Instantie

Rechtbank ‘s-Gravenhage

Samenvatting

De man is polygaam gehuwd. Hij woont met zijn eerste vrouw en kinderen
in Nederland. Daarna scheidt hij van zijn eerste vrouw en verzoekt voor
zijn tweede vrouw en zijn kinderen toelating tot Nederland op basis van
gezinshereniging. In 1995 is het polygamiebeleid verscherpt. Deze aanscherping
van het beleid brengt een onderscheid aan in het toelatingsbeleid tussen
enerzijds een situatie waarin een polygame situatie ten tijde van de aanvraag
is beëindigd en anderzijds de situatie waarin niet polygame huwelijken
elkaar in tijd opvolgen. Een beroep op bescherming van de openbare orde
is onvoldoende om dit onderscheid te rechtvaardigen, omdat niet is aangegeven
waarom gezinshereniging na opheffing van een polygame situatie nog een
inbreuk op of bedreiging van de openbare orde kan vormen. Verweerder dient
opnieuw een besluit te nemen.

Volledige tekst

I. Ontstaan en loop van het geding

1. Eiseres, geboren op (…) 1958, bezit de Marokkaanse nationaliteit.
Op 14 december 1995 heeft B, de echtgenoot van eiseres, hierna te noemen
referent, ten behoeve van eiseres en vier minderjarige uit hun huwelijk
geboren kinderen verzocht om verlening van een machtiging tot voorlopig
verblijf voor gezinshereniging. Op deze aanvraag is op 7 mei 1996 afwijzend
beslist. Eiseres heeft op 3 juni 1996 een bezwaarschrift ingediend tegen
de afwijzing van de aanvraag. Op 4 december 1996 is dit bezwaar (kennelijk)
ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 20 december 1996, aangevuld bij brief van 7 april
1997, heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank
‘s-Gravenhage, zittinghoudend te Amsterdam. Verweerder heeft de op de zaak
betrekking hebbende stukken ingezonden en in zijn verweerschrift van 24
april 1997 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 18 juni
1997. Bij de uitspraak van dezelfde datum heeft de rechtbank het onderzoek
heropend omdat zij van oordeel was dat het onderzoek niet volledig was
geweest en zij het van belang achtte dat verweerder zijn standpunt inzake
het polygamiebeleid nader zou onderbouwen. Vervolgens heeft de rechtbank
het beroep ter verdere behandeling verwezen naar de Rechtseenheidskamer.
4. Op 25 augustus 1997 is door de Rechtbank een nader verweerschrift ontvangen.
Bij brief van 11 september 1997 heeft eiseres een nota van repliek aan
de rechtbank toegezonden. De rechtbank heeft die nota evenwel niet ontvangen.
5. Het beroep is opnieuw behandeld ter openbare zitting van 25 september
1997. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder
heeft zich eveneens doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens
was referent ter zitting aanwezig. De rechtbank heeft ter zitting kennis
genomen van de nota van repliek. Verweerder, aan wie eiseres een afschrift
van nota van repliek had toegezonden, was van de inhoud van de nota reeds
eerder op de hoogte.
6. Op 27 november 1997 heeft de rechtbank het onderzoek heropend omdat
zij van oordeel was dat het onderzoek niet volledig was geweest. Hetgeen
ter zitting aan de orde was gekomen en hetgeen de rechtbank reeds ambtshalve
bekend was, leidde haar, in combinatie met hetgeen reeds uit de stukken
was gebleken, tot vragen. Die vragen zijn op 27 november 1997 op schrift
gesteld en ter beantwoording aan verweerder toegezonden. Bij brief van
19 december 1997 heeft verweerder de vragen van de rechtbank beantwoord.
Bij brief van 20 januari 1998 heeft eiseres een reactie op de antwoorden
van verweerder aan de rechtbank toegezonden. Partijen hebben desgevraagd
aan de rechtbank bericht er geen bezwaar tegen te hebben dat het beroep
niet opnieuw ter zitting behandeld wordt.

I. Overwegingen

1. In dit geding dient te worden beoordeeld of de ongegrondverklaring van
het bezwaar in rechte stand kan houden.

2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende
feiten. Referent is op 5 september 1959 gehuwd met C. Laatstgenoemde kwam
in 1969 met de uit haar huwelijk met referent geboren kinderen naar Nederland.
Op 20 juni 1980 huwde referent met eiseres. Op […] 1981, […] 1984,
[…] 1988 en […] 1990 zijn uit dit huwelijk de kinderen van eiseres
geboren. Op 14 januari 1994 zijn referent en C van echt gescheiden. C en
de uit haar huwelijk met referent geboren kinderen wonen nog steeds in
Nederland. Op 26 januari 1995 kreeg referent de Nederlandse nationaliteit.

3. Eiseres legt aan haar aanvraag om afgifte van een machtiging tot voorlopig
verblijf en het onderhavige beroep ten grondslag dat zij in aanmerking
komt voor een vergunning tot verblijf voor gezinshereniging met referent.
Zij heeft daartoe allereerst aangevoerd dat het polygamiebeleid op grond
waarvan haar een machtiging tot voorlopig verblijf is geweigerd, onredelijk
is. Zij heeft voorts aangegeven dat geen rekening is gehouden met de bijzondere
omstandigheden van haar geval. Zij wijst daartoe op het volgende. Het huwelijk
tussen referent en C was, hoewel pas in 1994 ontbonden, al sedert 1977
duurzaam ontwricht. Referent heeft al verder, in 1992, getracht een machtiging
tot voorlopig verblijf te verkrijgen voor eiseres en de uit hun huwelijk
geboren kinderen. Volgens de Vreemdelingendienst in Utrecht zou een aanvraag
geen kans van slagen hebben omdat referent niet beschikte over passende
huisvesting. Vervolgens heeft referent in 1993 alleen voor de oudste zoon
een vergunning tot verblijf verkregen. Bij de Vreemdelingendienst te Utrecht
was bekend dat het een zoon betrof uit haar huwelijk met referent. Gelet
op het voorgaande is bij referent en bij eiseres de verwachting gewekt
dat het geen probleem zou zijn om de rest van het gezin in Nederland toe
te laten zodra er passende huisvesting zou zijn. Eiseres meent voorts dat,
omdat zij reeds in 1992 heeft getracht een machtiging tot voorlopig verblijf
te verkrijgen, haar aanvraag getoetst moet worden aan het toen geldende
polygamiebeleid, beschreven in hoofdstuk B19 van de Vreemdelingencirculaire
1982, inhoudende dat na ontbinding van een huwelijk polygamie niet langer
aan de overblijvende echtgenote wordt tegengeworpen. Eiseres heeft er voorts
op gewezen dat referent ernstige gezondheidsklachten heeft en in toenemende
mate aangewezen zal zijn op verzorging door eiseres in Nederland, zodat
er sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard om haar verblijf
toe te staan. Eiseres meent daarnaast dat de weigering haar verblijf in
Nederland toe te staan in strijd
is met het in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) genoemde recht
op respect voor het familie- of gezinsleven. Omdat referent de Nederlandse
nationaliteit bezit en voor zijn medische behandeling is aangewezen op
Nederland kan van hem niet gevergd worden dat hij zich definitief in Marokko
zal vestigen, zodat hij en zijn echtgenote voor het uitoefenen van zijn
recht op gezinsleven op Nederland zijn aangewezen. Eiseres heeft tenslotte
aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat haar bezwaar
kennelijk ongegrond is en dat verweerder het horen niet op grond van artikel
7:3 Algemene wet bestuursrecht (Awb) achterwege had mogen laten. Zij eist
naast gegrondverklaring van het beroep schadevergoeding, in ieder geval
bestaande uit de in bezwaar gemaakte kosten voor rechtsbijstand.

4. Verweerder heeft gesteld dat aan eiseres terecht het polygamiebeleid
genoemd in de Vreemdelingencirculaire 1994 is tegengeworpen omdat eerst
op 14 december 1995 een aanvraag om een machtiging tot voorlopig verblijf
is ingediend voor haar en de bij haar verblijvende kinderen. Verweerder
wijst er evenwel op dat de bedoeling van het polygamiebeleid, waarvan de
formulering per 17 september 1993 en per 13 april 1995 is veranderd, steeds
is geweest dat gezinshereniging in beginsel slechts met één vrouw en de
uit haar geboren kinderen mogelijk is; dat de keuze van de in Nederland
verblijvende echtgenoot eenmalig en definitief is. Als het huwelijk met
de echtgenote van zijn keuze door echtscheiding of overlijden eindigt,
komt de andere echtgenote met haar kinderen niet alsnog voor toelating
in aanmerking. De wijziging in de tekst van het polygamiebeleid per 17
september 1993 en per 13 april 1995 moeten dan ook worden gezien als redactioneel
verduidelijkingen, niet als een aanscherping van het beleid. Ook op grond
van het beleid dat gold bij de eerdere aanvraag in 1992 zou aan eiseres
een machtiging tot voorlopig verblijf zijn geweigerd. Verweerder heeft
voorts gesteld dat voor de oudste zoon van eiseres weliswaar op 30 september
1992 een vergunning tot verblijf is aangevraagd, maar dat daarop nimmer
is beslist. Vervolgens heeft de zoon, na illegale binnenkomst, op 17 oktober
1996 zelf verzocht om een vergunning tot verblijf, waarna aan hem abusievelijk
een zogenaamd c-document is verstrekt. Er kan derhalve geen sprake van
zijn dat door de handelwijze van de Vreemdelingendienst Utrecht gerechtvaardigde
verwachtingen zijn gewekt ten aanzien van de toelating van eiseres. Verweerder
heeft er ten slotte op gewezen dat de medische toestand van referent evenmin
aanleiding kan vormen om aan eiseres verblijf toe te staan. Klemmende redenen
van humanitaire aard moeten liggen bij de persoon die zich in het buitenland
bevindt, niet bij degene die reeds in Nederland verblijft.

5. Ingevolge artikel 33d Vreemdelingenwet (Vw) worden beschikkingen omtrent
de afgifte van visa of machtigingen tot voorlopig verblijf, gegeven krachtens
het Souverein Besluit van 12 december 1813, voor de toepassing van wettelijke
voorschriften over bezwaar en beroep gelijkgesteld met beschikkingen aangaande
toelating, gegeven op grond van deze wet.

6. De verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf kan, evenals
een vergunning tot verblijf, ingevolge artikel 11, vijfde lid, Vw aan een
vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
De gronden voor afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf door
de Minister van Buitenlandse Zaken zijn gelijk aan die voor afgifte van
een vergunning tot verblijf door de Staatssecretaris van Justitie (Vreemdelingencirculaire
1994 onder A4/5.1).

7. De Staatssecretaris van Justitie voert met het oog op de bevolkings-
en werkgelegenheidssituatie hier te lande bij de toepassing van artikel
11, vijfde lid, Vw een beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen -behoudens
verplichtingen voortvloeiend uit internationale overeenkomsten- slechts
voor verlening van een vergunning tot verblijf in aanmerking komen, indien
met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend
of indien er sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard. In het
kader hiervan heeft de Staatssecretaris van Justitie ook beleid geformuleerd
inzake aanvragen om gezinshereniging.

8. Niet is gebleken dat met het verblijf van eiseres en haar kinderen in
Nederland een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend.

9. Voor een vergunning tot verblijf voor gezinshereniging komen in aanmerking
de echtgeno(o)t(e) en minderjarige kinderen van een Nederlander of een
vreemdeling die is toegelaten op grond van artikel 9 of 10 Vw, mits is
voldaan aan een aantal algemene en bijzondere voorwaarden.

10. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de aanvraag van eiseres
beoordeeld moet worden op grond van het beleid zoals dat gold ten tijde
van die aanvraag. Dat referent eerder een poging heeft ondernomen een aanvraag
om een machtiging tot voorlopig verblijf in te dienen doet hieraan niet
af. Niet gebleken is immers dat referent op grond van onjuist handelen
of onjuiste informatie van de zijde van verweerder of de vreemdelingendienst
in 1992 van het indienen van een aanvraag heeft afgezien.

11. In de Vreemdelingencirculaire 1994 B1/1.2.1 is als weigeringsgrond
voor toelating voor gezinshereniging het zogenaamde polygamiebeleid opgenomen.
Sedert 13 april 1995 luidt dit beleid als volgt. ‘In alle gevallen waarin
sprake is of is geweest van een polygame situatie, kan er maar één vrouw
en de uit haar geboren minderjarige kinderen worden toegelaten tot Nederland.
Voor andere vrouwen waarmee ooit een polygame situatie is geweest en de
uit haar geboren kinderen geldt dat zij niet in aanmerking kunnen komen
voor toelating, ook niet als ten tijde van hun komst naar Nederland nog
slechts sprake is van één huwelijk. Ook indien de in Nederland verblijvende
hoofdpersoon met een andere man of vrouw duurzaam samenleeft, wordt geen
verblijf toegestaan aan de wettelijke echtgenote en de eventuele andere
gezinsleden.’

12. Voordien was het polygamiebeleid blijkens aanvulling 8 van de Vreemdelingencirculaire
1994, ingevoerd in januari 1994, in de volgende bewoordingen weergegeven.
‘Indien degene bij wie verblijf wordt beoogd met meer dan één vrouw is
gehuwd, geldt als regel dat slechts één vrouw en de uit haar geboren minderjarige
kinderen kunnen worden toegelaten. Nadat een echtgenote (met eventuele
kinderen) is toegelaten, kan niet na verloop van tijd de tweede echtgenote
naar Nederland komen, ook niet als de eerste echtgenote (met eventuele
kinderen) uit Nederland is vertrokken. Ook indien de in Nederland verblijvende
hoofdpersoon met een andere man of vrouw duurzaam samenleeft, wordt geen
verblijf toegestaan aan de wettelijke echtgenote en eventuele andere gezinsleden.’
Deze formulering, die toelating op grond van het polygamiebeleid niet uitsluit
indien de polygame situatie door ontbinding van een huwelijk is opgeheven,
wijkt zozeer af van de formulering van het polygamiebeleid die sedert 13
april 1995 in de Vreemdelingencirculaire is opgenomen, dat de rechtbank
verweerder niet kan volgen in zijn stelling dat met beide formuleringen
niettemin hetzelfde is bedoeld en dat in de oude formulering hetzelfde
moet worden gelezen als in de formulering van 13 april 1995. De tekstuele
wijziging van het polygamiebeleid van 13 april 1995 is dus naar het oordeel
van de rechtbank tevens een materiële beleidswijziging die een beperking
inhoudt van de mogelijkheden tot gezinshereniging.

13. De rechtbank constateert dat deze aanscherping van het beleid tot gevolg
heeft dat na een eerder tot stand gekomen gezinshereniging met een referent
ieder van gezinshereniging wordt uitgesloten, die ooit in een polygame
relatie tot dezelfde referent heeft gestaan of uit een polygame relatie
met die referent is geboren, ook als ten tijde van de aanvraag van een
polygame situatie geen sprake meer is. Deze aanscherping van het beleid
brengt voorts een onderscheid aan in het toelatingsbeleid tussen enerzijds
een situatie waarin een polygame situatie ten tijde van de aanvraag is
beëindigd en anderzijds de situatie waarin niet-polygame huwelijken elkaar
in de tijd opvolgen. In beide situaties betreft het een referent gehuwd
met één echtgenote, en is het mogelijk dat een eerdere echtgenote in het
kader van gezinshereniging met referent in Nederland is toegelaten. In
beide situaties kan voor het overige wel worden voldaan aan de voorwaarden
voor het gezinsherenigingsbeleid. Verweerder dient naar het oordeel van
de rechtbank te motiveren waarin het genoemde onderscheid zijn rechtvaardiging
vindt.

14. De rechtbank heeft daarom in haar brief van 27 november 1997 aan verweerder
het volgende geschreven. ‘Zoals uit de uitspraak van heden in de zaak AWB
97/8617 VRWET blijkt, is de rechtbank van oordeel dat de wijziging van
13 april 1995 in de formulering van het polygamiebeleid in de Vreemdelingencirculaire
1994 (Hoofdstuk B7/17.1) een aanscherping van het beleid betekent. Anders
dan vóór 13 april 1995 sluit de nieuwe formulering immers na een gerealiseerde
gezinshereniging ieder van gezinshereniging uit, die ooit in een polygame
relatie tot referent heeft gestaan of uit een polygame situatie is geboren,
ook als van een polygame situatie ten tijde van de aanvraag geen sprake
meer is. De rechtbank stelt vast dat door deze aanscherping een onderscheid
ontstaat in het toelatingsbeleid ten aanzien van enerzijds een in het verleden
met referent bestaand hebbende – maar inmiddels beëindigde – situatie van
polygamie en anderzijds een situatie waarin huwelijken elkaar in tijd opvolgen.
De rechtbank is voorshands van oordeel dat deze aanscherping van het beleid
niet voldoende gemotiveerd kan worden met alleen een verwijzing naar het
belang van bescherming van de openbare orde, waar door u in de onderhavige
procedure veel nadruk op is gelegd.
Het belang van het Nederlands economisch welzijn als motivering voor het
beleid is eerst op de zitting door u aan de orde gesteld. De gemachtigde
van de vreemdeling heeft dus slechts in beperkte mate de gelegenheid gehad
daarop te reageren. Bovendien heeft dit punt bij de rechtbank vragen opgeroepen,
die ter zitting niet aan de orde zijn gesteld.

Meer in het bijzonder wenst de rechtbank met betrekking tot de aanscherping
van het beleid een antwoord op de volgende vragen.
1. Welk aan het Nederlands economisch welzijn ontleend belang noopt er
toe om, nadat reeds eerder een echtgenote en/of de uit haar huwelijk met
referent geboren minderjarige kinderen is toegelaten, bij toelating van
een tweede echtgenote en/of haar kinderen onderscheid te maken tussen enerzijds
een in het verleden met referent bestaand hebbende – maar inmiddels beëindigde
– situatie van bigamie/polygamie en anderzijds een situatie waarin huwelijken
elkaar in tijd opvolgen?'(…)

15. Verweerder heeft op die vraag als volgt geantwoord: ‘De grondslag van
het in de Vreemdelingencirculaire weergegeven polygamiebeleid moet voornamelijk
gezocht worden in de openbare orde aspecten. Daarbij dient overigens wel
bedacht te worden dat bij de vormgeving van het restrictieve toelatingsbeleid
het Nederlands economisch welzijn altijd gewicht in de schaal legt. In
die zin speelt bij de formulering van het polygamiebeleid het Nederlandse
economisch welzijn eveneens een rol.
In de discussie in het kader van art. 8 EVRM, in zaken waarin polygame
situaties aan de orde zijn, speelt naast het openbare orde argument het
aan het Nederlands welzijn ontleende belang eveneens een rol. De toenmalige
ARRS oordeelt in haar uitspraak van 3 juli 1990 (RV 90, 25)dat een inmenging
in de zin van art. 8, lid 2 EVRM gerechtvaardigd is (volgens de huidige
jurisprudentielijn zou gesproken worden van de afwezigheid van een positieve
verplichting) omdat ‘het onderscheid dat verweerder in zijn toelatingsbeleid
maakt tussen kinderen uit monogame en kinderen uit polygame huwelijken
(…) het belang [dient] gelegen in het economisch welzijn van Nederland’.

Naast het openbare orde belang, dat dus primair ten grondslag heeft gelegen
aan het polygamiebeleid, is het Nederlands economisch welzijn in het kader
van de afweging die in verband met art. 8 EVRM dient te worden gemaakt
dus wel degelijk een factor waar belang aan gehecht moet worden.

Verder wijs ik er op dat een beleid dat de overkomst naar Nederland van
een tweede gezin na beëindiging van de polygame situatie met het eerste
reeds overgekomen gezin in beginsel mogelijk zou maken, gemakkelijk zou
kunnen leiden tot misbruik. De in Nederland verblijvende hoofdpersoon zou
er in eerste instantie voor kunnen kiezen met zijn eerste vrouw (en kinderen)
hier te lande te verblijven. Vervolgens zou hij na echtscheiding met de
eerste vrouw de weg vrij kunnen maken voor zijn tweede gezin. Als het verblijf
in Nederland van de eerste echtgenote staande huwelijk lang genoeg geduurd
heeft, zou de eerste echtgenote mogelijk na beëindiging van het huwelijk
voor zelfstandig verblijf in Nederland in aanmerking kunnen komen.
Overigens zouden eventuele voorkinderen in de in vraag 1 bedoelde situatie
vermoedelijk niet voor toelating in aanmerking komen op grond van het beleid
nu zij in de daar aan de orde gestelde casus waarschijnlijk niet feitelijk
behoren tot het in Nederland verblijvende gezin van de vader (of moeder).
In die zin zal de positie van de voorkinderen niet anders zijn dan die
van de in een polygame situatie geboren kinderen. Dit verschil doet zich
vanzelfsprekend wel voor als de voorkinderen voor de komst naar Nederland
reeds feitelijk behoorden tot het gezin van de vader (of moeder). In dat
geval is er echter wel een duidelijk onderscheid in de gezinssituatie van
de voorkinderen enerzijds en de in polygamie levende kinderen anderzijds
te onderkennen. De voorkinderen zullen immers deel uitmaken van het gezin
van hun vader en stiefmoeder (of moeder en stiefvader). De kinderen die
geboren zijn in een polygame situatie zullen veelal in het land van herkomst
in een polygaam gezin (met twee of meer echtgenotes) zijn opgenomen.’

16. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met dit antwoord het onderscheid
tussen de in rechtsoverweging 13 aangeduide situaties, dat sinds 13 april
1995 op grond van het sedert die datum geldende beleid wordt gemaakt, op
onvoldoende wijze heeft gerechtvaardigd.

17. De rechtbank overweegt daartoe op de eerste plaats dat het beroep op
bescherming van de openbare orde onvoldoende is om het bedoelde onderscheid
te rechtvaardigen. De aanscherping van het beleid ziet immers op gevallen,
als het onderhavige, waarin op het moment van de aanvraag geen sprake meer
is van een polygame situatie. Verweerder heeft niet aangegeven waarom gezinshereniging
na opheffing van de polygame situatie nog een inbreuk op of bedreiging
van de openbare orde kan vormen. De rechtbank wijst er in dit verband op
dat na opheffing van de polygame situatie deze in de Nederlandse rechtsorde
meestal geen betekenis meer heeft. Zo kan het overgebleven huwelijk voor
andere regelingen en voor opname in het register van de burgerlijke stand
als monogaam en rechtsgeldig worden aangemerkt en is het polygame verleden
van referent hem bij zijn naturalisatie niet tegengeworpen.

18. De rechtbank is voorts van oordeel dat de bescherming van het economisch
welzijn, door verweerder aangegeven als algemeen uitgangspunt voor het
door hem gevoerde restrictieve toelatingsbeleid, niet kan gelden als voldoende
motivering voor de aanscherping van het polygamiebeleid. Met name is in
de door verweerder gegeven onderbouwing onduidelijk gebleven waarom op
grond van dat algemene uitgangspunt aan een situatie van inmiddels beëindigde
polygamie een andere betekenis moet toekomen dan aan de situatie van na
elkaar gesloten niet-polygame huwelijken.

19. Verweerder heeft bij de beantwoording van de in rechtsoverweging 14
aangehaalde vraag van de rechtbank nog medegedeeld dat het beleid zoals
door verweerder gevoerd, noodzakelijk is wegens gevaar voor misbruik. Verweerder
heeft dat gevaar voor misbruik echter niet onderbouwd met bijvoorbeeld
cijfers waaruit dat misbruik zou kunnen blijken. De rechtbank is voorts
van oordeel dat het door verweerder genoemde gevaar voor misbruik zich
evenzeer voordoet bij na echtscheiding opvolgende huwelijken, zodat dit
argument onvoldoende onderscheidend vermogen heeft. Voorts dient voor het
opstellen van beleid enkel ter voorkoming van misbruik, een zwaarwegende
en concrete grond aanwezig te zijn, wanneer zulk beleid ook vergaande consequenties
heeft voor gevallen waarin gevaar voor misbruik niet aanwezig is, zoals
bijvoorbeeld – in het door verweerder geschetste geval – wanneer aan de
polygame situatie een einde komt door het overlijden van een van de echtgenotes.
Zo’n zwaarwegende en concrete grond wordt in verweerders antwoord van 19
december 1997 niet vermeld.

20. De rechtbank is ten slotte van oordeel dat verweerder zich niet met
vrucht kan beroepen op de door hem aangehaalde uitspraak van de Afdeling
Rechtspraak van de Raad van State van 3 juli 1990 (RV 90, 25). Het betrof
in dat geval immers een aanvraag om toelating van kinderen uit een niet-beëindigde
polygame relatie. Dat de Afdeling het onderscheid tussen zodanige kinderen
en uit een monogame situatie geboren kinderen gerechtvaardigd achtte, heeft
geen betekenis voor de onderhavige situatie, waarin ten tijde van de aanvraag
van een polygame situatie geen sprake (meer) was.

21. Omdat er door verweerder derhalve geen gronden zijn aangevoerd die
in redelijkheid voldoende toereikend kunnen worden geacht om het onderscheid
te rechtvaardigen dat verweerder met de aanscherping van het beleid per
13 april 1995 in het leven heeft geroepen, kan naar het oordeel van de
rechtbank dit aangescherpte beleid niet aan besluiten inzake gezinshereniging
ten grondslag worden gelegd. Aangezien verweerder zijn besluit eiseres
en haar minderjarige kinderen een machtiging tot voorlopig verblijf te
weigeren heeft gebaseerd op het polygamiebeleid zoals dat geldt sedert
de wijziging van 13 april 1995 en omdat toetsing aan het beleid zoals voordien
geformuleerd naar het oordeel van de rechtbank evenmin tot een weigering
kan leiden, berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering.
Het beroep is mitsdien gegrond en het bestreden besluit dient te worden
vernietigd.

22. Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding, in ieder geval bestaande
uit de in bezwaar gemaakte kosten voor rechtsbijstand. De rechtbank acht
geen termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel
8:73 Awb te veroordelen tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten.
De procedure in bezwaar (evenals die in administratief beroep) is met name
gericht op bestuurlijke heroverweging van een besluit en derhalve ook op
herstel van gemaakte fouten.

Gegeven dat karakter is in de geschiedenis van de totstandkoming van de
wet van 16 december 1993, Stb. 650, tot uitdrukking gebracht dat de in
een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in de regel voor rekening
van de belanghebbende moeten blijven en slechts bij wijze van uitzondering
voor vergoeding in aanmerking komen. Daarvan kan sprake zijn indien de
primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont, dat gezegd
moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig
primair besluit heeft genomen. Voor bezwaar en administratief beroep is
dat niet anders. In het onderhavige geval kan niet gezegd worden dat verweerder
tegen beter weten in een onrechtmatig besluit jegens eiseres heeft genomen,
zodat er geen aanleiding is om de in het kader van het bezwaar gemaaktekosten
aan eiseres te vergoeden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de
uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 januari 1995, kenmerk
ABW 1994/248, AB 1995, nr. 233. De rechtbank ziet ook anderszins geen aanleiding
voor het toekennen van een schadevergoeding nu eiseres niet heeft aangegeven
waaruit de schade, anders dan de in bezwaar gemaakte kosten, bestaat.

23. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding verweerder met toepassing
van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte
proceskosten. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit
proceskosten bestuursrecht vastgesteld op ƒ 2485,= (1 punt voor het beroepschrift;
0,5 punt voor het indienen van repliek en 2 punten voor het verschijnen
op de zitting op 18 juni 1997 en op 25 september 1997; waarde per punt
ƒ 710,= en wegingsfactor 1). Aangezien ten behoeve van eiseres een toevoeging
is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel
8:75, tweede lid, Awb de betaling aan de griffier te geschieden.

24. De rechtbank wijst met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb
de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die aan eiseres het betaalde
griffierecht ad ƒ 200,= dient te vergoeden.

III. Beslissing

De Arrondissementsrechtbank te ‘s-Gravenhage,
Rechtdoende:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van
hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten ad ƒ 2485,= onder verwijzing
van de Staat der Nederlanden (Ministerie van Buitenlandse Zaken) als rechtspersoon
die deze kosten dient te vergoeden en aan de griffier dient te betalen;
5. gelast dat de Staat der Nederlanden als rechtspersoon het door eiseres
betaalde griffierecht ad ƒ 200,= vergoedt.
(…)

Rechters

Mrs Claessens, De Groot, Van Bennekom