Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Verzoeker is gescheiden en vader van twee kinderen. Tussen verzoeker en zijn
kinderen is, nadat door de wederpartij een onderzoek is uitgevoerd, door de
rechter geen omgangsregeling vastgesteld. Verzoeker is van mening dat dit
mede te wijten is aan de wijze waarop de wederpartij haar onderzoek heeft
verricht. Verzoeker stelt dat de wederpartij hiermee onderscheid heeft
gemaakt naar burgerlijke staat, geslacht en levensovertuiging.
Artikel 7 AWGB ziet slechts op overheidshandelen voor zover dit het aanbieden
van goederen of diensten in het economisch verkeer betreft. De taken die de
wederpartij in deze zaak heeft uitgeoefend zijn haar door de wetgever
opgedragen en betreffen de advisering aan de rechter met betrekking tot
beslissingen aangaande gezagstoekenning en omgangsregelingen. De wederpartij
is hiertoe verplicht en kan zich niet onttrekken aan inschakeling door de
rechter. Voorts gaat het bij deze advisering niet om een voor verzoeker -noch
voor enige andere burger- vrij te verkrijgen dienst. Het handelen vindt
plaats binnen het kader van de rechtspleging en is publiekrechtelijk van
aard. Hieruit vloeit naar het oordeel van de Commissie voort, dat het
handelen van de wederpartij niet kan worden beschouwd als een aanbod van
diensten zoals bedoeld in de AWGB.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 30 juli 1997 verzocht de heer (….) te Nieuwegein (hierna:
verzoeker) de Commissie gelijke behandeling haar oordeel uit te spreken over
de vraag of de Raad voor de Kinderbescherming te Zutphen (hierna: de
wederpartij) jegens hem onderscheid heeft gemaakt als bedoeld in de Algemene
wet gelijke behandeling (AWGB).

1.2. Verzoeker is gescheiden en vader van twee kinderen. Tussen verzoeker en
zijn kinderen is, nadat door de wederpartij een onderzoek is uitgevoerd, door
de rechter geen omgangsregeling vastgesteld. Verzoeker is van mening dat dit
mede te wijten is aan de wijze waarop de wederpartij haar onderzoek heeft
verricht. Verzoeker stelt dat de wederpartij hiermee onderscheid heeft
gemaakt naar burgerlijke staat en geslacht. Tevens stelt verzoeker dat
onderscheid is gemaakt op grond van levensovertuiging.

2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

2.1. De Commissie gelijke behandeling heeft het verzoek in behandeling
genomen en een onderzoek ingesteld. Partijen hebben hun standpunten
schriftelijk toegelicht.

Vervolgens heeft de Commissie partijen uitgenodigd hun standpunten nader toe
te lichten tijdens een zitting op 6 januari 1998. De wederpartij is niet op
deze uitnodiging ingegaan.

2.2. Bij deze zitting waren aanwezig

van de kant van verzoeker
– dhr. drs. (….) (verzoeker)

van de kant van de Commissie
– mw. mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck (Kamervoorzitter)
– mw. mr. J.R. Dierx (lid Kamer)
– dhr. mr. L.M. Moerings (lid Kamer)
– mw. mr. D. Jongsma (secretaris Kamer).

2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer III van de Commissie. In deze
Kamer hebben zitting de leden als vermeld onder 2.2.

Verzoeker heeft bij de Commissie nog vier andere verzoeken om een oordeel
ingediend, waarvan er drie in behandeling zijn genomen. Deze drie klachten,
gericht tegen de school waar de kinderen van verzoeker naar toe gaan, een
hulpverlenende instantie en een instantie die de rechter adviseerde
betreffende een omgangsregeling hebben geleid tot de oordelen onder
respectievelijk de nummers 98-59, 98-60 en 98-62. De vier oordelen zijn
tegelijk vastgesteld.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

3.1. Verzoeker is vader van twee minderjarige kinderen. In mei 1994 heeft
zijn echtgenote hem verlaten en de kinderen meegenomen. In september 1995 is
de echtscheiding tussen verzoeker en zijn ex-echtgenote uitgesproken.

3.2. De Arrondissementsrechtbank te Utrecht heeft bij beschikking van 11 juli
1994 de wederpartij verzocht rapport en advies uit te brengen omtrent een
eventuele omgangsregeling tussen verzoeker en diens kinderen. Op 2 september
1994 heeft dit verzoek via de Raad voor de Kinderbescherming te Utrecht de
wederpartij, in wier werkgebied de kinderen inmiddels woonden, bereikt. Op 7
september 1994 heeft een maatschappelijk werker van de wederpartij het
onderzoek op zich genomen.

De wederpartij heeft naar aanleiding van dit onderzoek bij schrijven van 19
september 1994 aan genoemde rechtbank gerapporteerd dat verzoeker een
omgangsregeling wenst, terwijl de moeder stelt daaraan uiteindelijk niet te
kunnen meewerken. Op grond daarvan alsmede op grond van het feit dat er
tegelijkertijd nog andere onderzoeken liepen met betrekking tot verzoeker en
de moeder, heeft de wederpartij geconcludeerd dat onderzoek naar een
eventuele omgangsregeling tussen de kinderen en hun vader niet mogelijk was.
Of onderzoek naar een omgangsregeling in de toekomst wel mogelijk zou zijn,
zou volgens de wederpartij in genoemde brief afhangen van de uitkomsten van
lopende politie-onderzoeken en de vraag of dan nog sprake zou zijn van
bedreiging en wantrouwen.

De standpunten van partijen

3.3. Verzoeker stelt het volgende.

Hij betwist het standpunt van de wederpartij dat haar handelen niet zou
vallen onder de reikwijdte van de AWGB. De wederpartij is naar zijn mening
een aanbieder van diensten zoals bedoeld in deze wet. Daartoe voert verzoeker
het volgende aan.

Het Ministerie van Justitie heeft beleidslijnen ten aanzien van de werkwijze
en organisatie van de Raad voor de Kinderbescherming bij scheiding en omgang
vervat in het rapport ‘Werkwijze en organisatie primair proces scheiding en
omgang’ van februari 1997. Daarin staat onder meer het volgende:
– “In dit licht (…) is het van belang ook de uitvoering van de kerntaak
‘scheiding en omgang’ door de Raad voor de Kinderbescherming kritisch te
bezien, deze in overeenstemming te brengen met maatschappelijke
ontwikkelingen en voorts te verbinden met de algemene waarborgfunctie van de
Raad ten aanzien van de rechten van het kind. De publieke functie die de Raad
in het maatschappelijk bestel vervult houdt immers in, dat daadwerkelijk
wordt opgekomen voor kinderen, van wie het fundamentele recht op een gezonde
en evenwichtige ontwikkeling en uitgroei naar zelfstandigheid ernstig wordt
bedreigd” (pag. 16);
– “De Raad kan op verschillende manieren worden betrokken bij problemen van
het kind die voortvloeien uit het bestaan of voortbestaan van het
(echt)scheidingsconflict van zijn ouders. In de eerste plaats heeft de
rechterlijke macht de bevoegdheid de Raad als adviseur te betrekken in
juridische procedures, waarbij vraagstukken van gezag en omgang na
(echt)scheiding aan de orde zijn. Daarnaast is de Raad een
overheidsorganisatie met een publieke functie. Dit betekent dat de Raad ook
buiten een juridische procedure aangesproken kan worden op zijn
verantwoordelijkheid voor de bescherming van de rechten van het kind. De Raad
is, na oproeping, aanwezig ter terechtzitting of kan rechtstreeks in persoon,
telefonisch of schriftelijk worden benaderd” (pag. 25).

Verzoeker stelt dat het handelen van de wederpartij onder de reikwijdte valt
van artikel 7 AWGB omdat deze volgens genoemd rapport binnen en buiten
juridische procedures, als een publieke organisatie met een publieke functie
in het maatschappelijk bestel, haar diensten uitvoert.

3.4. Verzoeker is van mening dat de wederpartij een verboden onderscheid
heeft gemaakt naar geslacht, burgerlijke staat en levensovertuiging.
Schriftelijk alsook ter zitting heeft hij aan de Commissie de motivering voor
deze stellingname uiteengezet.

3.5. De wederpartij stelt het volgende.

Van onderscheid in de zin van de AWGB kan geen sprake zijn, omdat de
wederpartij geen goederen of diensten aanbiedt zoals bedoeld in artikel 7
AWGB. Artikel 7 AWGB betreft het aanbieden van goederen en diensten in het
maatschappelijk verkeer in algemene zin. De AWGB ziet dus op dát goederen- en
dienstenverkeer, dat in de maatschappij vrij wordt aangeboden en in vrijheid
kan worden afgenomen.

De wederpartij biedt in ieder geval geen goederen aan. Zij biedt in het
algemeen geen diensten aan die voor de burger/justitiabele vrij te verkrijgen
zijn, noch kan de burger/justitiabele in vrijheid van de bemoeienis van de
wederpartij afzien of deze ongedaan maken. Naar haar wettelijke taak en
functie doet de wederpartij onderzoek en geeft zij advies aan autoriteiten en
instellingen (artikel I:238 BW). De wederpartij is een dienstverlenend
overheidsorgaan met wettelijke bevoegdheden, gericht op het beschermen van
minderjarigen. Een en ander is geconcretiseerd in een aantal taken. Eén
daarvan is de adviserende taak in echtscheidingszaken. Deze adviezen zijn
gericht aan de rechter die uiteindelijk de beslissing neemt. In
echtscheidings- en omgangsregelingszaken is het steeds en uitsluitend de
rechter die een verzoek kan doen aan de wederpartij om onderzoek te doen en
advies uit te brengen en niet de burger/justitiabele. Van een dienstverlening
aan de burger, in dit geval verzoeker, is dus geen sprake.

3.6. De wederpartij heeft de Commissie schriftelijk uiteengezet dat, indien
de Commissie zou oordelen dat sprake is van dienstverlening in de zin van
artikel 7 AWGB, er geen sprake is van onderscheid zoals bedoeld in genoemde
wet.

4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. In geding is de vraag of de wederpartij bij de uitvoering van haar
onderzoek en bij de rapportage aan de rechter jegens verzoeker onderscheid
naar burgerlijke staat, geslacht of levensovertuiging heeft gemaakt als
bedoeld in de wetgeving gelijke behandeling.

4.2. Artikel 7, eerste lid, onderdeel b, AWGB bepaalt onder meer dat
onderscheid verboden is bij het aanbieden van goederen of diensten en bij het
sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten ter zake, indien dit
geschiedt door de openbare dienst.

Artikel 1 AWGB bepaalt dat de wet onder meer ziet op onderscheid tussen
personen op grond van burgerlijke staat, geslacht en levensovertuiging.

Laatstgenoemd artikel stelt tevens dat onder onderscheid zowel direct als
indirect onderscheid begrepen wordt. Onder direct onderscheid wordt verstaan
onderscheid dat verwijst naar een van de in de AWGB genoemde
discriminatiegronden. Van indirect onderscheid is sprake als het onderscheid
betreft op grond van andere hoedanigheden of gedragingen dan de in de wet
genoemde discriminatiegronden, dat direct onderscheid tot gevolg heeft.

4.3. Ten aanzien van de vraag of het handelen van de wederpartij kan worden
beschouwd als het aanbieden van diensten zoals is omschreven in artikel 7,
eerste lid, onderdeel b, AWGB, overweegt de Commissie als volgt.

Onder het in artikel 7, eerste lid, onderdeel b, AWGB genoemde begrip
‘openbare dienst’ vallen die instellingen en personen die met overheidsgezag
zijn bekleed. Het artikel is derhalve in beginsel van toepassing op onder het
Ministerie van Justitie ressorterende instellingen zoals de wederpartij en de
bij de wederpartij werkzame ambtenaren.

Artikel 7 AWGB ziet primair op handelingen van privaatrechtelijke aard,
waarbij sprake moet zijn van een aanbod van diensten en/of het sluiten,
uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten ter zake. Het verbod om
onderscheid te maken bij het aanbieden van diensten en bij het sluiten,
uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten ter zake is echter ruim
geformuleerd (Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22 014, nr. 3, pag.
20:
“Artikel 7 bevat geen beperkingen met betrekking tot de aard van de aan te
bieden goederen of diensten, dan wel de ter zake te sluiten overeenkomsten.
Het onderhavige verbod van onderscheid beslaat uiteenlopende terreinen van
het maatschappelijk leven en kan derhalve op zeer verschillende situaties van
toepassing zijn”.). Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het aanbieden van
goederen en diensten niet noodzakelijkerwijs in het kader van een
overeenkomst behoeft te geschieden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22
014, nr. 5, pag. 87.). Zo is niet uitgesloten dat bepaalde feitelijke
overheidshandelingen of ook publiekrechtelijke rechtshandelingen onder
artikel 7 AWGB vallen, indien zij het karakter hebben van het aanbieden van
goederen en diensten. Artikel 7 AWGB verbiedt derhalve de overheid
onderscheid te maken indien en voor zover zij op voet van gelijkheid
deelneemt aan het maatschappelijk c.q. economisch verkeer. Dit betekent
evenwel tevens dat een groot deel van het feitelijk overheidshandelen,
waaronder in ieder geval eenzijdige rechtshandelingen, niet valt onder de
reikwijdte van artikel 7 AWGB (Handelingen Tweede Kamer, 11 februari 1993,
pag. 48-3568 en 48-3593 t/m 3595.).

Uit het voorgaande vloeit naar het oordeel van de Commissie voort, dat het
handelen van de wederpartij niet kan worden beschouwd als een aanbod van
diensten zoals bedoeld in de AWGB. Daarvan is immers slechts sprake als zij
daarmee deelneemt aan het maatschappelijk en economisch verkeer zoals
bedrijven en partikuliere instellingen. De taken die de wederpartij in deze
zaak heeft uitgeoefend, zijn haar door de wetgever opgedragen en betreffen de
advisering aan de rechter met betrekking tot beslissingen aangaande
gezagstoekenning en omgangsregelingen. De wederpartij is hiertoe verplicht en
kan zich niet onttrekken aan inschakeling door de rechter. Voorts gaat het
bij de in geding zijnde advisering aan de rechterlijke macht, zoals de
wederpartij stelt, niet om een voor verzoeker -noch voor enige andere burger-
vrij te verkrijgen dienst. Het handelen van de wederpartij vindt daarentegen
plaats binnen het kader van de rechtspleging en is publiekrechtelijk van
aard. Derhalve kan de advisering door de wederpartij aan de rechter met
betrekking tot beslissingen aangaande gezagstoekenning en omgangsregelingen
niet worden beschouwd als behorend tot het maatschappelijk dienstenverkeer
waar artikel 7 AWGB op ziet.

Op grond hiervan moet worden geconcludeerd dat het handelen van de
wederpartij niet valt binnen de reikwijdte van artikel 7, eerste lid,
onderdeel b, AWGB en dat de wederpartij derhalve niet heeft gehandeld in
strijd met genoemde wet.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat het handelen van de Raad voor
de Kinderbescherming te Zutphen jegens de heer drs. (….) te Nieuwegein niet
valt onder de reikwijdte van artikel 7, eerste lid, onderdeel b van de
Algemene wet gelijke behandeling en dat de Raad voor de Kinderbescherming te
Zutphen derhalve niet in strijd met deze wet heeft gehandeld.

Rechters

Mw. mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck (Kamervoorzitter), mw. mr. J.R. Dierx (lidKamer), dhr. mr. L.M. Moerings (lid Kamer), mw. mr. D. Jongsma (secretarisKamer)