wordt geschonden.” (rov. 6.17)

1.25. Daartegenover staat volgens het hof, dat de vrijheid van godsdienst van de SGP en haar leden slechts in de buitenste schil wordt geraakt, dat de vrijheid van vereniging slechts op één onderdeel wordt geraakt, terwijl op de vrijheid van meningsuiting helemaal geen inbreuk wordt gemaakt. Het hof komt tot de slotsom dat de handhaving van het discriminatieverbod het zwaarst moet wegen (rov. 6.18 – 6.19).

1.26. Tot slot heeft het hof ten aanzien van elk onderdeel van de vordering afzonderlijk getoetst of het kan worden toegewezen. Het Vrouwenverdrag en het IVBPR laten de vaststelling van de wijze waarop de daarin omschreven doelen moeten worden bereikt, over aan de verdragsstaten. Daarom kan aan deze verdragen geen argument worden ontleend om de Staat te veroordelen tot het nemen van bepaalde maatregelen: de keuze van de te nemen maatregelen is aan de Staat. Bovendien is daarvoor ook wetgeving nodig: de rechtbank heeft terecht beslist dat de nationale rechter niet bevoegd is de Staat te gelasten wetgeving tot stand te brengen. Om deze redenen moet worden volstaan met de gevorderde verklaring voor recht en kan het gevorderde bevel niet worden gegeven (rov. 7.1 – 7.5). Anders dan de rechtbank, acht het hof een bevel om bij toekomstige subsidieaanvragen art. 2 Wspp buiten toepassing te laten niet toewijsbaar (rov. 7.7 – 7.15).

1.27. Namens de Staat is – tijdig – beroep in cassatie ingesteld. De belangenorganisaties hebben geconcludeerd tot verwerping van dat beroep en hebben van hun kant incidenteel cassatieberoep ingesteld. Nadat de Staat daarop had geantwoord hebben beide partijen hun standpunten schriftelijk laten toelichten, waarna de belangenorganisaties hebben gedupliceerd.

1.28. De SGP heeft zelfstandig cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van het hof. Met betrekking tot dat cassatieberoep, bij de Hoge Raad in behandeling onder rolnr. 08/01394, wordt vandaag eveneens conclusie genomen, waarvan een afschrift aan deze conclusie zal worden gehecht.

2) De toepasselijke regelgeving, in het bijzonder art. 7 Vrouwenverdrag

Algemeen

2.1. In het in 1966 onder auspiciën van de Verenigde Naties tot stand gekomen IVBPR zijn grondrechten van burgers vastgelegd. In art. 2 lid 1 IVBPR heeft elke verdragsstaat zich verbonden om de in dit verdrag erkende rechten te eerbiedigen en deze te verzekeren aan een ieder die binnen zijn grondgebied verblijft en aan zijn rechtsmacht is onderworpen, zonder onderscheid van welke aard ook, zoals ras, huidskleur, geslacht en andere. In het tweede lid van art. 2 verbinden de verdragsstaten zich om alle wettelijke of andere maatregelen te nemen die nodig zijn om de in het IVBPR erkende rechten tot gelding te brengen, voor zover daarin niet reeds is voorzien door bestaande wettelijke regelingen of anderszins. Het IVBPR kent geen `hiërarchie van grondrechten’. Dit wil zeggen dat indien de uitoefening van het ene grondrecht in botsing komt met de uitoefening van het andere, niet op voorhand gegeven is welk van beide grondrechten voorgaat.

2.2. Art. 25 IVBPR regelt het recht op politieke participatie. Deze bepaling houdt in dat elke burger het recht heeft en in de gelegenheid behoort te worden gesteld om, zonder onderscheid als bedoeld in artikel 2 en zonder onredelijke beperkingen,
– deel te nemen aan de behandeling van openbare aangelegenheden, rechtstreeks of door middel van vrijelijk gekozen vertegenwoordigers;
– te stemmen en gekozen te worden (…);
– op algemene voet van gelijkheid te worden toegelaten tot de overheidsdiensten van zijn land(23).

2.3. Art. 26 IVBPR omvat het recht op gelijke behandeling: allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder onderscheid aanspraak op gelijke bescherming door de wet. De wet verbiedt discriminatie van welke aard ook en garandeert eenieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, waaronder discriminatie op grond van geslacht. Ingevolge art. 3 IVBPR verbinden de verdragsstaten zich het gelijke recht van mannen en vrouwen op het genot van alle in dit verdrag genoemde burgerrechten en politieke rechten te verzekeren. Zie ook het desbetreffende General Comment(24). Onder 31 vermelden deze aanbevelingen onder meer politieke activiteiten:
“States parties should review their legislation and practices and take the lead in implementing all measures necessary to eliminate discrimination against women in all fields, for example by prohibiting discrimination by private actors in areas such as employment, education, political activities and the provision of accommodation, goods and services”.

2.4. De rechten zoals beschermd in de artikelen 25 en 26 IVBPR hebben in de Nederlandse rechtsorde rechtstreeks werking in de (verticale) rechtsverhouding tussen burgers en de overheid(25). Ten aanzien van art. 26 IVBPR is ook rechtstreekse werking aangenomen in de (horizontale) rechtsverhouding tussen burgers onderling(26).

2.5. Na het algemene IVBPR is onder auspiciën van de Verenigde Naties een reeks verdragen tot stand gekomen waarin grondrechten, met inbegrip van het beginsel van gelijke behandeling, zijn uitgewerkt voor bepaalde doelgroepen. Zo is op 18 december 1979 te New York het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (in de wandeling: het Vrouwenverdrag) tot stand gebracht(27). Nederland heeft dit verdrag geratificeerd op 23 juli 1991, zonder daarbij enig voorbehoud te maken(28). Deel I van het verdrag bevat algemene bepalingen. Deel II geeft nadere regels voor burgerrechten en politieke rechten, deel III geeft nadere regels voor sociale rechten. De materiële bepalingen geven, onder meer, een nadere uitwerking van het beginsel van gelijke behandeling en het verbod van discriminatie van vrouwen zoals neergelegd in art. 25 en 26 IVBPR(29). Een op 6 oktober 1999 tot stand gekomen Facultatief Protocol voorziet in een klachtenprocedure. Klachten worden behandeld door de CEDAW, die in deel V van het Vrouwenverdrag al een aantal taken toebedeeld had gekregen(30).

2.6. Art. 1 Vrouwenverdrag omschrijft discriminatie van vrouwen als:
“elke vorm van onderscheid, uitsluiting of beperking op grond van geslacht, die tot gevolg of tot doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening door vrouwen van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, op het terrein van de burgerrechten of welk ander gebied dan ook, ongeacht hun huwelijkse staat, op de grondslag van gelijkheid van mannen en vrouwen aan te tasten of teniet te doen”.

In art. 2 verplichten de verdragsstaten zich om onverwijld, met alle passende middelen, een beleid te volgen dat gericht is op uitbanning van discriminatie van vrouwen. Dit beleid omvat onder meer het treffen van passende wettelijke en andere maatregelen, met inbegrip van sancties waar nodig, waarin alle discriminatie van vrouwen wordt verboden (art. 2 onder b); het nemen van alle passende maatregelen om discriminatie van vrouwen door personen, organisaties of ondernemingen uit te bannen (art. 2 onder e). De termijn waarbinnen deze maatregelen het beoogde resultaat moeten hebben, is in het verdrag niet gepreciseerd en zal derhalve met inachtneming van de redelijkheid moeten worden bepaald. Wel zal onverwijld met het beleid een aanvang moeten worden gemaakt(31). Art. 24 herhaalt dat de verdragsstaten verplicht zijn op nationaal niveau alle maatregelen te nemen die nodig zijn om te komen tot een volledige verwezenlijking van de in dit verdrag erkende rechten.

2.7. Deel II van het verdrag geeft voorschriften met betrekking tot de politieke rechten van vrouwen. Artikel 7 luidt in de Nederlandse vertaling:
“De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, nemen alle passende maatregelen om discriminatie van vrouwen in het politieke en openbare leven van het land uit te bannen, en verzekeren vrouwen in het bijzonder het recht om op gelijke voet met mannen:
(a) hun stem uit te brengen bij alle verkiezingen en volksstemmingen, en verkiesbaar te zijn in alle openbaar gekozen lichamen;
(b) deel te nemen aan de vaststelling van het overheidsbeleid en aan de uitvoering hiervan, alsook openbare ambten te bekleden en alle openbare functies op alle overheidsniveaus te vervullen;
(c) deel te nemen aan niet-overheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land.”(32)

In het debat in de feitelijke instanties was de aandacht aanvankelijk alleen gericht op art. 7 onder c. Sinds de statutenwijziging, waarna vrouwen gewoon lid van de SGP kunnen worden, maar zich nog steeds niet voor de SGP kandidaat kunnen stellen voor algemeen vertegenwoordigende organen, is de aandacht verschoven naar de combinatie van het bepaalde onder c en het bepaalde onder a omtrent het passief kiesrecht(33).

2.8. Uit de verdragsgeschiedenis (travaux préparatoires(34)) is voor dit geschil van belang dat de Canadese delegatie aan de aanvankelijk voorgestelde bepaling in art. 7 onder c de zinsnede liet toevoegen: “concerned with the public and political life of the country”. Zij wilde met behulp van deze toevoeging voorkomen dat de bepaling onder c ook van toepassing zou zijn op “private social clubs organized on a single-sex basis”(35). In dit geding hebben de belangenorganisaties uit deze verdragsgeschiedenis, a contrario, afgeleid dat in art. 7, onder c, een belangenafweging op voorhand besloten ligt: ten aanzien van verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land, waaronder begrepen politieke partijen, zou het verbod van discriminatie van vrouwen steeds prevaleren boven de vrijheid van vereniging. Ten aanzien van andere verenigingen (bijv. het herenhockeyteam of de herensociëteit) zou er ruimte zijn om de vrijheid van vereniging te laten prevaleren boven het discriminatieverbod. Of die opvatting juist is, komt hierna aan de orde.

2.9. Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot goedkeuring van het Vrouwenverdrag is de betekenis van art. 7 Vrouwenverdrag aan de orde gesteld. De memorie van toelichting vermeldt dat dit verdragsartikel tot doel heeft discriminatie van vrouwen in het politieke en openbare leven uit te bannen. Het bepaalde onder a gaat over het actief en passief kiesrecht. Volgens de regering kunnen vrouwen in Nederland van dit recht nu al gebruik maken. Over het bepaalde in art. 7 onder c vermeldt de toelichting dat dit de Staat verplicht, aan vrouwen het recht te verzekeren op gelijke voet met mannen deel te nemen aan niet-overheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land. De toelichting noemt als voorbeeld: de politieke partijen(36).

2.10. Tijdens de parlementaire behandeling heeft de SGP bedenkingen aangevoerd met betrekking tot de reikwijdte van de verplichtingen die uit het Vrouwenverdrag voortvloeien(37). Reeds in de toelichting op het oorspronkelijke regeringsontwerp had de regering naar aanleiding van art. 2 Vrouwenverdrag opgemerkt dat een spanningsveld kan ontstaan tussen het nondiscriminatiebeginsel en andere grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van vereniging en vergadering en de vrijheid van onderwijs. De regering meende dat het Vrouwenverdrag de verdragsstaten ruimte laat voor een eigen afweging van belangen. De Raad van State merkte in zijn advies over het regeringsontwerp op, dat hiermee een zwakke stee van het verdrag werd blootgelegd. Het Vrouwenverdrag zelf bevat immers geen bepalingen omtrent de afbakening van de werking van het nondiscriminatiebeginsel ten opzichte van andere grondrechten en in andere V.N.-verdragen verzekerde rechten en vrijheden. Die afbakening zal derhalve door iedere verdragsstaat voor zich moeten worden verricht(38).

2.11. In het kader van de artikelsgewijze behandeling hebben verscheidene politieke partijen vragen gesteld over de betekenis van art. 7, aanhef en onder c, voor de door de Staat te nemen maatregelen. De regering antwoordde:
“(…) Dit artikel moet gezien worden in samenhang met andere verdragsbepalingen over onder meer de vrijheid van vereniging en vergadering (artikel 21 en 22 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten). Bij het stellen van (algemene) wettelijke regels ter zake is met betrekking tot in het bijzonder politieke partijen terughoudendheid geboden, omdat daarbij naast de vrijheid van vereniging en vergadering ook de vrijheid van meningsuiting en staatkundige rechten op het spel staan. Deze democratische vrijheden en rechten behoren eveneens tot de grondslagen van onze rechtsorde.
Ondergetekenden achten het in antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de C.D.A.-fractie in het licht van het bovenstaande niet nodig om een voorbehoud met betrekking tot dit onderdeel van artikel 7 te maken.”(39)

Het standpunt dat het niet nodig was een voorbehoud te maken, werd later in het debat herhaald(40). Ook bij de parlementaire behandeling van het voorstel van wet voor de Algemene wet gelijke behandeling is de vraag naar voren gekomen, hoe de norm van gelijke behandeling zich verhoudt tot het onderscheid dat gemaakt wordt in het bijzonder onderwijs en bij (politieke) activiteiten op confessionele grondslag(41).

2.12. In de Nota n.a.v. het eindverslag lichtte de regering haar standpunt nader toe:
“In de memorie van antwoord hebben wij reeds tot uitdrukking gebracht dat de betekenis van artikel 7 onder (c) moet worden gezien in samenhang met andere verdragsbepalingen over onder meer de vrijheid van vereniging en vergadering (artikel 21 en 22 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten; artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden). Om die reden achten wij bij het stellen van (algemene) wettelijke regels ter zake terughoudendheid geboden met betrekking tot in het bijzonder politieke partijen omdat de aan deze organisaties toekomende democratische rechten en vrijheden (de vrijheid van vereniging en vergadering, de vrijheid van meningsuiting en andere staatkundige rechten) behoren tot de grondslagen van onze rechtsorde. Zo is blijkens de hierboven genoemde verdragsbepalingen een beperking van de vrijheid van vereniging en vergadering slechts toelaatbaar als deze bij wet is voorgeschreven en in een democratische samenleving geboden en noodzakelijk is in het belang van – in casu – de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Een dergelijke noodzaak tot ingrijpen door de wetgever achten wij gegeven het fundamentele belang van genoemde rechtsregel thans niet aanwezig.”

Verderop in dezelfde nota ging de regering in op de bezwaren van de SGP. Zij stelde dat aan het bepaalde in art. 7 onder c kan worden voldaan zonder dat daarvoor een specifieke wetswijziging nodig is. De nota vervolgt:
“(…) De leden van de S.G.P.-fractie wierpen nog de vraag op of deelname aan het openbare en politieke leven gelijkgesteld kan worden aan deelname aan de activiteiten van een bepaalde partij of vereniging die zich op dat gebied begeeft. Wij menen dat uit de bewoordingen van artikel 7 (c) volgt dat de Verdragsstaten niet alleen aan vrouwen de deelname aan het openbare en politieke leven in het algemeen moeten verzekeren maar ook de deelname aan niet-overheidsorganisaties en verenigingen op dit gebied. Dat er – zoals wij eerder uiteenzetten – reden tot terughoudendheid kan zijn of zulks in de Nederlandse situatie moet meebrengen dat de wetgever expliciete voorschriften ter zake gaat geven betekent evenwel niet dat aan de bepaling reeds zou worden voldaan indien bepaalde partijen of verenigingen vrouwen toelaten respectievelijk indien het aan vrouwen vrij staat zelf organisaties en verenigingen op het bewuste gebied op te richten. Een dergelijke uitleg lijkt ons niet verenigbaar met doel en strekking van het Verdrag.”(42)

2.13. Tijdens de mondelinge behandeling werd door de minister hierover nog gezegd:

“Ik kom dan op artikel 7. Het is begrijpelijk dat dit de aandacht heeft gehad van een aantal politieke partijen. Dit artikel draagt de staten immers op, alle passende maatregelen te nemen om vrouwen in het bijzonder het recht te verzekeren, op gelijke voet met mannen deel te nemen aan niet overheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van openbaar en politiek leven van het land. Deze bepaling moet dus worden gelezen in samenhang met het grondrecht van vereniging en vergadering. Dit grondrecht beschermt onder meer politieke partijen.
Politieke partijen hebben een kernfunctie binnen ons politiek en democratisch stelsel. Zij kanaliseren in belangrijke mate de politieke meningsvorming en wilsvorming van de kiezer. Daarbij past dus een terughoudende opstelling van de wetgever. Een noodzaak tot ingrijpen van de wetgever achten wij daarom thans niet aanwezig. (…) De heer Schutte stond uitdrukkelijk op het standpunt, dat politieke partijen op dat punt vrijgelaten moeten worden, omdat immers niemand gedwongen wordt lid te zijn van een partij. Ik vind toch dat dit argument te veel afdoet aan het feit, dat het uitsluiten van een categorie personen van het lidmaatschap van of een functie binnen een partij op grond van het geslacht toch als een niet te rechtvaardigen onderscheid zou moeten worden aangemerkt. Ik vind zijn redenering dus iets te gemakkelijk. (…) Nogmaals, uitsluiting van vrouwen van politieke partijen of bepaalde functies daarbinnen staat wèl op gespannen voet met het verdrag, maar wegens de bijzondere positie van de politieke partijen acht de regering ingrijpen van de wetgever thans niet noodzakelijk.”(43)

Aanbeveling CEDAW

2.14. De verdragsstaten zijn op grond van art. 18 Vrouwenverdrag verplicht periodiek verslag uit te brengen aan de V.N. over de wetgevende, rechterlijke, bestuurlijke of andere maatregelen die zij hebben genomen ter uitvoering van het verdrag. Daaraan vooraf gaat een nationale rapportage aan de Tweede Kamer, welke gebaseerd is op art. 3 van de goedkeuringswet. Het aan de V.N. uitgebrachte verslag wordt in handen gesteld van de CEDAW. Dit Comité bestaat uit deskundigen op het terrein dat door het Vrouwenverdrag wordt bestreken. Zij worden gekozen door de verdragsstaten (art. 17 Vrouwenverdrag). De CEDAW kan, in een concreet geval of in het algemeen, aanbevelingen doen. Haar aanbevelingen zijn niet bindend voor de verdragsstaten, noch voor de rechter, maar zij worden wel beschouwd als zwaarwegend bij de besluitvorming(44).

2.15. De CEDAW heeft in 1997 Algemene aanbevelingen (nr. 23) gepubliceerd over de uitleg van art. 7 Vrouwenverdrag. Het voert te ver, deze hier geheel te herhalen. In deze aanbevelingen erkent het comité dat dit verdragsartikel niet rechtstreeks verplichtingen kan opleggen aan private organisaties. De CEDAW wijst op de samenhang met andere verdragsbepalingen en op de preambule van het Vrouwenverdrag. Uit deze preambule blijkt iets van de doelstelling van het discriminatieverbod:
“(…) dat discriminatie van vrouwen schending van de beginselen van gelijkgerechtigheid en eerbied voor de menselijke waardigheid is, de deelneming van vrouwen op gelijke voet met mannen aan het politieke, sociale, economische en culturele leven van hun land in de weg staat, de toename van de welvaart van de maatschappij en het gezin belemmert en de volledige ontplooiing van de mogelijkheden van vrouwen bij het dienen van hun land en van de mensheid ernstig bemoeilijkt”.

2.16. Voor wat betreft het soort maatregelen dat de CEDAW in haar Algemene aanbevelingen (nr. 23) voor ogen staat, is het nuttig te kijken naar haar bevindingen naar aanleiding van de ingediende landenrapporten (onder 32 – 34). Regeringen dienen politieke partijen aan te moedigen om na te gaan, in hoeverre vrouwen al op gelijke voet met mannen deelnemen aan hun activiteiten, waar dit nog niet het geval is, de reden te onderzoeken. Politieke partijen moeten worden aangemoedigd om doeltreffende maatregelen te nemen, waaronder het verschaffen van informatie, financiële en andere middelen teneinde belemmeringen weg te nemen die vrouwen verhinderen om volledig deel te nemen en vertegenwoordigd te zijn, en teneinde te verzekeren dat vrouwen in de praktijk gelijke kansen hebben om actief te zijn als partijfunctionarissen en voorgedragen te worden als verkiezingskandidaten (punt 32). De CEDAW constateert dat in sommige landen politieke organisaties zijn overgegaan tot het nemen van positief-discriminerende maatregelen, zoals voorkeursplaatsen voor vrouwen en quota (punt 33)(45). In andere landen rust op politieke organisaties de verplichting, te tonen dat zij zich statutair hebben verplicht tot het beginsel van gelijkheid van de geslachten, de toepassing van die regels en de samenstelling van het lidmaatschap met een evenwichtige vertegenwoordiging op grond van geslacht in hun besturen. Zij bieden vrouwen tevens een kader voor scholing in politieke vaardigheden, deelname en leiderschap (punt 34).

2.17. Van de concrete aanbevelingen die de CEDAW hieraan verbindt, zijn voor dit geding van belang:
aanbeveling 42:
“De Staten die partij zijn bij het Verdrag zijn verplicht alle passende maatregelen te treffen, met inbegrip van het uitvaardigen van passende wetgeving in overeenstemming met hun grondwet om te verzekeren dat organisaties zoals politieke partijen en vakverenigingen, die niet rechtstreeks onderworpen zijn aan de verplichtingen van het Verdrag, vrouwen niet discrimineren en de beginselen vervat in de artikelen 7 en 8 eerbiedigen.”

en aanbeveling 47:
“Met betrekking tot artikel 7, letter c, houden dergelijke maatregelen onder meer in die waarmee wordt beoogd:
a. te verzekeren dat doeltreffende wetgeving wordt uitgevaardigd die discriminatie van vrouwen verbiedt;
b. niet-overheidsorganisaties en openbare en politieke verenigingen aan te moedigen strategieën aan te nemen die de vertegenwoordiging van vrouwen in en de deelname van vrouwen aan hun werk aanmoedigen.”(46)

2.18. Ten behoeve van de (door art. 3 van de goedkeuringswet voorgeschreven) nationale rapportage aan de Tweede Kamer over de uitvoering van het Vrouwenverdrag heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een onderzoeksopdracht gegeven aan de commissie-Groenman. Deze heeft de weigering van de SGP om vrouwen toe te laten tot het gewoon lidmaatschap van de partij ter sprake gebracht. De commissie-Groenman achtte deze uitsluiting van vrouwen in strijd met art. 7 van het Vrouwenverdrag. Zij drong aan op een wettelijk verbod. Tevens verzocht de commissie de Rijksoverheid een actief beleid te voeren om aan deze discriminatie van vrouwen een einde te maken, bijvoorbeeld via een vordering tot ontbinding van de partij of via het onthouden van subsidie(47).

2.19. Bij brief van 11 februari 1998 aan de Tweede Kamer, heeft de minister van OCW hierop gereageerd als volgt:
“De vraag of artikel 7 van het Vrouwenverdrag de lidstaten verplicht om aan organisaties met een publieke functie – in casu concentreerde het debat zich op politieke partijen – een verbod op te leggen om bij de toelating tot het lidmaatschap, bij de selectie voor bestuursfuncties of bij de keuze van kandidaten voor openbare verkiezingen onderscheid te maken op grond van geslacht, is uitvoerig aan de orde geweest bij de parlementaire behandeling van de goedkeuringswet voor het Verdrag, in de Tweede Kamer zowel schriftelijk als in het plenaire TK-debat van juni/juli 1990, in de Eerste Kamer schriftelijk. Het regeringsstandpunt werd nog eens samengevat in de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer. Kort gezegd komt het erop neer dat de Nederlandse wetgever meent dat artikel 7 van het Vrouwenverdrag met zich brengt dat de overheid moet verzekeren dat individuele vrouwen toegang hebben tot (onder meer) de politieke partij van hun keuze, maar dat zij een beleidsvrijheid heeft bij het vormgeven aan deze verdragsverplichting. De regering ziet diverse redenen tot grote terughoudendheid met het geven van nieuwe wettelijke voorschriften. In de eerste plaats zijn hier uiteenlopende grondrechten en fundamentele rechten en vrijheden in het geding, waarvan de onderlinge verhouding zeer zorgvuldige afweging behoeft. In de tweede plaats dient acht te worden geslagen op het beleid met betrekking tot artikel 20 boek 2 BW. Op grond van dit artikel kan een rechtspersoon, waarvan de werkzaamheden of het doel in strijd zijn met de openbare orde, op vordering van het Openbaar Ministerie verboden worden verklaard en ontbonden. Van deze mogelijkheid wordt – voor zover het gaat om politieke partijen – bij de bestrijding van discriminatie pas gebruik gemaakt indien de discriminatie of het aanzetten daartoe zodanige vormen aannemen dat er sprake is van stelselmatige, zeer ernstige verstoring van het democratische proces. In de derde plaats krijgt handhaving van bestaande voorschriften tegen discriminatie reeds bijzondere aandacht. Zo wordt in het op 28 oktober 1997 bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakte voorstel voor een Wet subsidiëring politieke partijen voorzien in een regeling die politieke partijen, die op grond van de anti-discriminatiebepalingen in het Wetboek van Strafrecht (de artikelen 137c, d, e, f, of g, en artikel 429quater) worden veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete, voor een nader bepaalde periode van rechtswege hun aanspraken op subsidie en zendtijd ontneemt. Per saldo meent de regering dat met de huidige Nederlandse wetgeving wordt voldaan aan de verplichtingen op grond van artikel 7 van het Vrouwenverdrag.”(48)

2.20. De discussie op het nationale niveau heeft de aandacht van de CEDAW getrokken. Naar aanleiding van de Nederlandse voortgangsrapportage heeft de CEDAW geconstateerd:

“219. The Committee notes with concern that, in the Netherlands, there is a political party represented in the Parliament that excludes women from membership, which is a violation of article 7 of the Convention.
220. The Committee recommends that the State party take urgent measures to address this situation, including through the adoption of legislation that brings the membership of political parties into conformity with its obligations under article 7.”(49)

2.21. In reactie hierop heeft de staatssecretaris van SZW bij brief van 1 oktober 2001 het eerder door de minister van OCW ingenomen standpunt herhaald. De staatssecretaris kwam tot de slotsom:
“Ondanks de conclusie van het Comité meent de regering dat met de huidige Nederlandse wetgeving wordt voldaan aan de verplichtingen op grond van artikel 7 van het VN-Vrouwenverdrag.”(50)

2.22. Thans kunnen vrouwen wel gewoon lid van de SGP worden. Het hof veronderstelt in het bestreden arrest dat het standpunt van de CEDAW meebrengt dat óók sprake is van strijd met art. 7 Vrouwenverdrag in de situatie waarin vrouwen zich in feite niet voor die partij verkiesbaar kunnen stellen voor een algemeen vertegenwoordigend orgaan (rov. 5.10 slot).

Doorwerking van art. 7 Vrouwenverdrag in de nationale rechtsorde

2.23. Verdragen worden gesloten tussen staten. In Nederland hebben bepalingen van verdragen die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt (art. 93 Grondwet)(51). Bij een ieder verbindende bepalingen gaat het om normen die rechtstreeks rechten en/of verplichtingen van burgers inhouden, zonder dat daarvoor nog nationale wetgeving nodig is. Nationale wettelijke voorschriften – het gaat in dit geding voornamelijk om art. 2 Wspp – vinden geen toepassing indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen (art. 94 Grondwet). Met betrekking tot het criterium voor rechtstreekse werking van verdragsbepalingen wijzen beide partijen op de maatstaf uit HR 30 mei 1986, NJ 1986, 688 m.nt. PAS, waarin de Hoge Raad met betrekking tot art. 6 lid 4 Europees Sociaal Handvest overwoog:
“(…) Of de verdragsluitende Staten al dan niet hebben beoogd aan art. 6 lid 4 ESH directe werking toe te kennen, is niet van belang nu noch uit de tekst noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Verdrag valt af te leiden dat zij zijn overeengekomen dat art. 6 lid 4 die werking niet mag worden toegekend. Bij deze stand van zaken is naar Nederlands recht enkel de inhoud van de bepaling zelf beslissend: verplicht deze de Nederlandse wetgever tot het treffen van een nationale regeling met bepaalde inhoud of strekking, of is deze van dien aard dat de bepaling in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht kan functioneren?” (rov. 3.2).

In een recente kabinetsnotitie is een iets andere formulering gebruikt:
“Of een bepaling van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie geldt als een ieder verbindend wordt (dus) in laatste instantie bepaald door de rechter. Een rechter zal dan moeten nagaan of een dergelijke bepaling kan worden tegengeworpen aan of worden ingeroepen door een justitiabele. Dit hangt af van de inhoud van de bepaling, in het bijzonder van de vraag of de bepaling (a) plichten oplegt, of rechten toekent aan justitiabelen alsmede (b) onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door een rechter te worden toegepast. Bepalingen die bij hun uitvoering beleidsvrijheid laten aan staten, zijn derhalve niet een ieder verbindend.”(52)

Het in deze kabinetsnotitie onder b genoemde criterium (“onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig om door de rechter te worden toegepast”) klinkt vertrouwd in de oren: men hoort hierin de rechtspraak van het HvJ EG over de rechtstreekse werking van niet of onvolledig in het nationale recht geïmplementeerde EG-richtlijnen(53).

2.24. Het gaat dus om de inhoud van de verdragsbepaling. Uitspraken over rechtstreekse werking van het Vrouwenverdrag in het algemeen, die niet zijn toegespitst op één bepaalde verdragsbepaling, zijn niet zinvol. Dit neemt niet weg dat argumenten voor rechtstreekse werking van een verdragsbepaling kunnen worden ontleend aan de systematiek van het verdrag. Tijdens de (internationale) onderhandelingen die vooraf gingen aan de totstandkoming van het Vrouwenverdrag is de vraag naar de rechtstreekse werking van artikel 7 in de nationale rechtsorde niet aan de orde geweest(54). In elk geval ontbreekt enige aanwijzing dat de verdragsluitende partijen hebben beoogd een rechtstreekse werking van artikel 7 uit te sluiten(55). Ten overvloede wordt nog geattendeerd op de regels in het Weens verdragenverdrag over de uitleg van verdragen(56).

2.25. In Nederland is de mogelijkheid van rechtstreekse werking van art. 7 aan de orde gesteld bij de parlementaire behandeling van het voorstel van wet tot goedkeuring van het Vrouwenverdrag. Met betrekking tot art. 7, onder a en b, legde de memorie van toelichting een verband met het IVBPR:
“Ondergetekenden willen volstaan met de opmerking, dat enkele verdragsbepalingen van het onderhavige verdrag rechten betreffen, die in andere verdragen worden beschermd door bepalingen, ten aanzien waarvan rechtstreekse werking mogelijk moet worden geacht. Dat is bij voorbeeld het geval met het recht op gelijke behandeling ten aanzien van het kiesrecht en het recht op benoembaarheid in de openbare dienst, vastgelegd in artikel 7 van het onderhavige verdrag (vergelijk het Internationaal Verdrag Burgerrechten en Politieke Rechten: artikel 2, eerste lid, en artikel 3 in verband met artikel 25; alsmede artikel 26).”(57)

In de memorie van antwoord werd herhaald:

“Voor wat betreft het recht op gelijke behandeling ten aanzien van het kiesrecht en het recht op benoembaarheid in de openbare dienst, vastgelegd in artikel 7 wordt rechtstreekse werking mogelijk geacht, omdat dit recht reeds is verankerd in bepalingen in andere verdragen, ten aanzien waarvan rechtstreekse werking door de rechter is aanvaard. Zulks brengt mee dat ten aanzien van de onderhavige verdragsvoorschriften niet langer een beroep op de mogelijkheid van geleidelijke verwezenlijking kan worden gedaan.”(58)

Deze passages hebben alleen betrekking op het bepaalde onder a en b in art. 7 Vrouwenverdrag. In de visie van de regering is de rechter degene, die uitmaakt of aan de bepaling onder c een rechtstreekse werking kan worden toegekend(59).

2.26. In art. 7 Vrouwenverdrag kunnen, voor zover hier van belang, twee (sub)regels worden onderscheiden, die in het vervolg van deze conclusie zullen worden aangeduid als:
Regel 1: De verdragsstaten nemen alle passende maatregelen om discriminatie van vrouwen in het politieke en openbare leven van het land uit te bannen.
Regel 2: De verdragsstaten verzekeren aan vrouwen het recht om op gelijke voet met mannen
(onder a): hun stem uit te brengen bij alle verkiezingen en volksstemmingen, en verkiesbaar te zijn in alle openbaar gekozen lichamen,
(onder b, hier niet van belang)
(onder c): deel te nemen aan niet-overheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land.

2.27. Regel 1 behelst een opdracht aan de verdragsstaten. Het uiteindelijk te bereiken resultaat is daarin omschreven. Op het nationale niveau moet nog worden ingevuld welke (wettelijke of andere) maatregelen mogelijk en passend zijn.
Regel 2 is zodanig concreet geformuleerd, dat het mogelijk moet worden geacht – of het ook werkelijk zo is, is voorwerp van discussie – rechtstreekse werking van deze regel in de nationale rechtsorde aan te nemen: taalkundig, omdat het woord “verzekeren” is gebruikt, hetgeen duidt op een onvoorwaardelijk recht van vrouwen(60). Systematisch, omdat regel 2 kan worden beschouwd als een concrete uitwerking op een deelterrein van de algemene opdracht die regel 1 aan de verdragsstaten geeft. Dit laatste volgt ook uit het gebruik van de woorden “in het bijzonder” in artikel 7. Regel 2 kan dus worden beschouwd als een middel om het in regel 1 genoemde doel te bereiken, althans naderbij te brengen.

2.28. Een belangrijk steunargument kan worden gevonden in de samenhang van art. 7 Vrouwenverdrag met de door art. 25 en art. 26 IVBPR beschermde grondrechten. Ten aanzien daarvan is door de Nederlandse rechter rechtstreekse werking aangenomen in de (verticale) rechtsverhouding van de burger ten opzichte van de overheid(61). Het zou inconsequent zijn, aan het algemene grondrecht wel een rechtstreekse werking toe te kennen en aan de specifieke uitwerking daarvan in art. 7 Vrouwenverdrag niet(62).

2.29. De Afdeling Bestuursrechtspraak heeft in haar meergenoemde uitspraak van 5 december 2007 beslist dat (in de rechtsverhouding van burgers tot de Staat) het bepaalde in art. 7 Vrouwenverdrag, aanhef en onder a en b, vanaf het woord “verzekeren” behoort tot de `een ieder verbindende bepalingen’ in de zin van art. 93 en art. 94 Grondwet. Hetzelfde geldt volgens de Afdeling voor het bepaalde in art. 7, aanhef en onder c, voor zover dit strekt tot het waarborgen van een voor de uitoefening van het onder a bedoelde recht noodzakelijke toegang voor vrouwen op gelijke voet met mannen tot het lidmaatschap van politieke partijen en, via dat lidmaatschap, tot vertegenwoordigende functies (rov. 2.11 ABRvS).

2.30. Volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak brengt de verplichting van de Staat, te verzekeren dat vrouwen verkiesbaar zijn in alle openbaar gekozen lichamen en dat zij daartoe op gelijke voet met mannen kunnen deelnemen aan niet-overheidsorganisaties en verenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven van het land, niet met zich mee dat de Staat verplicht is zonder enige nadere afweging van belangen maatregelen te nemen tegen een politieke partij die vrouwen discrimineert. Volgens de Afdeling laat het Vrouwenverdrag toe dat een verdragsstaat een afweging maakt van enerzijds de in art. 7, aanhef en onder a en c, beschermde rechten van vrouwen en anderzijds de rechten van derden en het algemeen belang bij een afdoende vertegenwoordiging van het gehele electoraat (rov. 2.13 – 2.13.3 ABRvS).

2.31. In het bestreden arrest heeft het hof aangenomen dat de Staat in beginsel gehouden is, maatregelen te nemen die daadwerkelijk ertoe leiden dat de SGP het passief kiesrecht aan vrouwen toekent. Dit in art. 7, onder a en c, van het Vrouwenverdrag beoogde resultaat is nauwkeurig geformuleerd. Te dien aanzien komt volgens het hof de Staat geen beleidsvrijheid toe. Dit geldt ook ingeval dit resultaat slechts op een effectieve wijze kan worden bereikt door het nemen van “passende maatregelen”, iets waartoe artikel 7 de verdragspartijen óók verplicht (rov. 4.4). Wel heeft het hof (veronderstellenderwijs) tot uitgangspunt genomen dat de Staat, c.q. de wetgever, deze uit het Vrouwenverdrag voortvloeiende verplichting heeft afgewogen tegen zijn rechtsplicht tot bescherming van fundamentele rechten en vrijheden van anderen (rov. 6.13 e.v.).

2.32. Bij een vergelijking van de beslissingen van de Afdeling Bestuursrechtspraak en het hof mag niet worden vergeten dat het object van geschil niet hetzelfde was. De Afdeling oordeelde over één concrete maatregel: de weigering van de door de SGP aangevraagde subsidie op grond van de Wspp. Indien de weigering van subsidie onrechtmatig wordt bevonden door de bestuursrechter, kan de Staat terugvallen op een andere maatregel ter voldoening aan art. 7 Vrouwenverdrag. Het hof echter had te oordelen over de rechtmatigheid van de weigering van de Staat om enige maatregel, welke dan ook, te nemen tegen deze discriminatie van vrouwen door de SGP. Het hof heeft de Staat niet opgedragen een specifieke maatregel te nemen; daartoe achtte het hof zich niet bevoegd (rov. 7.5). De beslissing van het hof houdt in, dat de Staat niet mag afzien van alle mogelijk te nemen maatregelen tegen deze discriminatie. Zou de Staat besluiten wel actie te ondernemen, dan blijft – ook in de redenering van het hof – ter keuze van de Staat, welke maatregelen zullen worden ingezet.

3) De ontvankelijkheid van de belangenorganisaties in hun vorderingen

3.1. Onderdeel 1 van middel I van de Staat is gericht tegen het oordeel dat de belangenorganisaties in hun collectieve vorderingen kunnen worden ontvangen.

3.2. Op grond van art. 3:305a lid 1 BW kan een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid een rechtsvordering instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt(63). Het vereiste van gelijksoortigheid houdt in dat de bij de vordering betrokken belangen van anderen geschikt moeten zijn voor bundeling. Is beoordeling van een vordering niet mogelijk zonder naar de omstandigheden van iedere eiser afzonderlijk te kijken, dan is een collectieve vordering in de zin van art. 3:305a BW uitgesloten(64).

3.3. Het vereiste van gelijksoortigheid van belangen houdt niet in dat alle personen wier belang de belangenorganisatie stelt te behartigen, hetzelfde moeten willen. De wetgever heeft ervoor gekozen, in art. 3:305a BW niet de eis te stellen van representativiteit van de belangenorganisatie voor de personen voor wier belangen zij zegt op te komen. Volgens de regering zijn in dit artikel voldoende andere waarborgen neergelegd om te voorkomen dat een niet-representatieve organisatie te ver gaande bevoegdheden krijgt(65). Ten eerste kan een belangenorganisatie, om ontvankelijk te zijn, niet volstaan met het opnemen van een doelstelling in haar statuten: uit de feitelijke activiteiten van de organisatie moet blijken dat de vlag de lading dekt. Ten tweede is in art. 305a, tweede lid, BW de regel opgenomen dat voorafgaand aan de procedure overleg moet worden gevoerd tussen de partijen die bij het geschil betrokken zijn; een belangenorganisatie kan daarzonder niet een procedure starten. Ten derde is in (het vierde lid van) art. 3:305a BW met betrekking tot het voorwerp van de vordering bepaald dat een gedraging niet aan een collectieve vordering ten grondslag kan worden gelegd voor zover degene die door die gedraging wordt getroffen, daartegen bezwaar maakt. Deze regel voorkomt ongewenste behartiging van andermans belangen.

3.4. Tot slot is in het vijfde lid van art. 3:305a BW bepaald dat de op een collectieve vordering gegeven rechterlijke uitspraak geen rechtsgevolg heeft ten aanzien van een persoon, tot bescherming van wiens belang de vordering strekt en die zich verzet tegen de werking van de uitspraak ten opzichte van hem. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een vereniging die opkomt voor de belangen van de slachtoffers van een ongeval als gevolg van een onrechtmatige daad. Als één van de benadeelden niet aan de uitkomst van de collectieve vordering door de belangenorganisatie gebonden wil zijn, kan hij dat kenbaar maken (zgn. opt out). Op deze regel bestaat een uitzondering indien de aard van de uitspraak meebrengt dat de werking niet slechts ten opzichte van deze persoon kan worden uitgesloten(66).

3.5. In de vakliteratuur wordt soms onderscheiden tussen groepsacties en algemeen belang-acties(67). Een vergelijking kan worden gemaakt met art. 1:2, lid 3, Algemene wet bestuursrecht (Awb), waar geregeld is wie in het bestuursrecht wordt aangemerkt als `belanghebbende’: ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. In beginsel kan de behartiging van de belangen van anderen plaatsvinden op drie niveaus: ten behoeve van één belanghebbende (microniveau), ten behoeve v

Rechters

advocaat-generaal mr. F.F. Langemeijer