Instantie

Rechtbank ‘s-Gravenhage

Samenvatting

Uitzetting van een vrouw die aangifte heeft gedaan van vrouwenhandel, nog
voor zijzelf over haar aangifte is gehoord, en zonder dat op haar aanvrage
om een verblijfsvergunning in de zin van hoofdstuk B 17 van de
Vreemdelingencirculaire is beslist, moet als onrechtmatig worden
aangemerkt.

Volledige tekst

VERLOOP VAN DE PROCEDURE:

Ter terechtzitting van 15 februari 1994 heeft eiseres gesteld en gevorderd
overeenkomstig de dagvaarding met dien verstande dat zij, zonder bezwaar
van de Staat, haar eis heeft vermeerderd in die zin dat zij thans vordert
a. de Staat te verbieden haar uit Nederland te (doen) verwijderen, totdat
op haar herzieningsverzoek is beslist; b. de Staat te bevelen haar in het
bezit te stellen van een vergunning tot verblijf voor de duur van het
opsporings- en vervolgingsonderzoek in feitelijke aanleg van de feiten,
waarvan zij middels haar gemachtigde bij brief van 31 januari 1994
aangifte heeft gedaan bij de gemeentepolitie in Arnhem; c. de Staat te
verbieden gedurende het opsporings- en vervolgingsonderzoek over te gaan
tot uitzetting van eiseres; d. de Staat te bevelen de
vreemdelingenbewaring, waarin eiseres sedert 7 december 1993 onafgebroken
verblijft, onmiddellijk op te heffen. De Staat heeft de vordering, zoals
gewijzigd, bestreden en geconcludeerd tot weigering van de gevraagde
voorziening. Na verder debat hebben partijen de stukken, waaronder van
weerszijden produkties en pleitaantekeningen overgelegd voor
vonniswijziging.

UITGANGSPUNT:

1. Eiseres, volgens haar verklaring geboren op 30 juni 1961, bezit de
Dominicaanse nationaliteit en verblijft als vreemdeling in de zin van de
Vreemdelingenwet in Nederland. Op 8 december 1993 heeft zij verzocht om
afgifte van een vergunning tot verblijf, voor verblijf bij haar
Nederlandse partner K., welk verzoek op 14 december 1993 is afgewezen. Aan
het hiertegen ingediende herzieningsverzoek is schorsende werking
onthouden. Eiseres is op 7 december 1993 in vreemdelingenbewaring
geplaatst, op die dag is tevens een last tot uiteenzetting verstrekt.
Eiseres moet er dan ook rekening mee houden binnenkort uit Nederland te
worden verwijderd.

BEOORDELING VAN DE VORDERING:

2. Eiseres legt aan haar vordering in dit geding ten grondslag dat zij in
aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf bij partner omdat door
haar en haar partner aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Zij stelt
tevens dat zij in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf voor
de duur van het opsporings- en vervolgingsonderzoek als bedoeld in
hoofdstuk B 17.3 van de Vreemdelingencirculaire (Vc).

3. Aan de orde is de vraag of de Staatssecretaris onrechtmatig heeft
gehandeld door, na het inleidende verzoek van de vreemdeling te hebben
afgewezen, te beslissen dat deze uit Nederland dient te worden verwijderd.

4. In dit geding doet zich het geval voor van artikel 32; lid 2 van de
Vreemdelingenwet (oud). In zodanige gevallen is het in beginsel aan het
beleid van de Staatssecretaris van Justitie overgelaten of de vreemdeling,
in afwachting van de beslissing op het verzoek om herziening, zal worden
verwijderd. Verwijdering kan desondanks een onrechtmatige daad opleveren.
Dit zal met name het geval zijn, indien de Staatssecretaris in de gegeven
omstandigheden in redelijkheid niet tot de maatregel van verwijdering
heeft kunnen komen, waarbij mede van belang is of het herzieningsverzoek
een redelijke kans van slagen heeft en of verwijdering in strijd is met
rechtsregels, waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

5. Ingevolge artikel 11 lid 5 van de Vreemdelingenwet kan het verlenen van
een vergunning tot verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op
gronden aan het algemeen belang ontleend.

6. De Staatssecretaris van Justitie voert met het oog op de bevolkings-
en werkgelegenheid hier te lande bij de toepassing van dit artikellid een
beleid waarbij vreemdelingen in het algemeen -behoudens verplichtingen
voortvloeiende uit internationale overeenkomsten- slechts voor verlening
van een vergunning tot verblijf in aanmerking komen, indien met hun
aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend of
indien er sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard.

7. Als uitwerking van genoemde uitgangspunten hanteert de Staat ten
aanzien van vreemdelingen die hier te lande verblijf beogen bij een
Nederlandse partner de criteria neergelegd in hoofdstuk B 19.3 van de
Vreemdelingencirculaire 1982 (vc). Toelating wordt slechts verleend indien
ondermeer is voldaan aan de volgende vereisten: a. er is sprake van een
vaste relatie; deze moet met name blijken uit het feit dat de partners
samenleven en een gemeenschappelijke huishouding voeren; b. beide partners
zijn ongehuwd; c. de Nederlandse partner is in staat en bereid de kosten
van levensonderhoud alsmede de eventuele kosten van terugkeer naar het
land van herkomst op zich te nemen, hij moet daartoe duurzaam beschikken
over voldoende middelen van bestaan; in bepaalde gevallen wordt genoegen
genomen met een garantstelling door een andere daartoe solvabel te achten
persoon, die met een van de partners een speciale band heeft; d. de
Nederlandse partner beschikt over passende huisvesting; daarbij gaat het
vooral om de verhouding tussen de grootte van de woning, het aantal kamers
en het aantal betrokken personen (Vc B 19.2.2.4.).

8. In casu is niet aannemelijk geworden dat er tussen eiseres en K. een
zodanige vaste relatie bestaat dat eiseres daaraan een titel tot verblijf
zou kunnen ontlenen. Daartoe is blijkens bovenstaande immers vereiste dat
de betreffende partners samenleven en een gemeenschappelijke huishouding
voeren. Blijkens het bevolkingsregister van de gemeente Arnhem staan
eiseres en K. niet op een gemeenschappelijk woonadres ingeschreven.
Eiseres stelt dat dit bezwaar haar onmogelijk kan worden tegengeworpen,
omdat zij zich feitelijk niet op dit adres heeft kunnen laten registreren.
Wat van deze stelling ook zij, anderszins is evenmin aangetoond dan wel
aannemelijk gemaakt dat eiseres en haar partner op het moment dat eiseres
in vreemdelingenbewaring is gesteld samenwoonden en een gemeenschappelijke
huishouding voerden. Daarbij moet worden aangetekend dat, aannemende dat
eiseres sedert haar terugkeer in Nederland op 13 november 1993 al bij haar
partner zou hebben verbleven, dit verblijf van een dermate korte duur
geweest is dat ernstig moet worden betwijfeld of sprake is geweest van het
voeren van een gemeenschappelijke huishouding. Aan de door eiseres in het
geding gebrachte verklaringen kan in dit kader geen betekenis worden
toegekend, aangezien door betrokkenen alleen wordt verklaard dat zij
eiseres kennen als vriendin van K.

9. Dit betekent dat in casu alleen al vanwege het hiervoor overwogene niet
wordt voldaan aan de gestelde vereisten voor verblijf bij partner. Eiseres
komt derhalve in dit kader niet in aanmerking voor een vergunning tot
verblijf. Haar verzoek om herziening heeft dan ook geen redelijke kans
van slagen.

10. Voorafgaande leidt echter zonder meer niet tot de conclusie dat
verwijdering van eiseres derhalve thans niet onrechtmatig is. Eiseres
heeft aan de onderhavige vordering tevens een beroep op hoofdstuk B 17 Vc,
getiteld Slachtoffers van vrouwenhandel, ten grondslag gelegd.

11. Blijkens hoofdstuk B 17.1 Vc is het Nederlands beleid ten aanzien van
de bestrijding van vrouwenhandel erop gericht de opsporing en vervolging
van diegenen die zich aan overtreding van artikel 250bis en/of 250ter Sr.
schuldig maken, zoveel mogelijk te bevorderen. Dit beleid is ondermeer
uitgewerkt in de in hoofdstuk B 17 onder 3.1 opgenomen regel dat een
slachtoffer van vrouwenhandel voor een vergunning tot verblijf onder
beperkingen in aanmerking komt indien zij aangifte heeft gedaan ter zake
van artikel 250ter Sr. De verblijfstitel wordt slechts verleend voor de
duur van het opsporings- en vervolgingsonderzoek en de berechting in
feitelijke aanleg van de verdachte(n) van het plegen van het strafbare
feit, waarvan aangifte is gedaan en indien hij/zij noodzakelijk wordt
geacht voor dat onderzoek. Het hoofd van de plaatselijke politie, de
korpschef, is bevoegd tot weigering van een dergelijke vergunning tot
verblijf, maar dient daartoe eerst een bijzondere aanwijzing te vragen aan
de minister van Justitie. Daarmee dient niet te worden gewacht totdat het
Openbaar Ministerie een beslissing heeft genomen omtrent het al dan niet
instellen van vervolging.

12. Eiseres heeft gesteld dat zij als prostituee het slachtoffer is
geworden van vrouwenhandel. Namens haar is aangifte gedaan ter zake van
het begaan van het misdrijf als bedoeld in artikel 250ter Sr. Daarbij is
ondermeer verzocht een onderzoek te starten naar aanleiding van deze
aangifte, te beginnen met het horen van eiseres. Aan dit verzoek is geen
gevolg gegeven. Eiseres heeft inmiddels bovendien verzocht om een
vergunning tot verblijf met als doel ‘afwachten van opsporings- en
vervolgingsonderzoek en de berechting in feitelijke aanleg van de
verdachte(n) van het strafbare feit, waarvan namens ondergetekende door
haar advocaat, mr. H.F.J.L. van Pelt te Arnhem aangifte is gedaan bij
brief van 31 januari 1994, gericht aan de politie in Arnhem, afdeling
Zedenmisdrijven’. Op deze aanvraag is nog niet beslist. Evenmin is
verzocht om een bijzondere aanwijzing in verband met een eventuele
weigering van de onderhavige vergunning tot verblijf.

13. Door de Staat is niet weersproken dat eiseres afkomstig is uit de
Dominicaanse Republiek en meerdere jaren als prostituee werkzaam is
geweest. De Staat heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat
er zelfs niet de geringste aanwijzingen zijn dat eiseres het slachtoffer
is geweest van vrouwenhandel. Daarbij is ondermeer als argument
aangevoerde dat de omstandigheid dat eiseres eerst aangifte doet nadat zij
zich al twee maanden in vreemdelingenbewaring bevindt bepaald te denken
geeft. Erkend moet worden dat dit argument, mede in het licht van de
omstandigheid dat eiseres in november 1993 vrijwillig naar Nederland is
teruggekeerd en tijdens haar eerdere verblijf hier te lande niet over
vermeende onvrijwillige prostitutie heeft gerept, niet geheel
onbegrijpelijk is. Echter, tot het horen van eiseres, een van de meest
essentiele onderdelen van een opsporingsonderzoek om de benodigde
duidelijkheid te verkrijgen omtrent de vraag of eiseres, zoals zij stelt,
daadwerkelijk slachtoffer is geworden van vrouwenhandel, is niet
overgegaan. Dit terwijl het een feit van algemene bekendheid is dat
ondermeer ten aanzien van diverse in Europa verblijvende Dominicaanse
vrouwen is komen vast te staan dat zij, tot prostitutie gedwongen, het
slachtoffer van vrouwenhandel zijn geworden. Zoals hierboven onder 12.
reeds overwogen, is door de korpschef van Arnhem evenmin verzocht om een
bijzondere aanwijzing, vereist om tot weigering van door eiseres gewenste
verblijfstitel over te kunnen gaan. Een en ander betekent dat thans niet
met zekerheid kan worden vastgesteld of eiseres op basis van hoofdstuk B
17 Vc al dan niet in aanmerking komt voor een verblijfstitel. Voorgaande
leidt tot de conclusie dat het besluit om eiseres uit Nederland te
verwijderen, zonder dat op haar aanvraag om een verblijfsvergunning in de
zin van B 17.3.1 Vc is beslist niet met de vereiste zorgvuldigheid is
voorbereid, zodat de beslissing om thans tot uitzetting over te gaan als
onrechtmatig jegens eiseres moet worden aangemerkt.

14. Naar aanleiding van hetgeen eiseres bij akte houdende vermeerdering
van eis onder b en c heeft gevorderd dient te worden opgemerkt dat, mede
gelet op het bepaalde bij en krachtens de Vreemdelingenwet en op de
beleidsregels neergelegd in hoofdstuk B 17 Vc in het bijzonder, er geen
aanleiding bestaat de Staat de bevoegdheid te ontnemen, om op basis van
een met de benodigde zorgvuldigheid voorbereide beslissing, zelfstandig
een besluit te nemen op het betreffende verzoek om een verblijfstitel.

15. Aan het bij genoemde akte onder d. gevorderde dient te worden
voorbijgegaan aangezien artikel 40 van de Vreemdelingenwet voor de
opheffing van de vreemdelingenbewaring ex artikel 26 Vw een afzonderlijke,
met voldoende rechtswaarborgen omklede en snelle rechtsgang biedt en het
verzoek van eiseres om opheffing als bedoeld in artikel 40 voornoemd door
de betreffende raadkamer wordt behandeld op de datum waarop in de
onderhavige zaak uitspraak wordt gedaan.

16. Uit bovenstaande moet worden geconcludeerd dat de gevraagde
voorziening dient te worden toegewezen in die zin dat de Staat wordt
verboden eiseres uit Nederland te verwijderen zolang niet is beslist op
haar verzoek om een vergunning tot verblijf van 4 februari 1994 met als
doel een verblijf in de zin van hoofdstuk B 17.3.1. Vc en dat de Staat
wordt veroordeeld in de kosten van de procedure.

Beslissing: 1. Verbiedt de Staat eiseres uit Nederland te verwijderen
totdat is beslist op haar verzoek om vergunning tot verblijf van 4
februari 1994.

2. Veroordeelt de Staat in de kosten van dit geding, tot heden aan de
zijde van eiseres begroot op en te voldoen als volgt: -aan eiseres: ƒ
72,50 aan de bij haar gevallen kosten van vastrecht -en aan de griffier
van deze rechtbank: ƒ 217,50 aan overig vastrecht, ƒ 53,05 aan
exploitkosten en ƒ 800,= aan salaris procureur. 3. Verklaart dit vonnis
uitvoerbaar bij voorraad. 4. Wijst het meer of anders gevorderde af.

Noot

Deze zaak draait om een Dominicaanse vrouw die enige tijd in Nederland als
prostituee heeft gewerkt. Voor zover uit het vonnis valt af te leiden
keert zij na verblijf buitenlands in november 1993 (vrijwillig) terug naar
Nederland. Kennelijk wordt zij kort daarop aangehouden en in
vreemdelingenbewaring genomen. Na bijna twee maanden vastgezeten te
hebben, doet zij eind januari dit jaar aangifte als slachtoffer van
vrouwenhandel. Vier dagen later verzoekt zij om een vergunning tot
verblijf in Nederland op grond van hoofdstuk B17 van de
Vreemdelingencirculaire 1982. Nog voor op deze aanvraag is beslist dreigt
zij uitgezet te worden. Daarop vordert zij in kort geding de staat te
verbieden haar uit Nederland te verwijderen totdat is beslist op haar
verzoek om vergunning tot verblijf.

Hoofdstuk B17 (voorheen B22) handelt over slachtoffers en getuigen van
vrouwenhandel die zonder verblijfstitel in Nederland verblijven, met de
politie in aanraking komen en uitgezet dreigen te worden. B17 biedt twee
mogelijkheden: – opschorting van de verwijdering met drie maanden; – een
vergunning tot verblijf onder beperking voor de duur van het opsporings-
en vervolgingsonderzoek in feitelijke aanleg (dus niet gedurende de
behandeling van de zaak in cassatie).

Opschorting van de verwijdering is aan de orde zodra er geringe
aanwijzingen bestaan dat er sprake zou kunnen zijn van een slachtoffer van
vrouwenhandel. De betrokken vrouw wordt daarmee in de gelegenheid gesteld
om in alle rust te besluiten of zij al dan niet aangifte wil doen. ‘In de
regel kunnen vrouwen die het slachtoffer zijn geworden van vrouwenhandel
en mogelijk ook van seksuele gewelddaden zich immers pas na langere tijd
over deze ervaringen uiten’, aldus B17. De drie maanden waarin de
verwijdering wordt opgeschort kan desgewenst worden gebruikt voor medisch
onderzoek en voor het instellen van civiele acties tegen de verdachten
(ten onrechte spreekt B17 van daders). Bovendien moet de vrouw in de
gelegenheid worden gesteld aangifte te doen. Opschorting van de
verwijdering komt bovendien ter sprake als de vrouw beklag aantekent tegen
een sepotbeslissing in ‘haar’ zaak (art 12 Sv-procedure). De uitslag van
die procedure mag zij hier te lande afwachten. Voor opschorting van de
verwijdering komt sinds april 1993 behalve het slachtoffer van
vrouwenhandel ook de vreemdeling in aanmerking die zelf geen slachtoffer
is van vrouwenhandel maar wel daarvan aangifte heeft gedaan. Zij wordt in
ieder geval niet uitgezet voor de tijd dat de politie nagaat of haar
verblijf in Nederland noodzakelijk is voor het opsporings- en
vervolgingsonderzoek (Stcrt 74; zie over de zaak die direct tot deze
wijziging leidde: Het B22-dilemma, in Keerzijde, het informatieblad van
de Stichting tegen Vrouwenhandel, 1993/2). De vergunning tot verblijf
onder beperking komt aan de orde zodra het slachtoffer daadwerkelijk
aangifte heeft gedaan van vrouwenhandel. Ten onrechte wordt in het vonnis
gesteld dat daarvoor tevens is vereist dat aangeefster noodzakelijk wordt
geacht voor het opsporings- en vervolgingsonderzoek. Die laatste eis
betreft alleen de getuige-aangeefster die zelf geen slachtoffer is. Voor
slachtoffers volstaat de enkele aangifte. Overigens is het MVV-vereiste
op slachtoffers van vrouwenhandel niet van toepassing.

In deze zaak is sprake van een slachtoffer van vrouwenhandel dat daarvan,
via haar advocaat, aangifte doet, en vervolgens een vergunning tot
verblijf op grond van B17 aanvraagt, in afwachting van het
opsporingsonderzoek. Dat opsporingsonderzoek komt er echter niet. De
aangeefster zelf wordt niet gehoord. Sterker nog: nog voor beslist is op
het B17-verzoek, en zonder dat daartoe een bijzondere aanwijzing van de
minister is verkregen, wil men haar het land uitzetten. Op dat moment
spant aangeefster dit kort geding aan teneinde uitzetting te voorkomen.

De staat voert nu aan dat er zelfs niet de geringste aanwijzingen zijn dat
aangeefster het slachtoffer van vrouwenhandel is geweest. Politie en
openbaar ministerie twijfelen duidelijk in hoge mate aan het
waarheidsgehalte van de aangifte. De rechter in kort geding oordeelt mild
dat, gezien de omstandigheden van het geval, dit standpunt ‘niet geheel
onbegrijpelijk’ is. Maar dat milde ‘niet geheel onbegrijpelijk’ krijgt een
wat sarcastische ondertoon wanneer de rechter vervolgens vaststelt dat
niet tot het horen van de aangeefster is overgegaan: ‘een van de meest
essentiele onderdelen van een opsporingsonderzoek om de benodigde
duidelijkheid te verkrijgen omtrent de vraag of eiseres (…)
daadwerkelijk slachtoffer is geworden van vrouwenhandel’. Om er als
finishing touch nog aan toe te voegen dat het ‘een feit van algemene
bekendheid is’ dat nogal wat Dominicaanse vrouwen in Europa slachtoffer
van vrouwenhandel zijn geworden. Materieel schort er dus nogal wat aan het
uitzettingsbesluit. Maar ook formeel is niet aan de vereisten voldaan: aan
de minister is geen bijzondere aanwijzing tot weigering van de vergunning
tot verblijf gevraagd.

De rechter had nog wel wat verder kunnen gaan. Ze had erop kunnen wijzen
dat B17 zelf meldt dat ‘in de regel’ slachtoffers van vrouwenhandel ‘zich
immers pas na langere tijd over deze ervaringen (kunnen) uiten’. En dat
het dus misschien helemaal niet zo ‘geeft te denken’ dat de vrouw pas na
twee maanden vreemdelingenbewaring aangifte doet, zoals de staat aanvoert.
De rechter had de staat nog kunnen vragen eens nader toe te lichten wat
eigenlijk geringste aanwijzingen zijn. Als een aangifte dat niet is, wat
dan wel? En ze had er nog op kunnen wijzen dat de handelwijze van de
politie neerkomt op een sepot, waartegen een artikel 12-beklag openstaat,
gedurende welke procedure in ieder geval de verwijdering opgeschort moet
worden. De rechter laat het maar bij de constatering dat in ieder geval
aangeefster gehoord, en de minister om een bijzondere aanwijzing gevraagd
had moeten worden. Nu dat niet is gedaan, is het besluit tot verwijdering
niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. In helder Nederlands
worden de politie en het openbaar ministerie er op deze manier nog eens
op gewezen dat de Vreemdelingencirculaire geen vrijblijvend gebabbel is,
maar regels bevat die simpelweg opgevolgd moeten worden, in ieder geval
wanneer afwijking van die regels nadelig is voor betrokken burgers.

Dit is geen vreemde uitspraak wanneer men bedenkt dat uitzetting van
illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen in wezen een dwangmiddel
is, waarvan de uitoefening aan strikte regels is gebonden, dit alleen al
om misbruik tegen te gaan. Die regels bepalen voor de politie de grens van
haar bevoegdheid, van haar beslissingsvrijheid. Binnen die grens dient zij
zorgvuldig met haar bevoegdheid om te gaan, bijvoorbeeld door op zijn
minst degene die aangifte doet zelf te horen. Op een bepaald moment mag
zij een beslissing niet meer zelf nemen maar moet zij dat aan een andere
(hogere) instantie overlaten. Onvermijdelijk loopt zij bij de uitoefening
van haar taak tegen die grens op. Ongetwijfeld is dat in een aantal
gevallen frustrerend, en is het verleidelijk even over de grens heen te
stappen. Het oordeel hierover van de rechter in deze zaak is duidelijk:
een dergelijke grensoverschrijding is illegaal en kan niet tot uitzetting
leiden.

Roelof Haveman

Rechters

Mr. De Vries