Instantie

Centrale Raad van Beroep

Samenvatting

De SVB heeft aan eiser bij beslissing d.d. 17 maart 1989 AWW-pensioen
toegekend met een jaar terugwerkende kracht, tegen welke beslissing door
eiser geen beroep is ingesteld. Hoewel dit uit de uitspraak van de
Centrale Raad niet met zoveel woorden blijkt wordt in casu aangenomen dat
het geen bijzonder geval ex art. 25 lid 5 AWW betreft. De beslissing is
gegeven voor de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep d.d. 30 januari
1991 (RN 1991, 161, m.nt. Len Andringa), waarin werd geoordeeld dat ten
aanzien van de groep weduwnaars die de aanvraag AWW te laat hebben
ingediend wel sprake is van een bijzonder geval. Op 7 augustus 1991
verzoekt betrokkene de SVB om alsnog langere terugwerkende kracht dan een
jaar te verlenen. De SVB weigert dit. De voormalige Raad van Beroep
Rotterdam heeft het beroep van betrokkene ongegrond verklaard en de
Centrale Raad bevestigt die uitspraak onder overneming van de overwegingen
van de Raad Rotterdam: het wordt voor risico van betrokkene gelaten dat
hij destijds heeft nagelaten een beslissing omtrent de toepassing van art.
25 AWW te (doen) uitlokken, dan wel beroep in te stellen tegen de
beslissing d.d. 17 maart 1989, terwijl gewijzigde jurisprudentie er niet
toe kan leiden dat alle voorafgaande beslissingen alsnog aangepast moeten
worden.

Volledige tekst

I. Ontstaan en loop van het geding

Eiser heeft op daartoe bij het beroepsschrift d.d. 9 april 1992
aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de door de voormalige
Raad van Beroep te Rotterdam onder nummer AWW 1991/78488 op 13 maart 1992
gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.

Op 20 oktober 1992 is door gedaagde van contra-memorie gediend.

Bij brief van 24 februari 1992 is door eiser hierop gereageerd.

Het geding is behandeld ter terechtzitting van de Raad van 19 maart 1993,
waar eiser niet is verschenen. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen
door Dr. G., mr. P. en Mr T., allen werkzaam bij de Sociale
Verzekeringsbank.

II. Motivering

Voor de in dit geding relevante feiten verwijst de Raad naar de tussen
partijen niet in geschil zijnde weergave daarvan in rubriek 3 van de
aangevallen uitspraak. Voormelde feiten vormen ook voor de Raad
uitgangspunt bij de beoordeling van het hem voorgelegde geschil.

Nu eiser geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen de beslissing van 17
maart 1989 draagt zijn verzoek van 7 augustus 1991 het karakter van een
verzoek om terug te komen van een in rechte onaantastbaar geworden
beslissing. Gedaagde is bevoegd doch niet verplicht terug te komen op een
dergelijke beslissing.

Dat brengt mede dat in het onderhavige geding de vraag dient te worden
beantwoord of van gedaagde moet worden gezegd dat hij bij afweging van
alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot zijn beslissing heeft
kunnen komen dan wel bij zijn beslissing anderszins heeft gehandeld in
strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

Evenals de eerste rechter heeft de Raad niet tot een bevestigend antwoord
op die vraag kunnen komen.

De Raad maakt dienaangaande de volgende overwegingen uit de onder rubriek
I genoemde uitspraak van de voormalige Raad van beroep van 13 maart 1992,
AWW 1991/78488 tot de zijne:

‘Daartoe overweegt de Raad allereerst dat hij aan het betoog van klager
terzake van zijn gezondheidstoestand niet die betekenis kan toekennen die
klager daaraan toekent. Weliswaar heeft de Raad geen reden tot twijfel aan
hetgeen klager – ook ter terechtzitting – ter zake van zijn
gezondheidstoestand en diens zorg voor een van zijn zoons naar voren heeft
gebracht, maar de Raad ziet daarin onvoldoende aanknopingspunten voor de
conclusie dat eiser op grond daarvan niet in staat zou zijn geweest –
eerder – een aanvraag voor een weduwnaarspensioen in te (doen) dienen, dan
wel tegen de beslissing d.d. 17 maart 1989 in beroep te gaan.’ en

‘Nu klager ten tijde als hier van belang heeft nagelaten een rechterlijke
uitspraak omtrent de toepassing van artikel 25, van de AWW, uit te (doen)
lokken, dan wel beroep in te (doen) stellen tegen de beslissing van
verweerder d.d. 17 maart 1989 dient dit derhalve voor risico van klager
te worden gelaten.

De Raad merkt in dit verband overigens nog op dat het enkele feit dat er
door een rechterlijke uitspraak aan een wettelijk voorschrift een bepaalde
uitleg wordt gegeven, er niet toe kan leiden dat alle voorafgaande
toepassingen van dat voorschrift in overeenstemming met die (nieuwe)
uitleg moeten worden gebracht. Dergelijke ver strekkende gevolgen van
rechterlijke uitspraken zouden het – ook ten behoeve van verweerder
geldende beginsel van rechtszekerheid – te zeer aantasten.’

Hierbij merkt de Raad nog op dat eiser in een omstreeks diezelfde tijd
lopende procedure, inzake de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering,
beschikte over rechtshulp.

Eiser heeft voorts in hoger beroep aangevoerd dat de eerste rechter ten
onrechte heeft overwogen dat op grond van zijn financiele situatie geen
sprake is van bijzondere hardheid.

De Raad onderschrijft dienaangaande de door gedaagde in zijn
contra-memorie van 20 oktober 1992 weergegeven mening dat het beleid op
grond van artikel 25, lid 5 van de AWW niet mee dient te wegen bij de
beoordeling of teruggekomen dient te worden op een in rechte onaantastbaar
geworden beslissing. Indien dit wel het geval was zou daarmee immers
feitelijk bij alle verzoeken om herziening de beslissing heroverwogen
worden en materieel tot herziening van de eerdere beslissing worden
overgegaan.

Eiser heeft tenslotte een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Ook
met betrekking tot dit punt volgt de Raad gedaagde in diens opvatting dat
er een verschil in rechtspositie is ontstaan tussen eiser en andere
weduwnaars aangezien hij heeft berust in de toekenningsbeslissing. Op
grond hiervan is een verschillende behandeling gerechtvaardigd.

Uit het vorenstaande vloeit voort dat als volgt moet worden beslist.

III. Beslissing

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende:

Bevestigt de aangevallen uitspraak.

Noot

Met de drie hierboven gepubliceerde uitspraken heeft de Centrale Raad van
Beroep een einde gemaakt aan de discussie over de ingangsdatum van de
AWW-uitkering/pensioen op grond van art. 25 AWW van weduwnaars, die hun
aanvraag ‘te laat’ hadden ingediend.

Aanvankelijk had slechts een handjevol weduwnaars in de loop van de jaren
tachtig AWW bij de SVB geclaimd met een beroep op art. 26 BuPo-verdrag,
stellende dat er in de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) sprake was van
directe discriminatie nu een weduwenuitkering/pensioen alleen aan weduwen
werd toegekend en niet aan weduwnaars. Een eerste voorbeeld vindt men in
de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep d.d. 1 november 1983 (RSV
1984/150 m.nt. W.M. Levelt-Overmars), bij welke uitspraak dit beroep op
art. 26 BuPo-verdrag is verworpen onder de overweging dat ‘met betrekking
tot een sociaal zekerheidsrecht als hier in geding aan art. 26 van het
BuPo-verdrag betekenis moet worden ontzegd’.

Nadat de Centrale Raad bij de uitspraken Stein-Kissling e.a. d.d. 5
januari 1988 (RSV 1988/104, RN 1988/2) op deze jurisprudentie was
teruggekomen en alsnog rechtstreekse werking van art. 26 BuPo-verdrag
heeft aangenomen, heeft de Centrale Raad bij uitspraak d.d. 7 december
1988 (RSV 1989/67, RN 1989, 29) geoordeeld dat ook weduwnaars aanspraak
konden maken op AWW. Vanaf welke datum dit het geval zou zijn was uit de
uitspraak van 7 december 1988 niet duidelijk op te maken. Na deze
uitspraak hebben veel weduwnaars alsnog AWW aangevraagd en is de SVB ook
aan weduwnaars AWW gaan toekennen, doch daarbij werd steeds maar een jaar
terugwerkende kracht voor datum aanvraag toegekend (geen sprake van een
bijzonder geval ex art. 25 lid 5 AWW).

Bij uitspraak d.d. 30 januari 1991 (RSV 1991/182 m.nt. Kooijman, RN 1991,
161 m.nt. L. Andringa) heeft de Centrale Raad geoordeeld dat er voor deze
groep weduwnaars wel sprake is van een bijzonder geval aangezien voor de
uitspraak van 7 december 1988 grote onzekerheid bestond over het antwoord
op de vraag of weduwnaars aanspraak konden maken op een AWW- uitkering
hetgeen in het bijzonder veroorzaakt werd door de toentertijd bestaande
onduidelijkheid over het bereik van de supra- en internationaalrechtelijke
normen. Daarbij werd verwezen naar de – door de SVB in 1988 nog steeds
gehanteerde – Circulaire (nr. 24) van 15 februari 1972 van de Vereniging
van raden van arbeid, waarbij o.a. onbekendheid met rechten welke
voortvloeien uit verdragsbepalingen als factor genoemd wordt die een rol
kan spelen bij het aannemen van een bijzonder geval. De Centrale Raad
vervolgt dat het de SVB vrij staat om voor deze – geredelijk als nieuw en
apart te onderscheiden – groep weduwnaars een beleid te ontwikkelen,
terwijl tenslotte wordt opgemerkt dat de Raad zich zou kunnen verenigen
met een beleid inhoudende dat slechts in geval van bijzondere hardheid
langer dan een jaar wordt teruggegaan.

Nieuw toegespitst beleid SVB ten aanzien van weduwnaars – toetsing aan
bijzondere hardheid

De SVB heeft naar aanleiding van deze uitspraak voor deze groep weduwnaars
een nieuw beleid gevormd. Dit beleid houdt in dat er sprake is van
bijzondere hardheid indien is voldaan aan de navolgende drie cumulatieve
eisen

in de periode tussen de datum van overlijden van de echtgenote (of 23
december 1984 indien de echtgenote voordien is overleden) en de datum
gelegen een jaar voor de datum aanvraag moet financiele schade in de
private sfeer zijn geleden tengevolge van het overlijden van de
echtgenote, waardoor de betrokkene met zijn netto besteedbaar inkomen
minus de volgens het beleid van de SVB in aanmerking te nemen schadeposten
beneden het voor hem geldende norm van het minimum AWW- pensioen/uitkering
belandt. Als een weduwnaar in enig kalenderjaar aan deze drie eisen
voldoet wordt vanaf dat kalenderjaar AWW toegekend.

De schadeposten moeten een gevolg zijn van het overlijden (causaal
verband), bijv. kosten van verzorging en/of opvang van kinderen of kosten
van geldleningen, die zijn afgesloten in verband met het overlijden. Als
kosten zijn gecompenseerd door bijvoorbeeld een particuliere
verzekeringsuitkering dan wel door de Algemene Bijstandswet worden ze niet
beschouwd als schadeposten. In geval een negatieve uitkomst van de
toetsing aan het boven aangegeven beleid niet tot financiele hardheid
leidt wordt de situatie van de betrokkene nog op eigen merites beoordeeld
en beoordeeld of er gronden zijn om ten gunste van genoemde criteria af
te wijken.

Tenslotte houdt het nieuwe beleid van de SVB in dat zij aanvragen gedaan
vanaf 1 januari 1990 – dit is ruim een jaar na de weduwnaarsuitspraak van
de Centrale Raad van 7 december 1988 – geen bijzonder geval meer wordt
aangenomen omdat dan inmiddels via media en via voorlichting van de SVB
voldoende bekendheid is gegeven aan de weduwnaarsuitspraak van 7 december
1988.

Nr. I Procedure reg.nr. AWW 1992/29. De Centrale Raad verwerpt de stelling
dat er strijd is met art. 26 Bupo-verdrag omdat art. 25 lid 5 AWW op
zichzelf niet onmogelijk maakt dat langere terugwerkende kracht wordt
gegeven (vgl. uitspraken Centrale Raad d.d. 8 augustus 1991 (AB 1991/567
m.nt. De Leede en d.d. 15 augustus 1991, RN 1992/227).

Ook het beroep op analoge toepassing van de arresten Verholen (RSV
1991/227 m.nt. S. Feenstra, RN 1991/212), Emmott (RSV 1992, 189, m.nt.
F.W.M. Keunen, AB 1992/1 m.nt. V.d. Meij en RN 1992/220 m.nt. Sacha
Prechal) en Francovich & Bonifaci (RN 1992, 221 m.nt. Sacha Prechal) wordt
door de Centrale Raad verworpen onder de overweging dat de derde
EG-richtlijn niet van toepassing is op de AWW en dat voorts de
jurisprudentie van het EG-Hof, zich niet voor analoge toepassing op
bepalingen van andere verdragen leent.

Blijkens de uitspraak van 29 april 1993 wordt het door de SVB ten aanzien
van deze groep weduwnaars ontwikkelde beleid aanvaardbaar geacht – waarbij
de Centrale Raad zwaar heeft laten wegen dat met de AWW werd beoogd de
betrokkenen een bodemvoorziening te verlenen -, zij het dat wordt
opgemerkt dat de door de SVB opgesomde schadeposten geen limitatief
karakter hebben.

In deze zaak had de betrokkene als schadeposten opgevoerd huishoudelijke
hulp, kosten van ziekte en van psychotherapie van hemzelf en zijn kinderen
en inkomensschade wegens teloorgang van toekomstverwachtingen in inkomen
en carriere. Volgens de Centrale Raad dient teloorgang van
toekomstverwachtingen niet als schade te worden aangemerkt, terwijl de
overige opgevoerde posten er niet toe hebben geleid dat betrokkene beneden
de voor hem geldende AWW-norm is beland.

Het gevolg van deze uitspraak zal zijn dat maar zeer weinig weduwnaars een
langere terugwerkende kracht dan een jaar zullen krijgen. Immers enerzijds
zijn de netto minimum-normen in de AWW dezelfde als de bijstandsnormen en
anderzijds zal het veelal niet gemakkelijk zijn om schadeposten (die
causaal verband houden) alsnog aan te tonen of aannemelijk te maken, te
meer nu het vaak zal gaan over situaties in het inmiddels verre verleden.
Volgens gegevens van de SVB zouden ongeveer twaalfhonderd weduwnaars
beroep hebben ingesteld tegen de ingangsdatum van hun
AWW-uitkering/pensioen. Na toetsing aan het beleid is maar in circa vijf
procent van de gevallen bijzondere hardheid aangenomen.

Het onbevredigende van deze uitspraak is dat de door de Centrale Raad bij
de uitspraak van 8 december 1988 verboden directe discriminatie in de
periode 23 december 1984 tot in ieder geval eind 1987 (datum een jaar voor
de weduwnaarsuitspraak van 8 december 1988) feitelijk blijft bestaan.
Voorts wordt door deze uitspraak weer een premie gesteld op het talmen van
de wetgever met de implementatie van internationale bepalingen (in casu
art. 26 BuPo-verdrag) in de nationale wet. Door vooral niets te doen
bespaart de Nederlandse staat zich grote uitgaven: immers in de periode
23 december 1984 tot in ieder geval eind 1987 hebben nagenoeg alle weduwen
AWW ontvangen, terwijl slechts een handjevol weduwnaars (over een deel van
die periode) alsnog AWW hebben ontvangen.

Nr. II Procedure reg.nr. AWW 1992/25. Zoals hierboven gesteld houdt het
nieuwe beleid van de SVB ook in dat ten aanzien van de weduwnaars die pas
vanaf 1 januari 1990 een aanvraag indienen niet meer een bijzonder geval
in gevolge art. 25 lid 5 AWW worden aangenomen. Deze weduwnaars worden
gelijk behandeld met weduwen die ‘te laat’ aanvragen, omdat vanaf 1
januari 1990 via media en via informatie van de SVB voldoende bekendheid
aan de weduwnaarsuitspraak van de Centrale Raad van 8 december 1988
gegeven zou zijn. De Centrale Raad gaat in de onderhavige uitspraak uit
van de juistheid van dit voldoende bekend zijn.

Zoals hierboven gemeld had per 30 november 1989 ruim 28.063 weduwnaars AWW
aangevraagd. Het aantal verweduwde mannen bedroeg per 1 januari 1990
volgens het C.B.S. t/m 65 jaar 34.337, terwijl er 32.404 verweduwde mannen
waren in de leeftijdscategorie 40 – 65 jaar. Per 1 januari 1991 had de SVB
25.390 lopende AWW-pensioenen in het bestand voor weduwnaars in de
leeftijdscategorie 40 – 65 jaar, terwijl volgens het C.B.S. het aantal
32.841 verweduwde mannen in die leeftijdscategorie in Nederland 32.841
bedroeg. Uit deze cijfers valt naar mijn mening niet goed af te leiden dat
de uitspraak van 8 december 1988 per 1 januari 1990 alom bij weduwnaars
voldoende bekendheid had. In ieder geval lijkt de ‘deadline’ 1 januari
1990 aan de vroege kant, terwijl – voorzover mij bekend – door de SVB
destijds in najaar 1990 ook niet bijvoorbeeld via advertenties of Postbus
51-spotjes bekend is gemaakt dat het weduwnaarspensioen voor 1 januari
1990 diende te worden aangevraagd. Voor de SVB werkt deze door de Centrale
Raad gesanctioneerde deadline ook weer flink kostenbesparend uit.

Nr. III Procedure reg.nr. AWW 1992/20. In deze zaak gaat het erom of de
SVB terug diende te komen op de eerste beslissing d.d. 17 maart 1989, bij
welke beslissing geen bijzonder geval was aangenomen en dus slechts met
een jaar terugwerkende kracht AWW-pensioen was toegekend. Ten tijde van
de beslissing d.d. 17 maart 1989 was de uitspraak van de Centrale Raad
d.d. 30 januari 1991 m.b.t. het aannemen van een bijzonder geval nog niet
gewezen, zodat betrokkene ook nog niet kon weten dat langere terugwerkende
kracht mogelijk was. Kennelijk na te hebben kennis genomen van de
uitspraak van 30 januari 1991 heeft betrokkene alsnog langere
terugwerkende kracht gevraagd.

De voormalige Raad van Beroep Rotterdam had in deze zaak geoordeeld: ‘het
wordt voor risico van betrokkene gelaten dat hij destijds heeft nagelaten
een beslissing omtrent de toepassing van art. 25 AWW heeft (doen)
uitlokken, dan wel beroep in te stellen tegen de beslissing d.d. 17 maart
1989′ … ‘en het enkele feit dat er door een rechterlijke uitspraak aan
een wettelijke voorschrift een bepaalde uitleg wordt gegeven kan er niet
toe leiden dat alle voorafgaande toepassingen van dat voorschrift in
overeenstemming met die (nieuwe) uitleg moeten worden gebracht. Dergelijke
verstrekkende gevolgen zouden het – ook ten behoeve van verweerder
geldende beginsel van rechtszekerheid – te zeer aantasten’. De Centrale
Raad neemt deze overwegingen over en merkt daarbij nog op ‘dat eiser in
een omstreeks diezelfde tijd lopende procedure inzake de WAO beschikte
over rechtshulp’. Les van de onderhavige uitspraak moet zijn dat in geval
van twijfel over de juiste uitleg van nationale bepalingen bezien in het
licht van internationale/supranationale regelingen altijd in een zo vroeg
mogelijk stadium de aanvraag moet worden gedaan en beroep moet worden
ingesteld en ook tot in hoogste instantie moet worden doorgeprocedeerd
teneinde niet tegengeworpen te krijgen dat men de beslissing in kracht van
gewijsde heeft laten gaan.

Gevolgen voor de AAW en WWV. Tot slot kan men zich de vraag stellen of de
in de onderhavige uitspraken aangehouden lijn doorgetrokken kan worden
naar de ingangsdatum WWV en de AAW. Dat is niet het geval. In de
onderhavige AWW-uitspraken gaat het over strijd met art. 26 van het
BuPo-verdrag. Met betrekking tot de ingangsdatum WWV en AAW gaat het om
strijd met de derde EG-richtlijn. Het BuPo-verdrag heeft door de uitleg
van de Centrale Raad van Beroep een veel zwakkere werking ten aanzien van
de sociale zekerheid dan de derde EG- richtlijn. In de uitspraak AWW
1992/29 wijst de Centrale Raad al op ‘het specifieke, supranationale
karakter van het EG- recht, zich uitend in een op de verdragstaten gelegde
verplichting richtlijnen binnen een bepaalde termijn geimplementeerd te
hebben binnen de eigen wetgeving’. Nederland had de derde richtlijn per
23 december 1984 niet geimplementeerd in de WWV en de AAW. Op grond van
met name het arrest Emmott kan worden aangenomen dat termijnen niet mogen
worden tegengeworpen. Door de voormalige Raad van Beroep Den Bosch is bij
bevel ex 125 Beroepswet d.d. 17 december 1991 in de zaak
Steenhorst-Neerings/Detam (RSV 1992/191, RN 1992, 24), aan het EG-Hof van
Justitie een prejudiciele vraag gesteld met betrekking tot art. 25 AAW.
De advocaat-generaal M. Darmon heeft in deze zaak (aanhangig onder nr.
C-338/91) op 31 maart 1993 zijn conclusie genomen: ‘Wanneer een richtlijn
voor een particulier een recht in het leven roept, staat het
gemeenschapsrecht niet toe dat hem de toegang tot dit recht wordt ontzegd
of dit recht wordt beperkt door hem een procestermijn van nationaal recht,
van welke aard ook, tegen te werpen, indien de richtlijn op de dag waarop
de particulier zijn strekkende tot verwezenlijking van zijn recht indient,
nog niet in nationaal recht is omgezet’.

Het arrest van het Hof in deze zaak wordt medio 1993 verwacht.

Mireille Steinmetz

Rechters

Mrs. Kasdorp, Vermeulen, Van der Kolk-Severijns.