Instantie

Europese Commissie voor de rechten van de mens

Samenvatting

Klaagster betoogt dat de partnertoets in de WROM indirect discriminerend
is voor vrouwen. De commissie acht in casu een objectieve
rechtvaardigingsgrond aanwezig; namelijk beperking van de kosten van
rechtshulp en de economische band tussen gehuwden en samenwonenden. Geeft de
goedverdienende partner aan dat hij niet wenst te betalen (‘opposed views’)
dan zal alsnog bekeken moeten worden of het weigeren van een toevoeging op
basis van de partnertoets in strijd is met art. 6 lid 1 EVRM.

Volledige tekst

The facts

The applicant is a Turkish citizen, born in 1952 and residing in Rotterdam,
the Netherlands. She is represented before the Commission by Mrs. A.C.T.
Hommes, a lawyer practising in Rotterdam.

The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as
follows.

The applicant, who was working as a cleaner, became unfit for work in 1986
because of backache. She initially received a benefit under the Sickness
Benefits Act (Ziektewet), followed by a benefit under the General Labour
Disablement Benefits Act (Algemene arbeidsongeschiktheidswet – hereinafter
referred to as ‘AAW’) and the Labour Disablement Insurance Act (Wet op de
arbeidsongeschiktheidsverzekering – hereinafter referred to as ‘WAO’). By
letter of 21 September 1989 the applicant was informed by the competent
Industrial Insurance Board (Bedrijfsvereniging) that, as from 1 October 1989,
the AAW part of her benefit would be withdrawn and the WAO part would be
considerably reduced, because the applicant was no longer considered as being
completely unfit for work.

The applicant wished to appeal against this decision to the Appeals Tribunal
(Raad van Beroep) in Rotterdam. She therefore requested legal aid which would
make it possible for the lawyer she had chosen to receive remuneration from
public funds. This was refused on 24 October 1989 by the Office for Legal Aid
(Buro voor Rechtshulp) in Rotterdam.

She then appealed to the President of the Regional Court of Rotterdam, who
rejected her appeal on 23 February 1990. The President upheld the decision
by the Office for Legal Aid that no legal aid could be granted as the
cumulative income of the applicant and her husband exceeded the income limits
within the meaning of the Legal Aid Act (Wet Rechtsbijstand aan On- en
Minvermogenden). The President rejected the applicant’s argument that the
application of this Act discriminates against women, as women – in general
– earn less than men. He considered that no sexual discrimination issue could
arise as the fact that the cumulation of income is applied makes no
difference in treatment and concerns equally men and women.

On 10 January 1991, the applicant’s appeal against the decision concerning
her rights to AAW/WAO benefits was rejected by the President of the Appeals
Tribunal in accelerated proceedings. In these proceedings the applicant was
represented by a lawyer. The applicant did not avail herself of the
possibility to file an objection against this decision with the plenary
Appeals Tribunal.

Relevant domestic law and practice

Article 18 para. 2 of the Netherlands Constitution (Grondwet) reads:
(Translation)

“The law sets rules concerning the granting of legal aid to the financially
weak.”

These rules are laid down in the legal Aid Act. Article 9 of this Act
contains income limits below which a litigant can be assigned a lawyer whose
fees are to be paid by the State. A litigant must, however, always pay a
certain contribution, which depends on earned income. The minimum
contribution is 25 Guilders and the maximum is 560 Guilders.

The word “income” in the legal Aid Act refers to the family

income of the litigant. This means that not only the litigant’s income is
taken into consideration but also that of her spouse or cohabiting partner
when answering the question whether their income is above or below limit
contained in the Legal Aid Act.

The income of a spouse or partner is not taken into consideration when there
are special circumstances, such as opposed interests of the spouses or
partners (Hoge Raad, judgment of 30 September 1982, NJ 1983, nr. 665 and
Arrondissementsrechtbank Amsterdam, judgement of 11 January 1989, NJ 1990,
nr. 152).

For some years there has been a discussion in the Netherlands whether the
described system is not in reality discriminatory against women who normally
have a lower income than men or no income at all and who will therefore
depend on their husbands or partners for the payment of legal costs.

For this reason, the Offices of Legal Aid in Utrecht, Amsterdam and Haarlem
have abandoned the system and examine the economic situation on an individual
basis without taking a spouse’s situation into account.

A Government Commission (Commissie Draagkrachtvaststelling Gefinancieerde
Rechtshulp), which studied the criteria for granting legal aid, submitted its
report on 23 May 1989. It did not make any clear statement on the question
as to whether the present system has discriminatory effects but proposed that
only the individual’s economic situation should be relevant except in cases
where the case only concerned a matter of common interest to both spouses.

The National Organisation of the Offices for Legal Aid (Landelijke
Organisatie voor Buro’s voor Rechtshulp) also set up a commission which
reported in 1988. This commission found the present system discriminatory and
proposed an individual assessment of each person concerned. A further
examination of the effects of the present system has been undertaken by the
Social and Cultural planning Bureau (Sociaal en Cultureel Planbureau), which
came to the conclusion that there was no evidence upon which it must be
assumed that the present system indirectly discriminates against financially
dependent women.

Complaint

The applicant alleges that the present system, under which also the spouse’s
income is taken into account when deciding whether or not to grant legal aid,
as applied to her case, discriminated against her, contrary to Article 14 of
the Convention, in the enjoyment of her right under Article 6 para. 1 of the
Convention to access to a court. Because of the refusal of legal aid she must
herself pay the lawyer’s fees and in order to do this she is dependent on her
husband’s contributions.

Proceedings before the Commission

The application was introduced on 10 August 1990 and registered on 19
september 1990.

On January 1991 the Commission decided to bring the application to the notice
of the respondent Government and to invite them to submit written
observations on the admissibility and merits of the application.

The Government’s observations were submitted on 7 May 1991 and the
applicant’s observations reply were submitted on 5 August 1991.

The Law

The applicant complains under Article 14 in conjunction with Article 6 para.
1 of the Convention that the legal aid system in the Netherlands, under which
the spouse’s income is also taken into account when deciding whether or not
legal aid should be granted, discriminated against her in the enjoyment of
her right of access to a court enshrined in Article 6 para. 1 of the
Convention. As a result of the refusal of legal aid she has to pay the
lawyer’s fees herself and is thus dependent on her husband.

Article 14 of the Convention reads:

‘The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall
be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour,
language, religion, political or other opinion, national or social origin,
association with a national minority, property, birth of other status.’

Article 6 para. 1 of the Convention, in so far as relevant, provides:

‘In the determination of his civil rights and obligations … everyone is
entitled to a … hearing … by a …. tribunal …’

The Government submit that, assuming that the proceedings concerning the
applicant’s right to an AAW/WAO benefit can be considered as determining
civil rights and obligations within the meaning of Article 6 para. 1 of the
Convention, in distinction is made between men and women in the determination
of the relevant income level. If a litigant – whether male of female, married
or unmarried – lives with a partner, the income taken into account is their
joint income. In case of conflicting interests between the litigant and the
spouse or partner, only the litigant’s income is taken into account.
According to the Government there is no evidence in the present case that
there were conflicting interests between the applicant and her husband in
respect of the AAW/WAO proceedings at issue.

The applicant is of the opinion that the proceedings involved a determination
of civil rights and obligations within the meaning of Article 6 para. 1 of
the Convention. In respect of the discriminatory effects of the Netherlands
legal aid system the applicant submits, on the basis of statistical material,
that in the Netherlands almost all cohabiting or married women have a partner
earning a higher income than themselves.

The applicant submits that the financial dependence of married of cohabiting
women in the Netherlands on their earning husband or partner has decreased
in the recent years only to a very limited extent. Cohabiting or married
women are therefore mostly dependent on the co-operation of their partner or
spouse when deciding whether or not to start legal proceedings, if their
joint earnings are above the legal aid income limit, whereas insofar as men
are not eligible for legal aid, it is generally on the basis of their own
income.

The Commission does not find it necessary to examine the question whether
Article 6 para. 1 of the Convention is a applicable to the proceedings at
issue, as in any event the application is inadmissible on the following
grounds.

The Commission recalls that Article 6 para 1 of the Convention does not, as
such, guarantee the right to free legal aid in relation to the right of
access to court in the determination of an individual’s civil rights and
obligations, but that under certain circumstances an entitlement to legal aid
will be necessary in order to ensure that an individual should enjoy his
effective right of access to the courts in conditions not at variance with
Article 6 para. 1 of the Convention (cf. No. 10594/83, Dec. 14.7.87, D.R. 52
p. 158).

The Commission considers that where legal aid is of relevance to a person’s
possibilities to bring his case before a court, it follows from Article 14
in conjunction with Article 6 para. 1 of the Convention that legal aid must
be granted in a non- discriminatory manner.

In respect of the legal aid system in the Netherlands, the Commission notes
that the practice of calculating a person’s income together with his or her
partner’s or spouse’s income applies for man and woman alike.

The Commission is, however, of the opinion that a rule, which is formally not
discriminatory, can nevertheless be discriminatory in its practical
application.

For the purposes of Article 14 of the Convention, a difference in treatment
is discriminatory if it has no ‘objective and reasonable justification’, that
is, if it does not pursue ‘a legitimate aim’ or if there is not a ‘reasonable
relationship of proportionality between the means employed and the aim sought
to be realised’ (cf. Eur. Court H.R., Abdulaziz, Cabales and Balkandali
judgment of 28 May 1985, Series A no. 94, para. 72).

The Commission is of the opinion that, in view of the desirability of
limiting the total costs of legal aid and taking into account that economic
links which usually exist between spouses or cohabiting partners, it is not
unreasonable to add the income of a spouse or cohabiting partner to the
income of a person wishing to start legal proceedings in order to establish
whether that person can be awarded legal aid.

The Commission also notes that while a special problem arises where there are
opposed views between the spouses or cohabiting partners as to whether
proceedings should be instituted, it has not been submitted that such a
situation existed in the present case.

In these circumstances the Commission considers that the refusal to award
legal aid to the applicant did not constitute discrimination contrary to
Article 14 in conjunction with Article 6 para. 1 of the Convention.

For these reasons, the Commission, by a majority,

Declares the application inadmissible.

Deze zaak is gegarandeerd door het Proefprocessenfonds Rechtenvrouw.

Noot

Wie in aanmerking voor een toevoeging wil komen en al dan niet gehuwd
samenwoont, krijgt te maken met de partnertoets. De inkomens van de twee
partners worden bij elkaar opgeteld en als deze boven de WROM-grens uitkomen,
wordt geen toevoeging verleend. Dat betekent dat voor gehuwden en samenwoners
met een (goed) verdienende partner rechtsbijstand flink duurder wordt. Dat
is voor mensen zonder of met een laag eigen inkomen extra zuur. Gesteld is
steeds dat het samentellen van de inkomens van gehuwden of samenwoners om de
draagkracht te bepalen en zo vast te stellen of een toevoeging verleend mag
worden, indirect discrimerend is voor vrouwen. Iemand met een (goed)
verdienende partner kan door de partnertoets immers geen beroep doen op
gefinancierde rechtsbijstand, terwijl zij er op grond van het eigen inkomen
wel voor in aanmerking zou komen. Omdat veel meer vrouwen dan mannen een
(goed) verdienende partner hebben, worden vooral vrouwen hierdoor benadeeld.
(Uitgebreider: Steffie van Waardenburg, Rechtshulp 1988, nr. 6/7, pp. 17-22
en Marleen van Geffen en Margriet Kraamwinkel, Nemesis 1990, nr. 4, pp.
163-170) De Buro’s voor Rechtshulp in Utrecht, Amsterdam en Haarlem passen
de partnertoets in verschillende gevallen dan ook niet meer toe. In Rotterdam
wordt de partnertoets wel toegepast en dat leidde tot bovenstaande beslissing
van de Europese Commissie.

In deze procedure betoogt klaagster kort gezegd, dat de partnertoets
discriminerend is voor vrouwen en dus stijdig met art. 14 jo. art. 6 lid 1
van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM). Artikel 14 bevat een discriminatieverbod met
betrekking tot de in het verdrag geregelde rechten en vrijheden. Artikel 6
lid 1 regelt de toegang tot de rechter op het gebied van civiele rechten en
verplichtingen. Onder toegang tot de rechter wordt in de rechtspraak van de
Commissie en het Hof ‘effectieve toegang’ verstaan. Volgens vaste
jurisprudentie van het Hof en de Commissie kan gefinancierde rechtsbijstand
een belangrijk middel zijn om die effectieve toegang te garanderen. Toch
leidt art. 6 lid 1 niet tot de plicht gratis rechtsbijstand te verstrekken
voor elk civiel geschil. Of er gratis rechtsbijstand verstrekt moet worden,
is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. (Zie: R. Kolvoort,
Wetenschapswinkel Rechten RUU 1989; EHRM (Golder-zaak), Publ. ECHR, Series
A vol. 18 (1975) p. 16-18; Idem, (Airey/Ierland), Publ. ECHR, Series A. vol.
32 (1980) pp. 11-16) In bepaalde gevallen kan het opleggen van de
partnertoets en daarmee het onthouden van (goedkope) rechtsbijstand dus
strijdig zijn met art. 6 lid 1 EVRM.

Art. 14 EVRM betekent vervolgens dat gefinancierde rechtshulp op een
niet-discriminerende manier verleend moet worden. Dat betekent volgens de
Commissie in bovengenoemde uitspraak dat zowel directe als indirecte
discriminatie verboden zijn (‘can nevertheless be discriminatory in its
practical application’). Het is voor het eerst dat de Commissie indirecte
discriminatie met zoveel woorden erkent: de beslissing reikt alleen daarom
al verder dan alleen deze casus.

Zowel de Commissie als het Hof toetsen bij discriminatie vooral de objectieve
rechtvaardigingsgrond. In deze optiek is een verschil in behandeling strijdig
met art. 14 als er geen objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond voor
is. Deze rechtvaardigingsgrond wordt vaak afgeleid uit het algemeen belang.
Deze manier van toetsen betekent een vrij restrictieve uitleg van art. 14.
(Zie: P. van Dijk en G.J.H. van Hoof, De Europese Conventie in theorie en
praktijk, Nijmegen 1990, pp. 597-602)

In bovenstaande beslissing vindt de Commissie dat discriminatie ontzenuwd kan
worden door de volgende rechtvaardigingsgronden: de wens om de kosten van
rechtshulp te beperken en de economische band tussen gehuwden en samenwoners.
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voert een veel striktere
toets van een objectieve rechtvaardigingsgrond uit als het gaat om
discriminerend overheidsbeleid. Alleen een financieel belang is onvoldoende:
het moet gaan om een doel van voldoende sociaal-politiek belang. (Zie onder
andere de arresten Bilka/Weber, 13 mei 1986, zaak 170/84, Jur. 86, 1607 en
Rinner-Kuhn, 13 juli 1989, zaak 171/88, Jur. 89, 2743, RN 1989, 57 m.nt.
Elies Steyger) Dit betekent dat bij voorbeeld discriminatie op het gebied van
arbeid en sociale zekerbeid (die in het EEG-Verdrag en de EG-richtlijnen over
gelijke behandeling van mannen en vrouwen verboden wordt) dus veel strikter
getoetst wordt dan discriminatie op het gebied van de in het EVRM geregelde
grondrechten. Dat is des te merkwaardiger omdat het EG-Hof meerdere malen
vastgesteld heeft dat de mensenrechten onderdeel uitmaken van de
communautaire rechtsorde. Eerst werd vastgesteld dat de mensenrechten
onderdeel uitmaakten van het ongeschreven gemeenschapsrecht, vervolgens wordt
er expliciet naar in internationale verdragen vastgelegde mensenrechten
verwezen. Al in 1975 verwijst het Hof daarbij expliciet naar het EVRM.
(Stauder, zaak 2969, Jur. 1969, 419; tweede Nolb-arrest, zaak 4/73, Jur.
1974, 491; Rutili, zaak 36/75, Jur. 1975, 1219) Er ontstaan zo dus binnen het
communautaire recht zelf twee verschillende manieren van toetsen waarbij de
mensenrechten het minst strikt getoetst worden. Op zichzelf is het natuurlijk
niet vreemd dat de twee rechtsorden naast elkaar bestaan, wel is opvallend
te zien hoe het EG-Hof het EVRM incorporeert, terwijl daar anders getoetst
wordt.

Een veel belangrijker probleem bij deze beslissing is de objectieve
rechtvaardigingsgrond die de Commissie noemt: de economische band tussen
samenwoners en gehuwden. Die – vooronderstelde – band moet er kennelijk toe
leiden dat de (goed) verdienende partner meebetaalt aan procedures voor zijn
partner. Daartoe bestaat echter geen enkele civielrechtelijke verplichting.
Gehuwden kennen slechts de zorgplicht ex art. 81 Boek I BW; samenwoners
kennen een dergelijke plicht in het geheel niet. (Hoge Raad 9 januari 1987,
RvdW 1987, 17) De partnertoets betekent dat de (goed) verdienende partner
verplicht wordt mee te betalen aan de rechtsbijstand van zijn partner, zonder
dat er een civielrechtelijke verplichting bestaat, die afgedwongen kan
worden. Doet hij dat niet, dan kan de effectieve toegang tot de rechter
onmogelijk gemaakt worden en daarmee art. 6 lid 1 EVRM geschonden worden.

Artikel 1 EVRM bepaalt dat de Verdragspartijen eenieder die onder haar
rechtsmacht ressorteert de rechten en de vrijheden in het EVRM verzekert.
Deze overheidsplicht wordt doorgeschoven naar de (goed) verdienende partner.
Dat kan natuurlijk nooit de bedoeling van het EVRM zijn. Kennelijk ziet de
Commissie daar ook een probleem, omdat zij stelt dat de zaken anders kunnen
liggen als er sprake is van “opposed views” tussen de partners. Als de (goed)
verdienende partner dus aangeeft dat hij niet mee wenst te betalen, is er en
nieuwe situatie onstaan en moet weer van voren af aan beoordeeld worden of
het niet verlenen van een toevoeging strijdig is met art. 6 lid 1 EVRM. Dat
betekent dat de uitspraak nog voldoende openingen biedt.

De Staatssecretaris van Justitie vindt echter dat dat niet zo is. Op 3
december 1992 schrijft hij de Buro’s naar aanleiding van bovenstaande
beslissing onder meer het volgende:

“Een dergelijke benadering (het niet-toepassen van de partnertoets, MK) leidt
tot rechtsongelijkheid en tevens tot een aanzienlijke stijging van de kosten
voor rechtsbijstand. Er bestond echter onduidelijkheid over de vraag hoe in
hoogste instantie over de interpretatie van de internationale verdragen
geoordeeld zou worden. Ik heb om die redenen de naar mijn oordeel ongewenste
situatie enige tijd getolereerd. Intussen heeft de Europese Commissie voor
de Rechten van de Mens in een zaak waarin de partnertoets ter beoordeling
stond, uitspraak gedaan. In deze zaak werd aan de Commissie een oordeel
gevraagd of de bestaande wettelijke partner-toets aanvaardbaar is. Op 12
oktober 1992 heeft de Commissie beslist dat bij de vaststelling van de
draagkracht het inkomen van de partner mag worden meegeteld. (
..) Nu niet langer twijfel bestaat over de toelaatbaarheid van de
partner-toets reken ik er op dat met ingang van 1 december 1992 de
draagkrachtvaststelling door alle bureaus van rechtshulp weer uniform wordt
uitgevoerd volgens de wettelijke regelingen. Ter bevestiging hiervan ontvang
ik gaarne voor 1 december 1992 uw schriftelijk bericht.”

De Staatssecretaris geeft de Buro’s dus opdracht de wet uit te voeren. Het
is de vraag hoever de bevoegdheid van de staatssecretaris op dit gebied
reikt. De Buro’s hebben een wettelijke beleidsvrijheid bij het vaststellen
van de draagkracht om een toevoeging te verlenen. Op dit gebied bestaat
tussen hen en de minister geen hierarchische verhouding. (Zie ook: L.J.A.
Damen en T. Hoogenboom, Rechtshulp 1989, no. 3 pp. 10-15)

Een tweede punt is het BuPo-verdrag. Hoewel het BuPo-verdrag op zichzelf niet
verplicht tot wetgeving op het gebied van gefinancierde rechtshulp, moet
wetgeving op dat gebied wel voldoen aan het algemene discriminatieverbod in
art. 26 en derhalve niet discriminerend zijn. Dat betekent dat het opleggen
van de partnertoets strijdig is met het BuPo-verdrag en er, ook al is het
volgens de EVRM-commissie niet strijdig met het EVRM, geen reden bestaat om
de bestaande praktijk te wijzigen. Dat in het wetsvoorstel voor de Wet op de
Rechtsbijstand (Zie: Margriet Kraamwinkel, Nemesis, 1992 nr. 6, pp. 16-18)
de partnertoets duidelijk wettelijk vastgelegd wordt maakt dan ook weinig
uit. De WRB is bij voorbaat al discriminerend omdat hij strijdig is met het
discriminatieverbod in het BuPo-verdrag. Ook het BuPo-verdrag kent echter een
toetsingsprobleem. In Nederland kan art. 26 wel gebruikt worden om indirecte
discriminatie aan te pakken, de Commissie (bij het BuPo-verdrag) wijst claims
van indirecte discriminatie nog steeds af. Alleen over prima facie of directe
discriminatie wordt geoordeeld. (Zie onder andere P.P.C./Nederland, zaak
212/1986 beslissing van 24 maart 1988)

Dit alles betekent nog steeds niet dat de overheid zijn gang kan gaan. Een
wet die partners betalingsplichten oplegt, zonder dat die betalingsplicht
civielrechtelijk afgedwongen kan worden, blijft een monstrum.

Margriet Kraamwinkel

Rechters

Mrs. Kruger, Norgaard.