Instantie

Rechtbank ‘s-Gravenhage zp Amsterdam

Samenvatting

Eiseressen hebben een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning
tot verblijf voor het verrichten van arbeid als zelfstandige prostituee.
Daarbij beroepen zij zich op de Europa-Overeenkomsten met Polen resp. Tsjechië.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat prostitutie geen economische
activiteit is in de zin van de Overeenkomsten, resp. dat geen sprake is
van zelfstandig ondernemerschap. De rechtbank besluit tot het stellen van
prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EG betreffende de uitleg
van de Overeenkomsten, i.c. of Poolse en Tsjechische onderdanen aan de
Overeenkomsten een rechtstreekse aanspraak kunnen ontlenen op toelating
en verblijf; of lidstaten de vrijheid hebben een evt. recht op toelating
en verblijf te onderwerpen aan nadere voorwaarden; of de bepalingen van
de Overeenkomst toelaten prostitutie niet te begrijpen onder ‘economische
activiteiten anders dan in loondienst’; over de verhouding tussen het begrip
‘werkzaamheden anders dan in loondienst’ in de zin van het EG-verdrag en
het begrip ‘economische activiteiten anders dan in loondienst’ in de zin
van de Associatie overeenkomsten; of de door de Overeenkomsten beoogde
vrijheid van vestiging aan de zelfstandige zich verdraagt met het stellen
van nadere eisen en beperkingen; over de interpretatie van het begrip zelfstandige.

Volledige tekst

I. Ontstaan en loop van het geding

1. Eiseressen sub 1 en sub 6 bezitten de Poolse nationaliteit. Eiseressen
sub 2 tot en met sub 5 bezitten de Tsjechische nationaliteit. Eiseressen
hebben bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland aanvragen
ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel: ‘het
verrichten van arbeid als zelfstandig prostituee’ en wegens ‘klemmende
redenen van humanitaire aard’. Verweerder heeft op deze aanvragen afwijzend
beslist. Eiseressen hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
Eiseressen sub 2 en sub 5 zijn omtrent hun bezwaren gehoord door de Adviescommissie
voor vreemdelingenzaken (ACV). Verweerder heeft, conform de eenstemmige
adviezen van de ACV van 18 november 1996 in de zaken van eiseressen sub
2 en sub 5, hun bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraken van 1 juli
1997 heeft deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, de tegen deze
besluiten ingediende beroepen gegrond verklaard onder vernietiging van
de bestreden besluiten. Daarbij is tevens bepaald dat verweerder nieuwe
besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraken.
In de zaken betreffende eiseressen sub 2 tot en met 5 heeft op 5 maart
1998 een hoorzitting door een ambtelijke commissie (AC) van verweerder
plaatsgevonden. Eiseressen sub 2 en 3 zijn aldaar niet verschenen. In de
zaken betreffende eiseressen sub 1 en sub 6 heeft een hoorzitting door
de AC plaatsgevonden op 12 maart 1998. Verweerder heeft bij besluit van
12 juni 1998 het bezwaar van eiseres sub 5 (opnieuw) ongegrond verklaard.
Verweerder heeft bij (afzonderlijke) besluiten van 23 juni 1998 de bezwaren
van eiseressen sub 3 en sub 4 (opnieuw) ongegrond verklaard. Verweerder
heeft bij (afzonderlijke) besluiten van 3 juli 1998 de bezwaren van eiseressen
sub 1 en en sub 2 (opnieuw) ongegrond verklaard. Verweerder heeft bij besluit
van 9 juli 1998 het bezwaar van eiseres sub 6 (opnieuw) ongegrond verklaard.

2. Eiseressen sub 1 tot en met sub 5 hebben tegen deze nieuwe besluiten
op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank bij (afzonderlijke) beroepschriften
van 8 juli 1998. Eiseres sub 6 heeft tegen het nieuwe besluit op bezwaar
beroep ingesteld bij de rechtbank bij beroepschrift van 4 augustus 1998.
Eiseressen hebben hun beroep nader aangevuld bij brieven van 4 augustus
1998 en 26 augustus 1998. Op 24 augustus 1998 zijn de op de zaken betrekking
hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift
van 16 september 1998 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring
van de beroepen. Verweerder heeft zijn standpunt nog nader onderbouwd bij
brief van 1 oktober 1998. Eiseressen hebben hun standpunt nader onderbouwd
bij brief van 6 oktober 199S.

3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 1998. Eiseressen
sub 2 tot en met 6 zijn aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr.
G.J.K. van Andel, advocaat te Amsterdam. Eiseres sub 1 is aldaar vertegenwoordigd
door mr. Van Andel, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen
door mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te ‘s-Gravenhage. Tevens waren, als
getuige meegenomen door verweerder, ter zitting aanwezig H.A. Florie en
Th. A. Eeken en, als getuige meegenomen door eiseressen, M.H. Albrecht
en R.H. Haveman.

4. Bij beslissing van 5 november 1998 heeft de rechtbank besloten het onderzoek
in deze zaken te heropenen teneinde nadere inlichtingen bij verweerder
in te winnen. Verweerder heeft de gevraagde inlichtingen verstrekt bij
brief van 16 december 1998. Eiseressen hebben, bij brief van 22 januari
1999 hierop gereageerd.

5. Partijen zijn bij brief van 9 juni 1999 in de gelegenheid gesteld te
reageren op de door de rechtbank geformuleerde concept-vragen aan het Hof
van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Eiseressen hebben bij brief
van 23 juni 1999 en verweerder bij brief van 25 juni 1999 gereageerd.

II. Overwegingen

1. Feitenoverzicht
Bij de beoordeling van het geschil gaat de rechtbank er op grond van de
gedingstukken van uit dat eiseressen werkzaam zijn als (raam)prostituee
in het Amsterdamse wallengebied.

2. Het standpunt van verweerder.
2.1 Verweerder stelt zich in de bestreden besluiten op het standpunt dat
eiseressen op grond van artikel 45 van de Europa-Overeenkomst waarbij een
associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun
lidstaten, enerzijds, en de Tsjechische Republiek, anderzijds, van 4 oktober
1991 (Trb 1994, 73), (hierna afzonderlijk verder aangeduid als Overeenkomst-Tsjechië
en samen met de hierna te noemen overeenkomst als. de Overeenkomsten) dan
wel artikel 44 van de Europa Overeenkomst waarbij een associatie tot stand
is gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds,
en de Republiek Polen, anderzijds, van 16 december 1991 (Trb 1991, 184)
(verder aangeduid als Overeenkomst-Polen), geen rechtstreeks recht op toelating
en verblijf kunnen ontlenen. De aanvraag van eiseressen dient derhalve
getoetst te worden aan het nationale beleid ten aanzien van vreemdelingen
die een zelfstandig beroep willen uitoefenen of een zelfstandig bedrijf
willen voeren, neergelegd in hoofdstuk B12 onder 4.2.3 van de Vc 1994.
Verweerder is van oordeel dat prostitutie geen economische activiteit is
die onder de reikwijdte van de Overeenkomsten valt. Daaraan doet niet af
dat in 1988 aan een Italiaanse prostituee verblijf is toegestaan. De aard
en de strekking van de Overeenkomsten verschilt immers wezenlijk van die
van het EG-verdrag. Het begrip ‘economische activiteiten anders dan in
loondienst’ uit artikel 44 respectievelijk 45 van de Overeenkomsten kan
niet gelijk worden gesteld met het begrip ‘werkzaamheden anders dan in
loondienst’ zoals dat voorkomt in artikel 41 (voorheen 52) van het EG-verdrag.
In artikel 44 respectievelijk 45 van de Overeenkomsten wordt aan de hand
van een opsomming van voorbeelden het begrip economische activiteiten nader
ingevuld. Deze opsomming is in artikel 43 (voorheen 52) van het EG-verdrag
niet terug te vinden. Uit de aard van de Overeenkomsten kan worden afgeleid
dat het bevorderen van werkzaamheden in de prostitutie niet tot de doelstelling
van de Overeenkomsten behoort. Nu
prostitutie in de meeste Verdragspartijen bij wet niet zijn toegestaan
bestond geen noodzaak om prostitutie expliciet uit te sluiten in de Overeenkomsten.
Verweerder benadrukt dat aan het toelaten van prostituees uit de Associatielanden
risico’s kleven. Zo is het oncontroleerbaar of deze prostiruees inderdaad
zelfstandig werken, uit vrije wil naar Nederland zijn gekomen en over hun
eigen inkomen kunnen beschikken of dat zij toch geronseld zijn door een
exploitant of een derde aan wie zij een deel van hun inkomen moeten afstaan.

2.2 Ook al zou ervan worden uitgegaan dat prostitutie een economische activiteit
is in de zin van de Overeenkomsten, is naar het oordeel van verweerder
geen sprake van het oprichten en beheren van een eigen onderneming. Verweerder
stelt dat in geval van eiseressen veeleer gesproken kan worden van een
zogenoemde ‘schijnconstructie’. Bij de parlementaire behandeling van de
Wet Arbeid Vreemdelingen (hierna: WAV) is gesteld dat een schijnconstructie
kan worden aangenomen indien de vreemdeling slechts voor een korte periode
in Nederland verblijft en niet of nauwelijks ondernemersrisico loopt of
als er door de vreemdeling in hoofdzaak de eigen arbeid en geen of slechts
weinig risicodragend kapitaal in de onderneming is ingebracht. In zaken
als de onderhavige is hiervan sprake. Naar het oordeel van verweerder moet
dan ook worden aangenomen dat eiseressen het zelfstandig ondernemerschap
slechts fingeren om verblijf in Nederland op grond van de Overeenkomsten
te verkrijgen.

2.3 Om voor toelating als zelfstandige in aanmerking te komen dienen eiseressen
stukken over te leggen waaruit blijkt dat zij daadwerkelijk als zelfstandige
werkzaam zijn. Deze stukken dienen zo veel mogelijk afkomstig te zijn van
onafhankelijke personen of instanties en dienen de wijze van bedrijfsvoering
van de vreemdeling te vermelden. Naar het oordeel van verweerder is hetgeen
eiseressen in dit verband hebben overgelegd onvoldoende om te concluderen
dat eiseressen als zelfstandige werkzaam zijn.

2.4 Niet is gebleken dat met de aanwezigheid van eiseressen een wezenlijk
Nederlands economisch belang of welzijns- en gezondheidsbelang is gediend.
Daartoe wordt verwezen naar een ambtsbericht van de Minister van Economische
Zaken van 30 maart 1998 en een ambtsbericht van het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport van 9 april 1998. Evenmin is gebleken van klemmende redenen
van humanitaire aard op grond waarvan verweerder aan eiseressen verblijf
zou moeten toestaan.

2.5 Verweerder heeft in het verweerschrift verder nog benadrukt dat de
Overeenkomsten slechts vrij verkeer van zelfstandigen in de zin van artikel
44 respectievelijk 45, lid 4, aanhef en onder a (i), beogen te bewerkstelligen.
Dit leidt tot een afgrenzingsproleem, welk probleem zich in het EG-verdrag
niet voordoet nu dat zich tevens uitstrekt tot het zoeken naar of aannemen
van werk op de arbeidsmarkt. Het is dan ook onjuist om bij de uitleg van
genoemd artikel van de Overeenkomsten zonder meer aansluiting te zoeken
bij het EG-verdrag. Bij de uitleg van de bepaling in de Overeenkomsten
zal dus tevens moeten worden bezien of de grenzen van artikel 44 respectievelijk
45, lid 4, niet overschreden worden. Naar het oordeel van verweerder hebben
de Overeenkomsten het oog op ‘echte’ zelfstandigen die beogen een bedrijf
op te zetten in de lidstaat van hun keuze. Genoemde bepaling bedoelt geen
rechten in het leven te roepen voor onderdanen die al dan niet op tijdelijke
basis in feite ongeschoolde arbeid inbrengen zonder dat zij zich daadwerkelijk
bezig houden met bedrijfsvoering, continuïteit van hun onderneming etc.
In dit verband heeft verweerder eiseres sub 5 ook tegengeworpen dat zij
niet haar hoofdverblijf in Nederland heeft.
Deze uitleg doet recht aan de problemen die voortvloeien uit de economische
en sociale verschillen tussen de Gemeenschap en Polen/Tsjechië zoals gesignaleerd
in de preambule.

3. Het standpunt van eiseressen.
3.1 Omtrent hun omstandigheden stellen eiseressen het volgende.

– Eiseres sub 1 verblijft sedert 12 oktober 1996 als vreemdeling in de
zin van de Vreemdelingenwet (Vw) in Nederland. Zij betaalt ƒ 100 per dag
aan de eigenaar van het pand waar zij werkzaam is als prostituee. De eigenaar
van het pand controleert één keer per maand of de ‘papieren’ in orde zijn
en doet tevens voor eiseres de belastingaangifte. Het netto-inkomen van
eiseres bedraagt circa ƒ 1.500 tot ƒ 1.800 per maand. Per maand wordt ƒ
500 á 600 belasting gereserveerd. Eiseres heeft een boekhouder die voor
haar de belastingaangifte over 1997 doet. Eiseres heeft ten overstaan van
de AC verklaard dit werk nog twee jaar te willen doen, zodat zij geld kan
sparen om een ander bedrijf te starten. Eiseres heeft een kind (9 jaar
oud) dat zij destijds bij haar ouders heeft achtergelaten. De moeder van
eiseres is overleden. Het kind van eiseres is ziek, allergisch en de medische
behandeling kost veel geld.

– Eiseres sub 2 verblijft – naar eigen zeggen – sedert mei/juni 1993 in
Nederland. Eiseres heeft een verantwoording van baten en lasten over het
belastingjaar 1997 overgelegd, die is opgesteld door haar boekhouder.

– Eiseres sub 3 verblijft sedert 21 december 1995 als vreemdeling in de
zin van de Vw im Nederland.

– Eiseres sub 4 is in 1994 naar Nederland gereisd. Eiseres heeft toen aangifte
gedaan van vrouwenhandel en is teruggekeerd naar Tsjechië. Zij heeft niets
meer vernomen omtrent haar destijds gedane aangifte. Nadien is eiseres
opnieuw naar Nederland gereisd. Zij is gaan werken aan de Oude Nieuwstraat
te Amsterdam, alwaar zij een kamer huurt van de eigenares. De huur van
de kamer bedraagt ƒ 100 per nacht. Eiseres gaat twee á drie keer per jaar
naar Tsjechië. Zij gaat dan langs bij haar familie, maar verblijft in een
hotel. Via haar boekhouder betaalt eiseres belasting. Ten overstaan van
de AC heeft eiseres verklaard dit werk niet lang te willen doen en dat
zij wil gaan studeren.

– Eiseres sub 5 verblijft sedert april 1994 als vreemdeling in de zin van
de Vw in Nederland. Eiseres heeft een kind, Pavel Savko genaamd en geboren
op 21 september 1991. Het kind verblijft in Tsjechië bij een zus van eiseres.
Eiseres reist regelmatig naa Tsjechië. Voor 1996 heeft eiseres nimmer belasting
betaald. Blijkens een brief van de boekhouder van eiseres, heeft zij over
de periode 1 januari 1996 tot en met 6 juni 1996 een omzet van ƒ 12.319
en is haar voorlopig winstsaldo ƒ 6.319 Volgens opgave van de boekhouder
aan de belastingdienst inzake de startende onderneming van eiseres per
1 januari 1996 is de geschatte belaste omzet van eiseres op jaarbasis ƒ
35.000. Eiseres heeft aanvankelijk in een club in Weert gewerkt. Thans
is zij werkzaam in Amsterdam. In een maand werkt eiseres 10 dagen in Amsterdam.
De resterende tijd verblijft zij in Tsjechië. Eiseres huurt met drie anderen
twee kamers. De huur, ƒ 75 per nachtdeel, wordt per nacht aan de eigenaresse
van het pand betaald. Eiseres betaalt belasting door aan het einde van
een periode per acceptgiro een bedrag via de Postbank over te maken aan
de belastingdienst.

– Eiseres sub 6 is – naar eigen zeggen – in 1995 Nederland ingereisd. Op
19 december 1995 is eiseres verwijderd terzake van illegaal verblijf. Eiseres
is Nederland. op 15 oktober 1996 opnieuw ingereisd. Eiseres is werkzaam
in de Spuistraat in Amsterdam. Aanvankelijk werkte zij ‘s-nachts 2 a 3
keer per week, thans werkt zij vooral overdag 3 a 4 dagen per week. Eiseres
huurt haar werkplek. De verhuurder maakt de ruimte schoon en houdt controle
over de papieren van eiseres. Eiseres omschrijft haar zaak als een eenmanszaak.
Ze heeft een boekhouder. Over 1996 heeft eiseres geen belasting hoeven
te betalen. Haar boekhouder is thans doende met de belastingaangifte over
1997. Eiseres heeft ten overstaan van de AC verklaard dit werk nog 1 of
2 jaar te willen doen. Maandelijks verdient eiseres met haar werkzaamheden
netto ongeveer ƒ 1.500 tot 1.800 Eiseres stuurt (onregelmatig) geld naar
haar ouders in Polen.

3.2 Eiseressen menen dat zij op grond van de bepalingen in de Overeenkomsten
recht hebben op toelating als zelfstandig prostituee. Verweerder stelt
ten onrechte dat eiseressen zich niet rechtstreeks op artikel 44 respectievelijk
45 van de Overeenkomsten kunnen beroepen. Dat aan deze bepalingen wel rechtstreekse
werking valt toe te kennen blijkt ook uit een uitspraak van de Belgische
Raad van State van 1 april 1995 (Tijdschrift voor Vreemdelingenrecht 1995,
nr. 2, pag. 150 e.v.), waarin werd geoordeeld dat artikel 44 lid 3 van
de Overeenkomst met Polen rechtstreekse werking heeft. Overigens heeft
verweerder de tekst van dit artikel overgenomen in de Vc. Een en ander
betekent dat in het geval van eiseressen in beginsel aanspraak bestaat
op een behandeling die niet minder gunstig is dan die welke aan eigen onderdanen
wordt gegeven. De stelling van verweerder dat de activiteiten die eiseressen
verrichten niet zijn aan te merken als economische activiteiten in de zin
van de Overeenkomsten is reeds door deze rechtbank in haar uitspraak van
1 juli 1997 gepasseerd. De omstandigheid dat in de Overeenkomsten arbeid
in loondienst is uitgezonderd, brengt niet met zich mee dat daardoor het
begrip ‘economische activiteit anders dan in loondienst’ een andere betekenis
krijgt dan het begrip ‘werkzaamheden anders dan in loondienst’. Dat in
de Overeenkomsten enkele voorbeelden worden gegeven van economische activiteiten
brengt geen verandering teweeg in de betekenis en reikwijdte van het begrip
‘economische activiteiten anders dan in loondienst’.Verweerder stelling
dat uit de aard van de Overeenkomsten voortvloeit dat het bevorderen van
prostitutie niet tot de doelstelling van de Overeenkomsten behoort is ongefundeerd.
Uit de Overeenkomsten valt niet af te leiden dat slechts wordt beoogd bepaalde
activiteiten te bevorderen. Uit de Overeenkomsten valt slechts af te leiden
dat bepaalde activiteiten zijn uitgezonderd. Bij deze uitzonderingen staat
prostitutie niet vermeld. De overweging van verweerder dat nadelige gevolgen
kleven
aan het toelaten van prostituees uit Associatielanden is irrelevant voor
de onderhavige zaak en is slechts aan te merken als stemmingmakerij tegen
eiseressen.

3.3 Volgens eiseressen stelt verweerder ten onrechte dat zij niet als zelfstandige
werkzaam zouden zijn en dat sprake zou zijn van een schijnconstructie.
Zowel ten tijde van de aanvraag als tijdens de behandeling van het bezwaarschrift
hebben eiseressen afdoende aangetoond dat zij als zelfstandige werkzaam
zijn en dat zij daarbij aan alle verplichtingen voldoen, zoals het voeren
van een administratie, het afdragen van omzetbelasting en inkomstenbelasting.
De verwijzing naar de WAV is in de onderhavige zaak niet van toepassing,
nu de werkzaamheden van eiseressen gebruikelijkerwijze zelfstandig en niet
in loondienst worden verricht. De zelfstandigheid van eiseressen kan niet
in twijfel worden getrokken vanwege het feit dat zij voor hun werkzaamheden
weinig investeringen hoeven te doen. Er zijn immers meer zelfstandigen
werkzaam waarbij niet de factor kapitaalinvestering maar de factor arbeid
overwegend is. Ten onrechte legt verweerder de nadruk op het oprichten
en beheren van een ondememing. Verweerder had primair moeten onderzoeken
wat de zelfstandigheidskenmerken zijn van de beroepsmatige activiteiten
van Nederlandse raamprostituees en had vervolgens de beroepsuitoefening
van eiseressen daaraan moeten toetsen. Als eiseressen zouden fingeren dat
zij als zelfstandige werkzaam zijn, mag van verweerder verwacht worden
dat deze aangeeft welke bedrijfsvoering zij dan wél uitoefenen. Voorts
wijzen eiseressen er op dat bij kleine ondernemingen en eenmanszaken wel
degelijk rekening wordt gehouden met de gegevens van de boekhouder en dat
een accountantsverklaring, zoals door verweerder gesuggereerd, in deze
zaken niet gebruikelijk is.

3.4 Volgens eiseressen heeft verweerder hen ten onrechte niet in de gelegenheid
gesteld te reageren op de ambtsberichten waarnaar verweerder in de bestreden
besluiten verwijst. Bovendien hebben deze ambtsberichten betrekking op
de situatie van prostituees in de gemeente Alkmaar. Het is onzorgvuldig
dat verweerder naar deze ambtsberichten verwijst en hieraan voor de zaak
van eiseressen betekenis heeft gehecht.

4. Beoordeling van het geschil.
4.1 De rechtbank ziet zich in deze procedure gesteld voor de beantwoording
van de vraag of de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de weigering
van verweerder, om eiseressen als zelfstandigen aan te merken en hun op
grond daarvan een verblijfsvergunning te weigeren, in rechte stand kan
houden.

4.2 De relevante Nederlandse regelgeving
4.2.1 Ingevolge artikel 11 lid 5 Vw kan het verlenen van een vergunning
tot verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen
belang ontleend.

4.2.2 Verweerder voert bij detoepassing van dit artikellid het beleid dat
vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid
hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende
redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale
overeenkomsten tot toelating nopen. Dit beleid is neergelegd in de Vreemdelingencirculaire
(Vc) 1994.

4.2.3 Het beleid van verweerder ten aanzien van vreemdelingen die een zelfstandig
beroep of bedrijf willen uitoefenen is omschreven in hoofdstuk B12 van
de Vc 1994. Ten aanzien van vreemdelingen die onderdaan zijn van één der
landen waarmee de Europese Gemeenschappen en hun Lidstaten een Associatieovereenkomst
hebben gesloten, zoals het geval is met Tsjechië, voert verweerder het
beleid neergelegd in hoofdstuk B12/4.2.3 Vc 1994. Op grond van dit beleid
hebben zelfstandigen uit deze landen, die zich in Nederland willen vestigen,
op grond van de Overeenkomsten recht op een behandeling die niet minder
gunstig is dan de behandeling van Nederlanders indien zij economische activiteiten
anders dan in loondienst gaan verrichten en als zij ondernemingen, met
name vennootschappen, gaan oprichten en/of beheren. Hun activiteiten mogen
zich echter niet uitstrekken tot het zoeken naar of het aannemen van werk
op de arbeidsmarkt en geven evenmin recht op toegang tot de arbeidsmarkt.
Het dient in dit verband te gaan om vreemdelingen die uitsluitend als zelfstandige
werkzaam zijn. Indien een zelfstandige tevens arbeid in loondienst verricht,
zijn de verdragsbepalingen betreffende zelfstandigen niet van toepassing
In dit beleid is voorts bepaald dat de vreemdeling dient te voldoen aan
de algemene voorwaarden die gelden voor toelating als zelfstandige, te
weten dat de vreemdeling
– a) voldoet aan de algemene vereisten die voor de uitoefening van het
bedrijf gelden,
– b) door de uitoefening van het bedrijf over voldoende middelen van bestaan
kan beschikken, en
– c) geen gevaar voor de openbare rust, openbare orde of nationale veiligheid
vormt.
De aanvraag om toelating als zelfstandige wordt niet ingewilligd indien
het – kort gezegd – tevens arbeid betreft die gewoonlijk in loondienst
wordt verricht.

4.3 In de in rubriek I genoemde uitspraak van deze rechtbank en zittingplaats
van 1 juli 1997 is overwogen dat aan het in artikel 44 van de Overeenkomst-Polen/45
van de Overeenkomst-Tsjechië vastgelegde recht op toegang tot en uitoefening
van economische activiteiten anders dan in loondienst en het recht ondernemingen
op te richten en te beheren, niet – dat wil zeggen: ongeacht het op dit
punt door verweerder gevoerde beleid – een aanspraak op toelating en verblijf
kan worden ontleend en dat verweerder dus niet op grond van deze bepalingen
zonder meer gehouden is eiseressen in het bezit te stellen van een vergunning
tot verblijf. Nu deze kwestie in de literatuur mede naar aanleiding van
deze uitspraak alsmede in de onderhavige procedure (weer) ter discussie
is komen te staan, acht de rechtbank, in deze zaak in hoogste instantie
rechtsprekende, het aangewezen terzake een prejudiciële vraag te stellen
aan het Hof van Justitie van de EG, daarbij veronderstellenderwijs ervan
uitgaande dat het Hof bevoegd is deze vraag en de hierna aan de orde komende
vragen betreffende de uitleg van de Overeenkomsten te beantwoorden.

4.4 Bij bevestigende beantwoording van deze vraag rijst voorts de vraag
naar de ruimte die verweerder aan artikel 58 van de Overeenkomst-Polen/59
van de Overeenkomst-Tsjechië ontleent om het recht op toelating en verblijf
te onderwerpen aan de voorwaarden als genoemd in verweerders beleid en
met name de voorwaarde dat de vreemdeling door de uitoefening van het bedrijf
over voldoende middelen van bestaan (dat wil volgens hoofdstuk A4/4.2.1
Vc 1994 zeggen: dat een netto-inkomen dat ten minste gelijk is aan het
bestaansminimum van de Algemene Bijstandswet) kan beschikken. De andere
algemene toelatingsvoorwaarde, te weten dat de vreemdeling geen gevaar
mag opleveren voor de openbare orde, de openbare rust of de nationale veiligheid,
kan – gelet op het bepaalde in artikel 53 van de Overeenkomst-Polen/54
van de Overeenkomst-Tsjechië – in dit verband buiten beschouwing blijven.

4.5 Indien de onder 4.3 besproken vraag bevestigend wordt beantwoord, rijst
tevens de vraag of evengenoemde artikelen van de Overeenkomst toelaten
prostitutie niet te begrijpen onder ‘economische activiteiten anders dan
in loondienst’ omdat prostitutie niet valt onder de omschrijving in lid
4, aanhef en onder c. van artikel 44 van de Overeenkomst-Polen/45 van de
Overeenkomst-Tsjechië, om redenen van zedelijke aard, omdat prostitutie
in (de meeste van) de Associatielanden verboden is en omdat prostitutie
moeilijk controleerbare problemen doet rijzen met betrekking tot de handelingsvrijheid
en de zelfstandigheid van prostituees. Deze vraag rijst eveneens bij negatieve
beantwoording van de onder 4.3 besproken vraag omdat in dat geval het beleid
van verweerder in hoofdstuk B12/4.2.3. van de Vc 1994 aan de orde komt
en verweerder met dat beleid de Overeenkomsten heeft beoogd te implementeren
in het nationale recht. Deze vraag raakt de reikwijdte van de Overeenkomsten
en zal daarom eveneens aan het Hof moeten worden voorgelegd.

4. 6 Bovendien rijst in dit verband de vraag naar de verhouding tussen
het begrip ‘werkzaamheden anders dan in loondienst’ in artikel 43 (voorheen
52) van het EG-verdrag en het begrip ‘economische activiteiten anders dan
in loondienst’ in artikel 44 van de Overeenkomst-Polen/45 van de Overeenkomst-Tsjechië.
Volgens verweerder vallen de als zelfstandige uitgeoefende activiteiten
van een prostituee onder het in het EG-verdrag voorkomende begrip. Deze
activiteiten kunnen derhalve op een voor de uitkomst van dit geding beslissende
wijze slechts dán niet onder het in voornoemde artikelen van de Overeenkomsten
voorkomende begrip vallen indien een dergelijk onderscheid tussen het EG-verdrag
en de Overeenkomsten op dit punt zich verdraagt met de betekenis die aan
het in de Overeenkomsten voorkomende begrip moet worden toegekend. Om die
reden zal de rechtbank, ook deze kwestie voorwerp van vraagstelling maken.

4.7 Indien het antwoord op de voorgaande vraag luidt dat het daarin bedoelde
onderscheid toelaatbaar is, rijst ten slotte de vraag of het zich met artikel
44 van de OvereenkomstPolen/45 van de Overeenkomst-Tsjechië en de door
deze bepaling beoogde vrijheid van vestiging verdraagt aan de zelfstandige,
waarop lid 3 van deze bepaling het oog heeft, minimumeisen ten aanzien
van de omvang van de werkzaamheden te stellen en voorts beperkingen te
stellen zoals:
– de ondernemer moet geschoolde arbeid inbrengen,
– er moet sprake zijn van een ondernemingsplan,
– de ondernemer moet zich (eveneens) bezighouden met de bedrijfsvoering
en niet (uitsluitend) met de uitvoerende (productie-) werkzaarnheden,
– de ondernemer moet de continuïteit van de onderneming nastreven, onder
meer daarin tot uitdrukking komende dat de ondernemer zijn hoofdverblijf
in Nederland moet hebben,
– er moet sprake zijn van investeringen en het aangaan van langlopende
verplichtingen.
In het verlengde van deze vraag ligt de vraag of de zojuist genoemde bepaling
van de Overeenkomsten toelaat niet als zelfstandige te beschouwen degene
die afhankelijk is van en afdrachtplichtig jegens degene die betrokkene
heeft geronseld en/of tewerkstelt, terwijl vaststaat dat tussen. betrokkene
en bedoelde derde geen sprake is van een loondienstverhouding als waartegen
de woorden ‘anders dan in loondienst’ in lid 4 van deze bepaling van de
Overeenkomsten een dam beogen op te werpen.
Deze vragen betreffen de uitleg van de Overeenkomsten en zullen daarom
ook aan het Hof worden voorgelegd.

III. Beslissing

De rechtbank verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
uitspraak te doen over de volgende vragen:

1. Kunnen Poolse en Tsjechische onderdanen zich rechtstreeks beroepen op
de Overeenkomsten in die zin dat zij tegenover een lidstaat er aanspraak
op kunnen maken dat zij aan het in artikel 44 van de Overeenkomst-Polen/45
van de Overeenkomst-Tsjechië vastgelegde recht op toegang tot en uitoefening
van economische activiteiten anders dan in loondienst en het recht ondernemingen
op te richten en te beheren, ongeacht het op dit punt door de betrokken
lidstaat gevoerde beleid, recht op toelating en verblijf ontlenen?

2. Bij bevestigende beantwoording van deze vraag: ontleent een lidstaat
aan artikel 58 van de Overeenkomst-Polen/59 van de Overeenkomst-Tsjechië
de vrijheid het recht op toelating en verblijf te onderwerpen aan nadere
voorwaarden, zoals de voorwaarden genoemd in het door Nederland gevoerde
beleid, waaronder de voorwaarde dat de vreemdeling door de uitoefening
van het bedrijf over voldoende middelen van bestaan (dat wil volgens hoofdstuk
A4/4.2.1 Vc 1994 zeggen: een netto-inkomen dat ten minste gelijk is aan
het bestaansminimum in de zin van de Algemene Bijstandswet) kan beschikken?

3. Laat artikel 44 van de Overeenkomst-Polen/45 van de Overeenkomst-Tsjechië
toe prostitutie niet te begrijpen onder ‘economische activiteiten anders
dan in loondienst’ omdat prostitutie niet valt onder de omschrijving in
lid 4, aanhef en onder c. van artikel 44 van de Overeenkomst-Polen/45 van
de Overeenkomst-Tsjechië, om redenen van zedelijke aard, omdat prostitutie
in (de meeste van) de Associatielanden verboden is en omdat prostitutie
moeilijk controleerbare problemen doet rijzen met betrekking tot de handelingsvrijheid
en de zelfstandigheid van prostituees?

4. Laten artikel 43 (voorheen 52) van het EG-verdrag en artikel 44 van
de Overeenkomst Polen/45 van de Overeenkomst-Tsjechië toe tussen de daarin
respectievelijk voorkomende begrippen ‘werkzaamheden anders dan in loondienst’
en ‘economische activiteiten anders dan in loondienst’ een zodanig onderscheid
te maken dat de als zelfstandige uitgeoefende actviteiten van een prostituee
wél onder het in het in artikel 43 (voorheen 52) van het EG-verdrag voorkomende
begrip vallen, maar niet onder het in genoemd artikel van de Overeenkomsten
voorkomende begrip vallen?

5. Indien het antwoord op de voorgaande vraag luidt dat het daarin bedoelde
onderscheid toelaatbaar is:
a. verdraagt het zich met artikel 44 van de Overeenkomst-Polen/45 van de
Overeenkomst-Tsjechië en de door deze bepaling beoogde vrijheid van vestiging
aan de zelfstandige, waarop lid 3 van deze bepaling het oog heeft, minimumeisen
ten aanzien van de omvang van de werkzaamheden te stellen en voorts beperkingen
te stellen zoals:
– de ondernemer moet geschoolde arbeid inbrengen,
– er moet sprake zijn van een ondernemingsplan,
– de ondernemer moet zich (eveneens) bezighouden met de bedrijfsvoering
en niet (uitsluitend) met de uitvoerende (productie-) werkzaamheden,
– de ondernemer moet de continuïteit van de onderneming nastreven, onder
meer daarin tot uitdrukking komende dat de ondernemer zijn hoofdverblijf
in de betrokken lidstaat moet hebben,
– er moet sprake zijn van investeringen en het aangaan van langlopende
verplichtingen?

b. Laat artikel 44 van de Overeenkomst-Polen/45 van de Overeenkomst-Tsjechië
toe niet als zelfstandige te beschouwen degene die afhankelijk is van en
afdrachtplichtig jegens degene die betrokkene heeft geronseld en/of tewerkstelt,
terwijl vaststaat dat tussen betrokkene en bedoelde derde geen sprake is
van een loondienstverhouding als waartegen de woorden ‘anders dan in loondienst’
in lid 4 van deze bepaling van de overeenkomsten een dam beogen op te werpen?

Rechters

Mrs. Kist, Schoots, Radder