Instantie

Commissie gelijke behandeling

Samenvatting

Gedurende een bepaalde periode konden huisartsen in spe gebruik maken
van de zogenaamde ‘inverdienregeling’ van de wederpartij, een soort
studiefinancieringsregeling. Na afronding van de opleiding dient de lening
in vier jaar terugbetaald te worden. Betrokkenen kunnen na afronding van
de opleiding jaarlijks bij de Staat een verzoek indienen tot
kwijtschelding ten belope van maximaal 1/4 gedeelte van de lening.
Voorwaarde voor kwijtschelding is dat betrokkene onafgebroken gedurende
een jaar de functie van huisarts, dan wel een daaraan gelijk gestelde
functie heeft vervuld. Degenen die de functie van huisarts (of een van de
daarmee gelijk gestelde functies) tenminste als halve dagtaak verricht,
heeft recht op kwijtschelding naar rato van de omvang van het
dienstverband. Indien men minder dan een halve dagtaak werkzaam is, moet
de lening geheel terugbetaald worden. Deze regeling werkt in het nadeel
van vrouwen uit, omdat uit onderzoek is gebleken dat meer vrouwen dan
mannen in deeltijd werken. De door de wederpartij aangevoerde
rechtvaardigingsgronden kunnen niet slagen. Indirect onderscheid in strijd
met de Wet.

Volledige tekst

1. HET VERZOEK

1.1. Op 26 augustus 1992 verzochten de te Amsterdam en te Utrecht (hierna:
verzoeksters) de Commissie gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij
de arbeid haar oordeel uit te spreken over de vraag of de Staat der
Nederlanden, in casu de Staatssecretaris van het Ministerie van Welzijn,
Volksgezondheid en Cultuur (hierna: de wederpartij) indirect onderscheid
maakt op grond van geslacht in strijd met de Wet gelijke behandeling van
mannen en vrouwen (WGB; Stb. 1989, 168).

1.2. In de periode 1981-1989 konden huisartsen in spe een
huisartsenopleiding volgen en gebruik maken van een soort
studiefinancieringsregeling, ingevoerd door de wederpartij. Indien men de
opleiding had afgerond en als huisarts dan wel in een daaraan
gelijkgestelde functie werkzaam was, hoefde de lening niet terugbetaald
te worden. Voorwaarde was echter dat men voltijds werkte. Indien men
tussen de 50% en 100% werkzaam was, diende de lening naar rato
terugbetaald te worden; indien men minder dan 50% werkte moest de lening
in zijn geheel terugbetaald worden. Verzoeksters zijn van mening dat de
wederpartij door deze regeling aldus toe te passen, indirect onderscheid
in het nadeel van vrouwen maakt, wat in strijd met de WGB is.

2. DE ONTVANKELIJKHEID VAN HET VERZOEK

Verzoeksters zijn rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid, met een
doelstelling zoals bedoeld in artikel 14 lid 2 onder e WGB. Hiermee
voldoen verzoeksters aan de eisen die de wet aan een groepsactie stelt.

3. DE LOOP VAN DE PROCEDURE

3.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en een
onderzoek ingesteld. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op elkaars
standpunten te reageren.

3.2. De Commissie heeft partijen vervolgens opgeroepen om te verschijnen
tijdens een zitting op 19 oktober 1993.

Bij deze zitting waren aanwezig:

van de kant van verzoeksters – mw (gemachtigde)
– dhr mr (gemachtigde ) – en nog enkele
toehoorders

van de kant van de wederpartij – mw drs
(beleidsmedewerker WVC) – dhr drs (beleidsmedewerker WVC)
– dhr mr (beleidsmedewerker WVC) – mw mr (juridisch
medewerker WVC) – dhr (stafmedewerker WVC) – dhr
(medewerker WVC, belast met de uitvoering van de inverdienregeling) –
mw (onderzoeker ) – dhr drs
( )

van de kant van de Commissie – mw mr Y. Telenga (Kamervoorzitter) – mw mr
C.E. van Vleuten (lid Kamer) – mw mr M. de Rooij (lid Kamer) – mw mr M.M.
Hubner (adjunct-secretaris).

3.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer III van de Commissie. In deze
Kamer hebben zitting de leden als genoemd onder 3.2.

4. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

De feiten

4.1. Gedurende de periode van 1 januari 1981 tot 1 januari 1989 konden
huisartsen in spe gebruik maken van de zogenaamde ‘inverdienregeling’ van
de wederpartij. Deze regeling, een soort studiefinancieringsregeling,
voorzag in de mogelijkheid om een eenjarige huisartsenopleiding te volgen.
Degenen die daarvoor belangstelling hadden, konden met de Staat een
overeenkomst afsluiten, op grond waarvan men een stagevergoeding en een
renteloze lening ad ƒ 17.600,- kreeg. De vergoeding en de lening dienden
als bijdrage in de kosten van levensonderhoud van betrokkene (en zijn/haar
gezin). De ‘inverdienregeling’ is ingesteld vanwege de prioriteit die de
wederpartij in haar beleid gaf aan de eerstelijns gezondheidszorg en aan
het vinden van een oplossing voor de daaruit voortvloeiende behoefte aan
huisartsen. In 1989 is de regeling afgeschaft, omdat er in 1988 op grond
van een Europese richtlijn een tweejarige opleiding is gestart. Voorts was
er een rechtspositieregeling voor aspirant-huisartsen tot stand gekomen,
waardoor de aspirant- huisarts een inkomen kreeg vergelijkbaar met die van
een assistent-geneeskundige in opleiding tot specialist.

4.2. Na afronding van de opleiding dient de lening in vier jaar (in vier
termijnen) terugbetaald te worden. De eerste terugbetalingstermijn vangt
aan binnen drie jaar na ondertekening van de overeenkomst (tot omstreeks
1985 was die periode 2 jaar). Krachtens artikel 6 van genoemde
overeenkomst kan betrokkene na afronding van de opleiding jaarlijks bij
de Staat een verzoek indienen tot kwijtschelding ten belope van maximaal
1/4 gedeelte van de renteloze lening (ƒ 4.400,-). Voorwaarde voor
kwijtschelding is dat betrokkene onafgebroken gedurende een jaar binnen
het Koninkrijk de functie van huisarts heeft vervuld. Aan deze voorwaarde
is voldaan indien men: * als zelfstandig huisarts is gevestigd; * een
volwaardig lid van een huisartsen-maatschap is; * in dienstverband als
huisarts werkzaam is; * als assistent of waarnemer van een huisarts
werkzaam is.

Later, in 1980, is aan deze lijst nog toegevoegd: * als arts werkzaam is
in verpleeghuizen; * als huisarts werkzaam is voor een specifieke
populatie, bijvoorbeeld voor bewoners van psychiatrische ziekenhuizen en
van inrichtingen voor zwakzinnigenzorg; * onderzoek in de gezondheidszorg
verricht ten aanzien van eerstelijns gezondheidszorg, bijvoorbeeld bij een
vakgroep huisartsgeneeskunde van een universiteit.

Bovenstaande is eveneens van toepassing op de arts die de functie van
huisarts (of een van de daarmee gelijk gestelde functies) tenminste als
halve dagtaak verricht, met dien verstande dat alsdan kwijtschelding van
de lening naar rato plaatsvindt. Indien men minder dan een halve dagtaak
werkzaam is, moet de lening geheel terugbetaald worden (artikel 6 lid 2
van de overeenkomst).

4.3. De wederpartij heeft gegevens overgelegd betreffende het aantal
mannen en vrouwen dat gebruik heeft gemaakt van de regeling en dat al dan
niet in aanmerking kwam voor kwijtschelding van de schuld. De wederpartij
heeft daarbij tevens aangegeven of de reden daarvoor gelegen is in het
feit dat de betrokkene niet de functie van huisarts of daarmee
gelijkgestelde functie uitoefent, dan wel in de omvang van de dagtaak.
Deze gegevens, die hieronder zijn weergegeven, zijn door middel van een
steekproef tot stand gekomen, welke de wederpartij door een
onderzoeksbureau heeft laten uitvoeren. Volgens dit bureau was de
kwaliteit van het steekproefmateriaal voor 95% toereikend. Gegevens over
de jaren 1981 en 1982 zijn niet meer beschikbaar.

Niet van alle contractanten in de jaren 1987 en 1988 is duidelijk welke
functies zij zullen vervullen gedurende de terugbetalingstermijn van vier
jaar. Dit is het geval wanneer die termijn nog niet geheel verstreken,
c.q. aangevangen is. De telling is daarom als volgt geschied. Zelfstandig
gevestigde huisartsen zijn voor de ontbrekende jaren aangemerkt als
voltijds huisarts en artsen met een andere functie dan huisarts voor de
ontbrekende jaren als niet zijnde huisarts. Huisartsen die niet voltijds
werken, zijn slechts voor de bekende jaren in de steekproef verwerkt.

In de jaren 1983 tot en met 1988 hadden 2.489 artsen zich ingeschreven
voor de huisartsenopleiding. Daarvan zijn er 2.402 afgestudeerd. De
verhouding mannen versus vrouwen bedroeg 1680:722. In percentages
69,9%:30,1%. Er zijn in de steekproef 282 dossiers onderzocht, waaronder
191 mannen en 91 vrouwen, in percentages 67,7%:32,3%. In de steekproef
zijn de mannen dus iets onder- en de vrouwen iets oververtegenwoordigd.
Hieronder zijn de resultaten van de steekproef weergegeven.

mannen (1e kolom); vrouwen (2e kolom)

volledig terugbetalen omdat men geen (huis)arts is 37 (19,4%) 27 (29,7%)

volledig terugbetalen omdat men minder dan 50% werkzaam is 0 0

gedeeltelijk terugbetalen (naar rato dagtaak) 39 (20,5%) 21 (23%)

gedeeltelijk terugbetalen voorzover bekend (omdat de 4-
jaarstermijn nog niet verstreken is) 9 (4,7%) 15 (16,5%)

volledige kwijtschelding 99 (51,8%) 26 (28,6%)

uitstel gekregen 5 (2,6%) 2 (2,2%)

onbekend 2 (1,0%) 0

totaal 191 (100%) 91 (100%)

Standpunten van partijen

4.4. Verzoeksters stellen dat de onderhavige regeling een sterk
discriminerende uitwerking heeft ten opzichte van vrouwelijke artsen. Feit
is immers dat deze groep, anders dan de mannelijke artsen, vanwege de
gezinssituatie veelal niet in staat is om voltijds te gaan werken.
Daarnaast komen vrouwen die in deeltijd willen werken, nauwelijks aan de
slag als huisarts. Het gevolg is dat veel vrouwen zich gedwongen zien om
hun toevlucht te nemen tot alternatieve deeltijdfuncties, zoals die van
consultatiebureau-arts, welke functie niet tot kwijtschelding leidt.
Vrouwelijke (huis)artsen komen derhalve niet dan wel slechts ten dele voor
kwijtschelding in aanmerking.

Met betrekking tot hetgeen de wederpartij stelt omtrent de doelstelling
van de ‘inverdienregeling’ (zie 4.5.), brengen verzoeksters het volgende
naar voren. Gesteld is dat de ratio van deze regeling is de eerstelijns
gezondheidszorg te versterken en te voorkomen dat er artsen uit de
eerstelijns gezondheidszorg wegvloeien. Verzoeksters voeren aan dat er
veel mannen gebruik hebben gemaakt van de regeling die vervolgens
specialist zijn geworden (dus uit de eerstelijns gezondheidszorg zijn
verdwenen).

Voorts merken verzoeksters op dat een gevestigd huisarts altijd als
voltijdwerkende wordt aangemerkt, zonder controle of dat ook het geval is.
Verzoeksters zijn op grond van bovenstaande van mening dat de wederpartij
indirect onderscheid maakt op grond van geslacht in strijd met de
wetgeving gelijke behandeling.

4.5. De wederpartij stelt het volgende. In 1973, toen de
‘inverdienregeling’ werd opgezet, was er een tekort aan huisartsen. De
opleidingsregeling was er op gericht om zoveel mogelijk voltijds werkende
huisartsen te krijgen om de eerstelijns gezondheidszorg te versterken.
Daarnaast speelden ook de kosten van de opleiding een rol bij de
inrichting van de ‘inverdienregeling’. Huisartsen die in deeltijd werken,
leveren te weinig rendement op in verhouding tot de kosten. De bedoeling
van de regeling was om een waarborg te scheppen dat niemand vanwege
financiele belemmeringen behoefde af te zien van het volgen van deze
opleiding. Aanvankelijk (1973- 1980) was het criterium voor inverdiening
van de lening het gevestigd zijn als huisarts. In de jaren tachtig werd
het moeilijker om een huisartsenpraktijk te vinden en deze te financieren,
waardoor de artsen uitweken naar andere takken van de gezondheidszorg. Om
dit te voorkomen werd besloten de regeling uit te breiden tot eerstelijns
arts. Door maatschappelijke ontwikkelingen was de behoefte aan en de
mogelijkheid tot deeltijdfuncties toegenomen, ook voor huisartsen.
Rekening houdend met voornoemde ontwikkelingen, werd het tevens billijk
gevonden om ook in deeltijd werkende (huis)artsen in aanmerking voor
kwijtschelding te laten komen. Hiermee kon tevens voorkomen worden dat
uitgeweken werd naar functies in andere takken van de gezondheidszorg.
Onjuist is de stelling van verzoeksters dat er geen controle plaatsvindt.
De geneeskundige hoofdinspectie verricht die controle namens haar. Op
welke wijze dat gebeurt, kan zij niet aangeven.

Op grond van bovenstaande is zij van mening dat de regeling sekse-neutraal
is en ook als zodanig is toegepast en derhalve niet in strijd is met de
wetgeving gelijke behandeling.

5. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

5.1. In geding is de vraag of de wederpartij indirect onderscheid naar
geslacht maakt in strijd met de wetgeving gelijke behandeling omdat zij:
a. geen kwijtschelding verleent indien men niet als huisarts of in een
daaraan gelijk gesteld beroep werkzaam is; b. slechts naar rato van de
omvang van het dienstverband kwijtschelding verleent bij een dienstverband
tussen 50% en 100%; c. in het geheel geen kwijtschelding verleent bij een
dienstverband van minder dan 50%.

5.2. De eerste vraag is, welk artikel van de WGB op de onderhavige zaak
betrekking heeft. Aangezien de deelnemers aan de ‘inverdienregeling’
zelfstandigen zijn en deze regeling tevens bedoeld is om het vrije beroep
van huisarts uit te oefenen, is de Commissie van oordeel dat hier artikel
2 van de WGB in geding is.

Artikel 2 WGB schrijft voor dat het niet is toegelaten onderscheid te
maken tussen mannen en vrouwen met betrekking tot de voorwaarden voor de
toegang tot en de mogelijkheden tot uitoefening van en ontplooiing binnen
het vrije beroep. Onder indirect onderscheid wordt verstaan onderscheid
op grond van andere hoedanigheden dan het geslacht, dat onderscheid op
grond van geslacht tot gevolg heeft, tenzij dit onderscheid objectief
gerechtvaardigd is (artikel 1 WGB). Indirect onderscheid ontstaat, wanneer
het nadelig effect van een regeling in overwegende mate personen van een
geslacht treft, terwijl daarvoor geen of onvoldoende objectieve
rechtvaardigingsgronden aanwezig zijn.

Om de in geding zijnde vraag te beoordelen, moet eerst nagegaan worden of
het bepaalde in de ‘inverdienregeling’ in overwegende mate personen van
een geslacht treft en derhalve in effect onderscheid op grond van geslacht
tot gevolg heeft.

De gegevens in paragraaf 4.3. leiden tot de volgende conclusies: – 99 van
de 191 mannen (=51,8%) en 26 van de 91 vrouwen (=28,6%) hebben recht op
volledige kwijtschelding van hun schuld; dit betekent dat ongeveer 1,8
keer zoveel mannen als vrouwen recht hebben op volledige kwijtschelding
(51,8:28,6); – 37 van de 191 mannen (=19,4%) en 27 van de 91 vrouwen
(=29,7%) hebben geen recht op kwijtschelding omdat zij niet de functie van
huisarts of een daaraan gelijkgestelde functie uitoefenen; dit betekent
dat ongeveer 1,5 keer zoveel vrouwen als mannen geen recht hebben op
kwijtschelding (19,4:29,7); – 39 van de 191 mannen en 9 mannen voorzover
bekend (=48 in totaal) verrichten een dagtaak als (huis)arts tussen de 50%
en 100%. 21 van de 91 vrouwen en 15 voorzover bekend (=42 in totaal)
verrichten een dagtaak als (huis)arts tussen de 50% en 100%. Zeer
waarschijnlijk zullen er dus 25,2% van de mannen en 39,5% van de vrouwen
recht hebben op gedeeltelijke kwijtschelding, wat dus wil zeggen dat er
ongeveer 1,5 keer zoveel vrouwen als mannen recht hebben op gedeeltelijke
kwijtschelding (25,1:39,6).

Op grond van bovenstaande stelt de Commissie vast dat er relatief meer
vrouwen dan mannen nadelig getroffen worden door de bepalingen genoemd
onder 5.1. onder a. en b. Met betrekking tot de bepaling genoemd onder c.
kan niet eenzelfde conclusie getrokken worden, aangezien er in de
steekproef geen personen gevonden zijn die minder dan 50% werkzaam waren
als huisarts of een daaraan gelijkgestelde functie. De Commissie tekent
hierbij overigens aan dat zij relatieve cijfers hanteert bij het
beoordelen van het effect naar geslacht. Daardoor wordt rekening gehouden
met het aandeel dat mannen respectievelijk vrouwen hebben in het bestand
waarvoor de ‘inverdienregeling’ bedoeld is. Bij een bestand waarin mannen
en vrouwen niet een ongeveer gelijk aandeel hebben zouden absolute
aantallen een vertekend beeld geven (Een voorbeeld: een onderneming
waarin 10 vrouwen werken en 1000 mannen. Van de vrouwen werken er 9 in
deeltijd, van de mannen ook. Stel dat deeltijders een lager uurloon
ontvangen dan voltijders. Indien men alleen kijkt naar de aantallen (dus
de absolute getallen) werkt onderscheid ten nadele van deeltijders gelijk
uit naar geslacht; er zijn immers 9 vrouwen en 9 mannen die benadeeld
worden. Toch zal duidelijk zijn dat met name de vrouwen nadelig getroffen
worden: immers 9 van de 10 vrouwen tegenover 9 van de 1000 mannen worden
nadelig getroffen.).

5.3. Op grond van bovenstaande gegevens rijst het vermoeden dat de
wederpartij indirect onderscheid naar geslacht maakt door toepassing van
de ‘inverdienregeling’. Het ligt op de weg van degene die het onderscheid
maakt, een objectieve rechtvaardigingsgrond aan te voeren.

Onder een objectieve rechtvaardigingsgrond verstaat de Commissie (
Commissie gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid, d.d.
5 maart 1990, oordeelnummer 1-90- 10;Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen, Bilka- Kaufhaus versus Weber von Hartz, d.d. 13 mei 1986,
zaak 170/84; Rinner-Kuhn versus FWW Spezial Gebaudereinigung GmbH & Co.KG,
zaak 171/88, d.d. 13 juli 1989.): – dat het onderscheid gemaakt wordt om
een objectief gerechtvaardigd doel te dienen en – daartoe middelen zijn
gekozen die geschikt en noodzakelijk zijn om dit doel te bereiken, terwijl
– dit doel niet is te bereiken op andere wijze waarbij geen indirect
onderscheid naar geslacht wordt gemaakt.

De Commissie moet beoordelen of hetgeen de wederpartij heeft aangevoerd,
als een objectieve rechtvaardigingsgrond kan worden aangemerkt. Volgens
de wederpartij was het doel van de opleiding om het rendement van de
opleiding zo hoog mogelijk te maken. Zij wilde zoveel mogelijk artsen
krijgen die voltijds zouden werken om zo de eerstelijns gezondheidszorg
te versterken. Daarnaast speelden de kosten een rol. De wederpartij is van
mening dat de kosten van de opleiding er niet uitgehaald worden, indien
de arts in deeltijd werkt. De inverdienregeling was in deze vorm ook
bedoeld als een rem op het werken in deeltijd.

De Commissie overweegt hieromtrent als volgt. Voor zover de wederpartij
hiermee een beroep doet op financiele argumenten, merkt de Commissie in
de lijn van eerdere uitspraken (Commissie gelijke behandeling van mannen
en vrouwen bij de arbeid d.d. 18 oktober 1990, oordeelnummer 35-90-138.)
op, dat financiele belemmeringen op zich niet voldoende zijn om als
objectief gerechtvaardigd doel te fungeren. Voor zover de wederpartij met
het nastreven van rendement bedoelt dat zij zoveel mogelijk versterking
van de eerstelijns gezondheidszorg wenste en daarom het liefst zag dat de
huisartsen voltijds werkten, is de Commissie van oordeel dat dit als een
objectief gerechtvaardigd doel kan worden aangemerkt. De volgende vraag
is dan, of de middelen die zijn gekozen geschikt en noodzakelijk zijn om
dit doel te bereiken. De Commissie is van oordeel dat dit niet het geval
is. Ter zitting is aannemelijk geworden dat er door de wederpartij niet
(of onvoldoende) wordt nagegaan of gevestigde huisartsen voltijds danwel
in deeltijd werken. Dit ontkracht de redenering van de wederpartij.
Bovendien is verder niet gebleken dat de wederpartij na afloop van de
terugbetalingstermijn onderzoekt of de betreffende artsen nog werkzaam
zijn in de eerstelijns gezondheidszorg. Het rendement wordt dus niet op
de langere termijn bekeken. Ook deze constatering leidt tot de conclusie
dat het doel van de wederpartij op deze wijze niet bereikt wordt en
derhalve niet geschikt of noodzakelijk is.

Hiermee staat vast dat voor de in overwegende mate voor vrouwen
benadelende bepalingen in de ‘inverdienregeling’ geen voldoende objectieve
rechtvaardiging is gegeven.

6. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE

De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat de Staatssecretaris van het
Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur in strijd met artikel
2 Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen indirect onderscheid naar
geslacht maakt door de bepaling toe te passen uit de overeenkomst met de
huisarts in opleiding, welke inhoudt dat: – aan degenen met een
dienstverband tussen 50% en 100% slechts gedeeltelijke kwijtschelding van
de studieschuld verleend wordt; – aan degenen die niet werkzaam zijn als
huisarts dan wel in een daaraan gelijkgestelde functie, in het geheel geen
kwijtschelding wordt verleend.

Aldus vastgesteld op 1 december 1993 naar aanleiding van de behandeling
in raadkamer de dato 19 oktober 1993.

Rechters

mw mr Y. Telenga, mw mr C.E. van Vleuten, mw mr M. de Rooij, mw mrM.M. Hubner