Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Verzoekster heeft voor haar zoon, die op dat moment 16 jaar oud was, een
tegemoetkoming in de studiekosten aangevraagd bij de wederpartij. Deze
tegemoetkoming werd door de wederpartij geweigerd omdat de zoon van
verzoekster niet de Nederlandse nationaliteit bezat.
De tegemoetkoming in studiekosten is op grond van artikel 3 Besluit
studietoelagen WVO voorbehouden aan personen met de Nederlandse
nationaliteit, behoudens het geval dat een van de uitzonderingen van
toepassing is. De Commissie overweegt dat de regeling aldus direct
onderscheid op grond van nationaliteit maakt.
De Commissie constateert dat de uitwerking door de Minister van de regels om
in aanmerking te komen voor de uitzondering van artikel 3 lid 2 Besluit
studietoelagen WVO moet worden aangemerkt als beleidsregels. De Commissie
stelt vast dat de wederpartij haar beschikking jegens verzoekster heeft
genomen met toepassing van en in overeenstemming met deze beleidsregels. Op
grond hiervan is de wederpartij gekomen tot een afwijzing van de aanvraag van
verzoekster tot een tegemoetkoming in de studiekosten.
De Commissie concludeert dat het handelen van de wederpartij niet onder het
bereik van de AWGB valt en derhalve geen onderscheid in strijd met deze wet
is gemaakt.
Ingevolge artikel 29 AWGB geldt het verbod van onderscheid op grond van
nationaliteit niet ten aanzien van onderscheid gemaakt door bestuursorganen
op grond van bekendgemaakte beleidsregels. De Commissie stelt vast dat de
Minister in casu de betwiste beleidsregels heeft vastgesteld en dat de
Minister moet worden aangemerkt als een zelfstandig bestuursorgaan. De
uitzondering van artikel 29 AWGB geldt gedurende twee jaar vanaf het tijdstip
van inwerkingtreding van de AWGB en is derhalve van toepassing op het
onderhavige geval. Tevens constateert de Commissie dat de beleidsregels op
schrift staan en bekend zijn gemaakt.
De Commissie stelt vast dat aangezien op de bestreden beleidsregels de
uitzondering van artikel 29 AWGB van toepassing is, er geen sprake is van
strijd met de AWGB.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK
1.1. Op 20 november 1995 verzocht het Anti Discriminatie Buro te (…) namens
mevrouw (…) te (…) (hierna: verzoekster) de Commissie gelijke behandeling
haar oordeel uit te spreken over de vraag of de (…) te (…) (hierna: de
wederpartij) jegens haar onderscheid heeft gemaakt op grond van nationaliteit
in strijd met de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB).
1.2. Verzoekster heeft voor haar zoon, die op dat moment 16 jaar oud was, een
tegemoetkoming in de studiekosten aangevraagd bij de wederpartij. Deze
tegemoetkoming werd door de wederpartij geweigerd omdat de zoon van
verzoekster niet de Nederlandse nationaliteit bezat. Door de tegemoetkoming
te weigeren heeft de wederpartij volgens verzoekster in strijd gehandeld met
de AWGB.
2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE
2.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen. Verzoekster heeft
de Commissie verzocht de versnelde behandeling toe te passen. De Commissie
heeft dit verzoek afgewezen omdat zij de zaak onvoldoende spoedeisend achtte.
Beide partijen hebben hun standpunt schriftelijk toegelicht.
2.2 De Commissie heeft partijen vervolgens uitgenodigd hun standpunten
mondeling nader toe te lichten tijdens een zitting op 5 juni 1996. Partijen
hebben van deze uitnodiging geen gebruik gemaakt.
Bij deze zitting waren aanwezig:
van de kant van de Commissie
– mw.mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (Kamervoorzitter)
– mw.mr. L. Mulder (lid Kamer)
– dhr.mr. P.R. Rodrigues (lid Kamer)
– mw. I.M. Hidding (secretaris Kamer).
2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer II van de Commissie. In deze Kamer
hebben zitting de leden als genoemd onder 2.2.
3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK
De feiten
3.1. Verzoekster is afkomstig uit Polen en is gehuwd met een Nederlandse man.
Verzoekster heeft een zoon uit een eerder huwelijk. Verzoekster en haar zoon
hebben de Poolse nationaliteit.
3.2. Verzoekster heeft voor haar zoon, die toen 16 jaar oud was, een
tegemoetkoming in de studiekosten aangevraagd bij de wederpartij. De
wederpartij heeft de aanvraag van verzoekster op 25 november 1994 geweigerd
omdat haar zoon de Poolse nationaliteit heeft en geen van de bijzondere
voorwaarden als genoemd onder paragraaf 3.4. van toepassing zou zijn.
3.3. Artikel 3 lid 1 van het Besluit studietoelagen WVO bepaalt dat toelagen
uitsluitend worden toegekend aan of ten behoeve van leerlingen in het bezit
van het Nederlanderschap.
In artikel 3 lid 2 van het Besluit studietoelagen WVO is bepaald dat de
Minister in bijzondere gevallen het Besluit van toepassing kan verklaren op
leerlingen die niet in het bezit zijn van het Nederlanderschap. De
tegemoetkoming in studiekosten is zodoende voorbehouden aan personen met de
Nederlandse nationaliteit, behoudens het geval dat een van de uitzonderingen
van toepassing is.
3.4. De uitzonderingen die de wederpartij hanteert wanneer een leerling niet
de Nederlandse nationaliteit bezit, zijn:
1. de ouder heeft de Nederlandse nationaliteit;
2. de ouder bezit een van de volgende documenten:
a. vergunning tot vestiging;
b. toelating als vluchteling;
c. verblijf voor onbepaalde duur.
3. De ouder heeft een verblijfsvergunning voor bepaalde duur en woont op
grond van deze vergunning al drie jaar onafgebroken in Nederland.
De termijn van drie jaar geldt niet als
a. de ouder in Nederland werkt of gewerkt heeft en afkomstig is uit een
EG-land, Finland, Marokko, Noorwegen, Oostenrijk, Tunesië, Ijsland, Zweden of
voormalig Joegoslavië;
b. de ouder ex-Nederlander is en in Nederland is geboren en opgegroeid.
4. Het kind heeft een `document tot verblijf’ (voor onbepaalde duur), omdat
de ouder niet meer in Nederland woont.
De regels met betrekking tot de tegemoetkoming studiekosten zijn door de
wederpartij bekend gemaakt in de folder `Tegemoetkoming studiekosten voor
ouders met kinderen tot en met 17 jaar’. In deze folder is voor vragen met
betrekking tot nationaliteit een zogenaamd stroomschema opgenomen aan de hand
waarvan kan worden vastgesteld of men in aanmerking komt voor de
tegemoetkoming.
3.5. De echtgenoot van verzoekster heeft hierop een bezwaarschrift ingediend
bij de wederpartij. De wederpartij heeft dit bezwaarschrift in een beslissing
van 18 januari 1995 ongegrond verklaard. In deze beslissing verwijst de
wederpartij opnieuw naar de in paragraaf 3.4. genoemde bijzondere
voorwaarden.
Daarnaast wijst de wederpartij in haar motivering van de beslissing op het
volgende.
Tot 7 januari 1994 was een uitzondering van kracht voor ouders die een jaar
gehuwd waren met een Nederlander en daarmee feitelijk samenwoonden. Daarbij
moest de aanvrager in het bezit komen van een verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd, door de wederpartij aangeduid als de zogeheten C-status. Op
3 november 1994 werd een overgangsregeling van kracht voor personen die
konden aantonen dat zij binnen een jaar na het vervallen van bovengenoemde
mogelijkheid deze C-status hadden kunnen krijgen als die mogelijkheid niet
vervallen was. Verzoekster is echter na 7 januari 1994 hertrouwd, was dus
niet reeds gedurende een jaar getrouwd toen de overgangsregel verviel en kan
om die reden geen aanspraak maken op de uitzondering.
3.6. Verzoekster is in beroep gegaan tegen de beslissing van de wederpartij
bij het College van beroep studiefinanciering. In deze zaak is, voorzover de
Commissie bekend, tot op heden nog geen uitspraak gedaan.
De standpunten van partijen
Verzoekster stelt het volgende.
3.7. Verzoekster en haar familie ervaren de afwijzing van de aanvraag
tegemoetkoming studiekosten als discriminatie en ongelijke behandeling.
Verzoekster en haar zoon verblijven rechtmatig in Nederland. De echtgenoot
van verzoekster is kostwinner, betaalt sinds lange tijd zijn belasting en
premies in Nederland en wordt op oneigenlijke gronden uitgesloten van de
tegemoetkoming in het lesgeld. Het gevolg is dat de zoon nog een aantal jaren
moet wachten met het volgen van de middelbare school met alle negatieve
gevolgen van dien.
3.8. Bij de totstandkoming van de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)
behorend bij de Wet op het Voortgezet Onderwijs waarop de regeling met
betrekking tot de tegemoetkoming studiekosten gebaseerd is, heersten in de
publieke opinie en de politiek andere opvattingen over onderscheid op grond
van nationaliteit dan ten tijde van de AWGB het geval is.
Beleidsregels, al dan niet bekend gemaakt in brochures, kunnen niet als
algemeen verbindende voorschriften in de zin van artikel 2 lid 5 AWGB worden
aangemerkt.
3.9. Een vergelijking zoals door de wederpartij gemaakt van de regeling
Tegemoetkoming Studiekosten met de Wet op de Studiefinanciering is ongegrond.
Bij de gewone studiefinanciering gaat het om een toelage die in de eerste
plaats ziet op de middelen van bestaan en daarnaast op bijkomende
studiekosten.
Bij de Tegemoetkoming Studiekosten gaat het uitsluitend om directe
studiekosten die in veel gevallen verplicht moeten worden gemaakt.
Indien het onderscheid dat de wederpartij maakt, wordt toegestaan, doet zich
in bepaalde gevallen de volgende situatie voor. Een ouder moet op grond van
de Leerplichtwet het kind naar school sturen op straffe van gevangenisstraf.
Op grond van de wet is lesgeld verschuldigd, maar een toelage op grond van de
regeling Tegemoetkoming Studiekosten wordt geweigerd omdat de ouder nog niet
lang genoeg in Nederland woonachtig is.
De wederpartij stelt het volgende
3.10. Een tegemoetkoming in de studiekosten en het lesgeld kan door de ouders
van een leerling worden aangevraagd. Aan de toekenning van een tegemoetkoming
zijn ingevolge het Besluit studietoelagen Wet Voorgezet Onderwijs (WVO)
voorwaarden verbonden. Een van deze voorwaarden is dat de aanvragende,
natuurlijke ouder de Nederlandse nationaliteit bezit of een status die,
conform de Vreemdelingenwet, daarmee gelijk kan worden gesteld. Van
gelijkstelling is sprake, indien de voorheen buitenlandse aanvrager voldoet
aan de zogeheten `3 jaren-eis’. Deze eis is geformuleerd om een zekere
integratie in de Nederlandse samenleving te waarborgen.
De wederpartij is van mening dat genoemde 3 jaren-eis gerechtvaardigd is. De
wederpartij verwijst in dit verband naar het arrest van de Hoge Raad van 22
december 1995 (Rechtspraak van de Week 1996, 15).
3.11. Blijkens artikel 2 lid 5 van de AWGB geldt het verbod van onderscheid
op grond van nationaliteit niet, indien dit onderscheid is gebaseerd op
algemeen verbindende voorschriften.
Daarnaast geeft artikel 29 AWGB aan dat het maken van onderscheid wegens
nationaliteit op basis van bekendgemaakte beleidsregels gedurende een
overgangsperiode toelaatbaar wordt geacht. De toelichting terzake noemt als
voorbeeld het maken van onderscheid op grond van nationaliteit, voortvloeiend
uit beleidsregels in de sfeer van de studiefinanciering. Naar de opvatting
van de wederpartij geldt een en ander ook voor de periode voorafgaande aan de
inwerkingtreding van de AWGB.
De onderhavige nationaliteitenregeling is gebaseerd op beleid, bekendgemaakt
in de jaarlijks verschijnende brochure `tegemoetkoming studiekosten’. Met
ingang van 1 augustus 1996 zal dit beleid worden opgenomen in de `Wet
tegemoetkoming studiekosten’.
De nationaliteitenregeling maakt overigens al deel uit van vergelijkbare
regelgeving, neergelegd in de Wet op de Studiefinanciering (WSF).
De wederpartij concludeert dat haar bovenbeschreven handelen niet in strijd
is met de AWGB.
4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE
4.1. In geding is de vraag of de wederpartij onderscheid maakt op grond van
nationaliteit zoals bedoeld in de AWGB door de aanvraag van verzoekster voor
een tegemoetkoming in de studiekosten af te wijzen.
4.2. In dat verband zijn de volgende artikelen van belang.
Artikel 1 AWGB geeft een definitie van direct en indirect onderscheid.
Direct onderscheid is onderscheid tussen personen op grond van onder andere
nationaliteit. Indirect onderscheid is onderscheid op grond van andere
hoedanigheden of gedragingen dan – onder andere – nationaliteit dat direct
onderscheid tot gevolg heeft.
Artikel 7 lid 1 sub b AWGB verbiedt het maken van onderscheid bij het
aanbieden van goederen en diensten en bij het sluiten, uitvoeren of
beëindigen van overeenkomsten ter zake, indien dit geschiedt door de openbare
dienst. Tot de openbare dienst behoren alle diensten en bedrijven door de
Staat en de openbare lichamen beheerd (Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992,
22 014, nr. 5, pag. 88).
Artikel 2 lid 5 sub a AWGB bepaalt dat het in de AWGB neergelegde verbod van
onderscheid op grond van nationaliteit niet geldt indien het onderscheid is
gebaseerd op algemeen verbindende voorschriften of geschreven of ongeschreven
regels van internationaal recht.
Artikel 29 AWGB bepaalt dat het verbod om onderscheid op grond van
nationaliteit te maken niet geldt ten aanzien van onderscheid door
bestuursorganen op grond van bekendgemaakte beleidsregels gedurende twee
jaren na de inwerkingtreding van de AWGB (1 september 1994).
4.3. Ter beantwoording van de in het geding zijnde vraag overweegt de
Commissie het volgende.
De tegemoetkoming in studiekosten is op grond van artikel 3 Besluit
studietoelagen WVO voorbehouden aan personen met de Nederlandse
nationaliteit, behoudens het geval dat een van de uitzonderingen van
toepassing is. De Commissie overweegt dat de regeling aldus direct
onderscheid op grond van nationaliteit maakt.
De Commissie constateert dat de uitwerking door de Minister van de regels om
in aanmerking te komen voor de uitzondering van artikel 3 lid 2 Besluit
studietoelagen WVO moet worden aangemerkt als beleidsregels. De Commissie
stelt vast dat de wederpartij haar beschikking jegens verzoekster heeft
genomen met toepassing van en in overeenstemming met deze beleidsregels. Op
grond hiervan is de wederpartij gekomen tot een afwijzing van de aanvraag van
verzoekster tot een tegemoetkoming in de studiekosten.
Uit de parlementaire behandeling van de AWGB blijkt dat een groot deel van de
feitelijke overheidshandelingen en een groot deel van de eenzijdige
rechtshandelingen van de overheid niet onder artikel 7 AWGB vallen
(Handelingen TK, 11 februari 1993, blz. 48-3567 t/m 48-3570 en blz. 48-3593
t/m 48-3595). Dit geldt onder andere voor het bepalen van rechten en
verplichtingen van burgers, al dan niet op verzoek van belanghebbende, zoals
het toekennen van een studietoelage. Het bestreden handelen valt zodoende
niet aan te merken als het aanbieden van goederen of diensten, of het terzake
sluiten van een overeenkomst zoals bedoeld in artikel 7 AWGB. Onder het
sluiten van overeenkomsten wordt in dit verband mede verstaan het weigeren
een overeenkomst aan te gaan (Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 014,
nr. 5, pag. 7-8).
De Commissie concludeert dat het handelen van de wederpartij niet onder het
bereik van de AWGB valt en derhalve geen onderscheid in strijd met deze wet
is gemaakt.
4.4. Voorzover het verzoek zich mede uitstrekt tot de bestreden beleidsregels
zelf, oordeelt de Commissie als volgt.
Ingevolge artikel 29 AWGB geldt het verbod van onderscheid op grond van
nationaliteit niet ten aanzien van onderscheid gemaakt door bestuursorganen
op grond van bekendgemaakte beleidsregels. De Commissie stelt vast dat de
Minister in casu de betwiste beleidsregels heeft vastgesteld en dat de
Minister moet worden aangemerkt als een zelfstandig bestuursorgaan. De
uitzondering van artikel 29 AWGB geldt gedurende twee jaar vanaf het tijdstip
van inwerkingtreding van de AWGB en is derhalve van toepassing op het
onderhavige geval. Tevens constateert de Commissie dat de beleidsregels op
schrift staan en bekend zijn gemaakt.
De Commissie stelt vast dat aangezien op de bestreden beleidsregels de
uitzondering van artikel 29 AWGB van toepassing is, er geen sprake is van
strijd met de AWGB.
5. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE
De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat de (…) te (…) door de
aanvraag tot een tegemoetkoming van studiekosten te weigeren jegens mevrouw
(…) te (…) geen onderscheid op grond van nationaliteit heeft gemaakt in
strijd met de Algemene wet gelijke behandeling.

Rechters

Mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (Kamervoorzitter), mw. mr. L. Mulder (lidKamer), dhr. mr. P.R. Rodrigues (lid Kamer), mw. I.M. Hidding (secretarisKamer)