Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Verzoekster heeft in verband met haar zwangerschap verlenging gevraagd
van de
geldigheidstermijn van het theorie-examen voor verkeersvlieger. Dit verzoek
is afgewezen mede gelet op het beleid om geen verlenging te verlenen die
de
duur van een maand te boven gaat.
De Commissie stelt vast dat het besluit betrekking heeft op voorwaarden
voor
toelating tot examens die in het kader van de beroepsopleiding
verkeersvlieger vereist zijn. De Commissie oordeelt dat indirect onderscheid
naar geslacht wordt gemaakt omdat de gehanteerde termijn van een maand
tot
gevolg heeft dat vrouwen die zwanger zijn onevenredig worden getroffen.
Uit
de aard der zwangerschap vloeit voort dat een maand verlenging vaak niet
genoeg zal zijn. De Commissie acht het onderscheid niet objectief
gerechtvaardigd. Het is niet aannemelijk geworden dat de vereiste
theoretische kennis na een maand verlenging niet meer in voldoende mate
aanwezig is. Strijd met de wet.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 12 september 1997 verzocht mevrouw K. C. te Uithoorn (hierna:
verzoekster) de Commissie gelijke behandeling (hierna: de Commissie) met
spoed haar oordeel uit te spreken over de vraag of de Minister van Verkeer
en
Waterstaat te Den Haag (hierna: de wederpartij) jegens haar onderscheid
heeft
gemaakt op grond van geslacht in strijd met de wetgeving gelijke
behandeling.

1.2. Verzoekster heeft in verband met haar zwangerschap verlenging gevraagd
van de geldigheidstermijn van het theorie-examen voor verkeersvlieger.
De
wederpartij heeft hiervoor geen toestemming gegeven. Verzoekster is van
mening dat de handelwijze van de wederpartij in strijd is de wetgeving
gelijke behandeling.

2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

2.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en conform het
verzoek van verzoekster de versnelde behandeling toegepast.

2.2. Partijen zijn opgeroepen voor een zitting op 14 oktober 1997.
Voorafgaand aan de zitting heeft de wederpartij haar standpunt schriftelijk
uiteengezet. Verzoekster heeft een afschrift ontvangen.

Bij de zitting waren aanwezig:

van de kant van verzoekster:
– mw. K. C. (verzoekster)

van de kant van de wederpartij:
– mw. mr. M.P.C. Bruinhof (jurist, stafafdeling Juridische
Bestuurszaken Rijksluchtvaartdienst)
– mw. mr. E.C.W. Bosch (medewerker Bureau Bewijzen van
Bevoegdheid van de Luchtvaartinspectie Rijksluchtvaartdienst)

van de kant van de Commissie:
– mw. prof. mr. J.E. Goldschmidt (Kamervoorzitter)
– mw. mr. dr. L. Mulder (lid Kamer)
– mw. mr. drs. M.G. Nicolai (lid Kamer)
– mw. mr. A.N. Veekamp (secretaris Kamer).

2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer I van de Commissie. In deze
Kamer
hebben zitting de leden als vermeld onder 2.2.

3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

3.1. De wederpartij heeft onder andere tot taak de vliegveiligheid in de
burgerluchtvaart te bevorderen alsmede wettelijke regelingen en de daaruit
voortvloeiende algemene maatregelen van bestuur uit te voeren. In dat kader
kan zij op aanvraag diverse soorten bewijzen van vliegbevoegdheid
verstrekken.

Om het bewijs van bevoegdheid/de bevoegdheidverklaring verkeersvlieger
te
ontvangen, is op grond van de Regeling Toezicht
Luchtvaart (Besluit van 22 januari 1959, Staatsblad 1959, 67 zoals
laatstelijk gewijzigd bij Besluit, Staatsblad 1996, 17).) (hierna: RTL)
onder
andere het met een score van 70% of hoger afleggen van een theorie-examen
(acht vakken) noodzakelijk. Om het bewijs van bevoegdheid beroepsvlieger
te
ontvangen is een score tussen de 60% en 70% voldoende. Dit examen heeft
op
grond van de Regeling van 3 maart 1988 inzake de
geldigheidsduur van de examens met betrekking tot de afgifte van bewijzen
van
bevoegdheid en bevoegdverklaringen (Staatscourant, 1988, 54.) (hierna:
de
Regeling), een geldigheid van 36 maanden. Voor wat betreft het vliegbewijs
voor beroepsvlieger wordt na verloop van de 36
maanden, het examen geldig gehouden indien men in het bezit is van een
privévliegbewijs. Voor wat betreft het vliegbewijs voor verkeersvlieger,
heeft het examen een geldigheidsduur van 36 maanden indien men in het bezit
is van een geldig vliegbewijs beroepsvlieger met de bevoegdverklaring
blindvliegen (artikel 1 lid 5 Regeling).

Op grond van artikel 2 van de Regeling kan door de directeur-generaal van
de
Rijksluchtvaartdienst in bijzondere gevallen van de genoemde termijnen
worden
afgeweken.

Voor het ontvangen van een bewijs van bevoegdheid/de bevoegdheidverklaring
verkeersvlieger is ook het met goed gevolg afleggen van een examen omtrent
de
vereiste bedrevenheid, noodzakelijk.
Op grond van artikel 6 twintigste lid van de Regeling van
22 juni 1988 inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor bewijzen
van bevoegdheid en bevoegdverklaringen (Staatscourant 1988, 37.) kan een
bevoegdheidsverklaring of een bewijs van bevoegdheid niet worden aangevraagd
indien een aanvraagster zich in het eerste of derde trimester van een
zwangerschap bevindt.

3.2. Verzoekster beschikt over een privévliegbewijs. Zij heeft het
theorie-examen voor verkeersvlieger met succes voltooid. Dit examen was
conform de 36 maanden termijn geldig tot 1 juni 1997.
Het theorie-examen beroepsvlieger bleef ook na die datum geldig aangezien
verzoekster over een privévliegbewijs beschikt.

Om het theorie-examen verkeersvlieger geldig te houden had verzoekster
vóór 1
juni 1997 moeten beschikken over een geldig vliegbewijs beroepsvlieger
waaronder een bevoegdverklaring blindvliegen. Hiertoe had verzoekster een
praktisch examen moeten afleggen. Verzoekster heeft het betreffende praktisch
examen op 6 mei 1997 aangevraagd.

Verzoekster was op dat moment in het derde trimester van een zwangerschap
en
werd om die reden -tijdelijk- medisch ongeschikt verklaard op grond van
het
bepaalde in artikel 6 lid 20 van de Regeling van 22 juni 1988. Zij heeft
om
verlenging van de geldigheidstermijn van het theorie-examen verkeersvlieger
met zeveneneenhalve maand verzocht. De directeur-generaal van de
Rijksluchtvaartdienst heeft dit verzoek afgewezen bij brief van 18 juni
1997.
In deze brief wordt verzoekster meegedeeld, dat haar zwangerschap niet
als
een bijzonder geval in de zin van artikel 2 van de Regeling wordt aangemerkt.
Daarbij wordt aangegeven dat van bijzondere gevallen slechts sprake is
in
geval van zeldzame, individuele, buiten de persoon gelegen gevallen die
een
uitzondering vormen op hetgeen gangbaar is.

De standpunten van partijen

3.3. Verzoekster stelt het volgende.

Zij heeft om verlenging van de geldigheid van het theorie-examen verzocht
voor de duur van zeveneneenhalve maand. Deze termijn is afgeleid van haar
medische ongeschiktheid gedurende het eerste en derde trimester van haar
zwangerschap en zes weken
bevallingsverlof.

Dat de wederpartij haar medische ongeschiktheid vanwege zwangerschap niet
als
een bijzonder geval heeft gehonoreerd, levert volgens verzoekster indirect
onderscheid op van vrouwen. In de wet zijn allerlei voorzieningen getroffen
zodat zwangerschap geen nadelen oplevert voor vrouwen in het
bedrijfsleven. Door geen uitstel te verlenen, wordt verzoekster benadeeld
omdat zij vanwege haar zwangerschap de termijn van 36 maanden overschrijdt.
De samenhang tussen het afgelegde theorie-examen en het praktische gedeelte
is niet van dien aard dat deze (beperkte) verlenging tot problemen zou
kunnen
leiden.

Voor de toepassing van de Ziektewet wordt onder ziekte mede
verstaan, zwangerschap en bevalling. Om die reden moet zwangerschap worden
gezien als een buiten de persoon gelegen geval dat een uitzondering vormt
op
hetgeen gangbaar is volgens de Regeling en waarin deze Regeling niet
voorziet. Artikel 2 van de Regeling zou derhalve dienen te worden toegepast.

3.4. De wederpartij stelt het volgende.

Het begrip ‘bijzondere gevallen’ in artikel 2 van de Regeling is bedoeld
voor
de onvoorziene, zeldzame, individuele, buiten de persoon gelegen gevallen
die
een uitzondering vormen op hetgeen gangbaar is volgens de Regeling en waarin
deze niet voorziet. Als voorbeeld kan worden genoemd het geval waarbij
de
kandidaat op de dag van het afleggen van het praktijkexamen ernstig ziek
is
of het geplande praktijkexamen niet door kan gaan vanwege slechte
weersomstandigheden. Er moet sprake zijn van een goede
studieplanning. De aanvraag voor het praktisch examen dient bovendien
ingediend te zijn voor het einde van de maand voorafgaand aan de maand
waarin
het theoretisch examen verloopt.

De wederpartij voert een zeer terughoudend beleid met betrekking tot het
verlengen van de geldigheidstermijn van examens.
De periode van 36 maanden is ruim voldoende om aan de overige
voorwaarden voor afgifte van het bewijs van bevoegdheid te
voldoen. Ook wanneer sprake is van omstandigheden die op zichzelf verlenging
rechtvaardigen wordt verlenging slechts voor maximaal één maand verleend.
De
door verzoekster aangedragen argumenten -haar zwangerschap- zou op zich
wel
aanleiding kunnen zijn om van het bepaalde in artikel 1 van de Regeling
af te
wijken, maar niet voor een termijn van meer dan één maand. Het in deze
gevoerde restrictieve beleid is vaste praktijk, maar is niet schriftelijk
vastgelegd dan wel kenbaar gemaakt.
Verlenging van de periode brengt de samenhang tussen de examens in gevaar
en
daardoor het streven naar een zo veilig mogelijke vluchtuitvoering. Dit
is
ook het uitgangspunt van de termijn van 36 maanden. Deze is gebaseerd op
basis van ervaring met betrekking tot de periode die nodig is om het examen
af te kunnen ronden en op de veronderstelling dat na deze termijn de
samenhang tussen de theorie en de praktijk te zeer afneemt omdat na 36
maanden de theorie-kennis niet meer op het vereiste niveau is.

4. OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

4.1. In geding is de vraag of de wederpartij jegens verzoekster
onderscheid maakt in strijd met de wetgeving gelijke behandeling door haar
niet de door haar in verband met haar zwangerschap gevraagde, verlenging
te
verlenen van de geldigheidstermijn van het theoretisch-examen
verkeersvlieger.

4.2. In dit verband zijn de volgende wetsartikelen van belang.

Artikel 7 eerste lid onderdeel b Algemene wet gelijke behandeling (AWGB)
verbiedt onder andere onderscheid bij het aanbieden van goederen of diensten
en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten terzake,
indien dit geschiedt door de openbare dienst (Zie Tweede Kamer, 1990-1991,
22014, nr. 3, p. 20: “Artikel 7 bevat geen beperkingen met betrekking tot
de
aard van de aan te bieden goederen of diensten, dan wel ter zake te
sluiten overeenkomsten. Het onderhavige verbod van onderscheid beslaat
uiteenlopende terreinen van het maatschappelijke leven en kan derhalve
op
zeer verschillende situaties van toepassing zijn.”). Tot de openbare dienst
behoren alle diensten en bedrijven door de Staat en openbare lichamen beheerd
(Tweede Kamer, 1991-1992, 22014, nr. 5, p. 88.).

Artikel 4 onderdeel c AWGB bepaalt dat onderscheid dat gemaakt wordt bij
of
krachtens enige andere wet, welke voorafgaand aan deze wet in werking is
getreden, door de AWGB onverlet wordt gelaten.

Artikel 4 lid 1 van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB)
verbiedt een natuurlijke of rechtspersoon onderscheid te maken tussen mannen
en vrouwen bij de toelating tot en de behandeling binnen een beroepsopleiding
dan wel bij het afnemen van het examen.

Artikel 1 lid 2 van de WGB en artikel 1 AWGB bepalen dat onder onderscheid
zowel direct als indirect onderscheid moet worden verstaan. Direct
onderscheid op grond van geslacht ziet mede op onderscheid op grond van
zwangerschap, bevalling en moederschap. Onder indirect onderscheid wordt
verstaan onderscheid op grond van andere hoedanigheden dan het geslacht
dat
onderscheid op grond van geslacht tot gevolg heeft, tenzij dit onderscheid
objectief gerechtvaardigd is (artikel 6 WGB en artikel 2 lid 1 AWGB).

Artikel 4 onderdeel a AWGB bepaalt dat de WGB door de AWGB onverlet is
gelaten.

4.3. Voor wat betreft het bepaalde in artikel 4 lid c AWGB stelt de Commissie
vast dat deze bepaling op het onderhavige geval niet van toepassing is.
Het
artikel betreft immers onderscheid dat bij of krachtens wet wordt gemaakt.
Daarvan is in deze zaak geen sprake, immers in de in het geding zijnde
Regeling is niet vastgelegd dat medische ongeschiktheid wegens zwangerschap
geen reden kan zijn voor verlenging. De Regeling geeft slechts aan dat
uitzonderingen op de termijn gemaakt kunnen worden.

4.4. De eerste vraag die beantwoord moet worden betreft de betekenis van
de
artikelen 7 AWGB en 4 WGB in het onderhavige geval.
Zoals de Commissie eerder heeft vastgesteld, is de reikwijdte van artikel
7,
eerste lid, onderdeel b AWGB niet onbeperkt en valt een groot deel van
het
eenzijdig overheidshandelen daarbuiten (Commissie gelijke behandeling,
15
juli 1996, oordeel 96-63; 27 mei 1997, oordeel 97-59 en 30 juni 1997, oordeel
97-78.). Het is de bedoeling van de wetgever geweest de reikwijdte van
deze
bepaling te beperken tot het zakelijke goederen- en
dienstenverkeer van de overheid. Dit brengt mee dat in beginsel
publiekrechtelijke rechtshandelingen van de overheid niet vallen onder
de
reikwijdte van artikel 7 AWGB. Uit de wetgeschiedenis blijkt voorts dat
het
aanbieden van goederen en diensten niet noodzakelijkerwijs in het kader
van
een overeenkomst behoeft te geschieden (Tweede Kamer, 1991-1992, 22014,
nr.5,
p. 87.). Zo is niet uitgesloten dat dienstverlening door de overheid en
ook
publiekrechtelijke rechtshandelingen onder artikel 7 AWGB vallen, indien
zij
het karakter hebben van het aanbieden van goederen en diensten.

Het besluit om geen verlenging te verlenen is genomen door de
directeur-generaal van de Rijksluchtvaartdienst van de wederpartij. Deze
heeft deze bevoegdheid krachtens de onder 3.1. genoemde Regeling. De Regeling
vloeit voort uit de, in het kader van de Luchtvaartwet uitgevoerde,
publiekrechtelijke taak om de vluchtveiligheid te bewaken.
Voor het antwoord op de vraag welke bepalingen van de gelijke
behandelingswetgeving van toepassing zijn, acht de Commissie het volgende
van
belang.
Het karakter van het onderhavige besluit is tweeledig. Enerzijds is het
besluit om verzoekster niet de door haar gevraagde verlenging van de
geldigheidsduur van het theoretisch examen te geven een in het kader van
de
publiekrechtelijke taak betreffende het toezicht op de
luchtverkeersveiligheid uitgeoefende bevoegdheid tot afgifte van bewijzen
van
bevoegdheid. Anderzijds heeft het betreffende besluit betrekking op de
toelating tot de examens die in het kader van de beroepsopleiding tot
verkeersvlieger vereist zijn.
De Commissie is van oordeel dat het aangevochten besluit van de
directeur-generaal van de Rijksluchtvaartdienst in feite betrekking heeft
op
voorwaarden betreffende de toelating tot het praktiche deel van het examen.
Daargelaten de vraag of het afgeven van bewijzen van bevoegdheid valt onder
de reikwÿdte van artikel 7 lid 1 AWGB, is derhalve artikel 4 lid 1 WGB
van
toepassing op het besluit betreffende de toelating tot het examen, dat
in het
kader van de beroepsopleiding tot verkeersvlieger is vereist.

4.5. Thans komt de vraag aan de orde of de wederpartij onderscheid naar
geslacht heeft gemaakt door verlenging van de geldigheidsduur van het
theoretisch examen te weigeren, en daarmee de toelating tot het praktisch
deel van het examen te blokkeren.

Ten aanzien van de vraag of sprake is van direct onderscheid overweegt
de
Commissie het volgende.

De wederpartij hanteert een aantal criteria bij de beoordeling of kan worden
afgeweken van de geldende termijnen. Deze criteria zijn dat het moet gaan
om:
– onvoorziene;
– zeldzame;
– individuele;
– en niet in de persoon gelegen situaties;
– er moet sprake zijn van een goede studieplanning.
De wederpartij hanteert tevens een vast beleid dat een verlenging niet
gegeven wordt voor een termijn langer dan één maand.
Hiermee wordt niet direct verwezen naar geslacht dan wel zwangerschap of
bevalling. De Commissie is van oordeel dat hiermee geen direct onderscheid
naar geslacht wordt gemaakt.

4.6. De wederpartij honoreert een verzoek om uitstel uitsluitend op grond
van
de hierboven genoemde criteria, voorzover de gevraagde verlenging de
gebruikelijke termijn van één maand niet te boven gaat. Door het strak
hanteren van de termijn van één maand zullen vrouwen die zwanger zijn
onevenredig getroffen worden: uit de aard van de zwangerschap vloeit voort
dat zij immers vaker niet genoeg hebben aan een verlenging voor één maand.
De
Commissie is daarom van mening dat indirect onderscheid is gemaakt naar
geslacht door bij de weigering om verzoekster de gevraagde verlenging te
verlenen strak vast te houden aan de termijn van één maand.

Vervolgens dient beoordeeld te worden of er een objectieve
rechtvaardigingsgrond is voor het gemaakte onderscheid.
De Commissie toetst hierbij, conform de jurisprudentie van het Hof van
Justitie van de Europese Gemeenschappen aan de volgende criteria (HvJEG,
Bilka-Kaufhaus versus Weber von Hartz, 13 mei 1986, zaak 170/86; Rinner-Künh
versus FWW Spezial Gebäudereinigung GmbH & Co, 13 juli 1989, zaak 171/88;
Beune versus ABP, 28 september 1994, zaak C-7193.):
– aan het nagestreefde doel moet iedere discriminatie vreemd
zijn;
– de middelen die gekozen zijn om het doel te bereiken dienen
te beantwoorden aan een werkelijke behoefte;
– deze middelen moeten geschikt en noodzakelijk zijn om het doel
te bereiken.

Het doel dat de wederpartij nastreeft is het bewaken van de
luchtveiligheid. Aan dit doel is iedere discriminatie vreemd.

Het middel dat gehanteerd wordt is het afgeven van bevoegdheidsbewijzen
en
bevoegdverklaringen, waartoe onder andere zowel de kennis (door middel
van
een theorie-examen) als de bedrevenheid (door middel van een praktijk-examen)
worden getoetst, waarbij als uitgangspunt geldt dat er voldoende samenhang
moet zijn tussen beide examens. De Commissie is van oordeel dat een dergelijk
middel op zich geschikt is om het doel te bereiken.
Thans rijst echter de vraag, of de wijze waarop het middel wordt toegepast,
te weten het strikt hanteren van een maximum-termijn van één maand bij
het
verlenen van verlenging van de termijn van 36 maanden tussen het theorie-
en
praktijkexamen, ook noodzakelijk is.
Hiervoor heeft de wederpartij als argument aangedragen dat de theoriekennis
niet meer op het vereiste niveau zou zijn na het verstrijken van die termijn.
De wederpartij beroept zich daarbij op niet nader geadstrueerde algemene
ervaring. De Commissie onderkent dat deze kennis na verloop van tijd kan
verminderen. Zij is echter van oordeel dat de wederpartij niet nader heeft
onderbouwd, en derhalve niet aannemelijk heeft gemaakt, dat het uitgesloten
geacht moet worden dat de kennis nog in voldoende mate aanwezig is bij
een
verlenging van de termijn voor een periode langer dan één maand. Nu de
Regeling de bevoegdheid tot verlening van de termijn heeft toegekend, is
daarmee niet gezegd dat deze bevoegdheid beperkt zou moeten zijn tot een
periode van één maand.
Daarmee stelt de Commissie vast dat niet is komen vast te staan dat het
gehanteerde middel noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken.
Dat betekent dat er geen objectieve rechtvaardigingsgrond kan worden
aangevoerd voor het door de wederpartij gevoerde ontheffingsbeleid. Dit
beleid is daardoor in strijd met artikel 4 lid 1 WGB.

5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie gelijke behandeling spreekt als haar oordeel uit dat de Minister
van Verkeer en Waterstaat te Den Haag jegens mevrouw K. C. te Uithoorn
indirect onderscheid naar geslacht heeft gemaakt als bedoeld in artikel
4 lid
1 van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen.

Rechters

Mw. prof. mr. J.E. Goldschmidt (Kamervoorzitter), mw. mr. dr. L. Mulder(lidKamer), mw. mr. drs. M.G. Nicolai (lid Kamer), mw. mr. A.N. Veekamp(secretaris Kamer)