Instantie
Commissie gelijke behandeling
Samenvatting
In betreffende gemeente is een banenpool opgezet, waaraan langdurige
werklozen kunnen deelnemen. Het College van Burgemeester en Wethouders wil een
beleidsmaatregel invoeren, waarbij slechts aan alleenverdienende kostwinners
een motivatietoeslag wordt toegekend.
Kostwinnersbepalingen zijn, waneer men deze beziet vanuit het oogpunt
van gelijke behandeling van mannen en vrouwen, doorgaans verdacht. De algemene
gegevens en die in het onderhavige geval tonen (nog steeds) aan, dat veel meer
mannen dan vrouwen aleenverdienende kostwinner zijn. Dit levert een vermoeden
van indirect onderscheid op. De door het College aangevoerde argumenten
(ondervertegenwoordiging en slechte inkomenspositie van de betreffende
categorie) voldoen niet als objectieve rechtvaardigingsgrond. Strijd met de
Wet.
Volledige tekst
1. HET VERZOEK
1.1. Op 2 april 1991 verzocht het College van Burgemeester en Wethouders
van de gemeente Dordrecht (hierna: het College, respectievelijk de Gemeente)
de Commissie gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid haar
oordeel uit te spreken over de vraag of een bepaalde maatregel die het College
wil treffen in strijd is met de wetgeving gelijke behandeling van mannen en
vrouwen (WGB; Stb. 1989, 168).
1.2. De Gemeente heeft een banenpool opgezet voor personen die langdurig
werkloos zijn. De deelnemers ontvangen het wettelijk minimumloon. Het College
is voornemens aan een bepaalde categorie, te weten de alleenverdienende
kostwinners, een motivatietoeslag bovenop het loon toe te kennen. Het College
vraagt zich af of de werkgever van de deelnemers, de Stichting Additionele
Arbeid (hierna: de Stichting), door deze beleidsmaatregel van het College toe
te passen, indirect onderscheid naar geslacht zal maken in strijd met de
wetgeving gelijke behandeling van mannen en vrouwen.
2. DE LOOP VAN DE PROCEDURE
2.1. De Commissie heeft het verzoek in behandeling genomen en een
onderzoek ingesteld. Zij heeft het College om nadere informatie gevraagd.
De Commissie heeft tevens ten behoeve van het onderzoek bij de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten en bij het Regionaal Bestuur voor de
Arbeidsvoorziening in de Gemeente om nadere inlichtingen gevraagd ex artikel
18 WGB.
2.2. De Commissie heeft het College vervolgens opgeroepen zijn standpunt
nader toe te lichten tijdens een zitting op
10 maart 1992.
Bij deze zitting waren aanwezig:
van de kant van het College
– dhr (…) (hoofd bureau werk en scholing)
– dhr (…)
van de kant van de Commissie
– mw mr E.F.A. van Buitenen (Kamervoorzitter)
– dhr ing. J. van Hemert (lid Kamer)
– mw drs J.A.M. Stolwijk (lid Kamer)
– mw mr Y. Telenga (lid Kamer)
– mw mr C.E. van Vleuten (lid Kamer)
– mw drs C.M. Sjerps (secretaris).
2.3. Het oordeel is vastgesteld door Kamer III van de Commissie. In deze
Kamer hebben zitting de leden als genoemd onder paragraaf 2.2.
3. DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK
De feiten
3.1. In juli 1989 is in Rotterdam, Nijmegen en de Gemeente in kwestie,
een experiment met alternatieve vormen van werkgelegenheid voor langdurig
werklozen gestart. Het zogenoemde Experiment Additionele Arbeid (EAA) is
beeindigd op 31 december 1990.
In het verlengde van het EAA is er in 1990 van rijkswege regelgeving
verschenen ten behoeve van de opzet van banenpools voor langdurig werklozen.
Deze regelingen zijn de Rijksbijdrageregeling banenpools en de
ARBVO-subsidieregeling banenpools. De Gemeente heeft binnen de kaders van deze
regelingen een banenpool opgezet. Het doel van een banenpool en van het EAA
is, om aan zeer moeilijk bemiddelbare werklozen betaalde arbeid aan te bieden
op boventallige arbeidsplaatsen in de collectieve sector. Alle deelnemers
ontvangen het wettelijk minimumloon.
De potentiele deelnemers worden uit het bestand van het Arbeidsbureau
geselecteerd. In een herorienteringsgesprek wordt onderzocht of personen zeer
moeilijk bemiddelbaar zijn.
De huidige banenpoolregeling wijkt op een aantal punten af van het EAA.
De doelgroep van het EAA bestond namelijk uit werklozen van 39 jaar en ouder,
die langer dan drie jaar werkloos waren, maximaal een LBO/MAVO-opleiding
hadden afgerond en geen mogelijkheden meer hadden om op de reguliere
arbeidsmarkt werk te vinden. Aan de EAA-deelnemers was uitdrukkelijk
meegedeeld dat er geen uitzicht op doorstroming naar een reguliere baan was.
In de banenpoolregeling zijn het leeftijds- en opleidingscriterium
vervallen. Wel blijft vereist dat personen langer dan drie jaren werkloos
zijn.
Voorts is een verschil met het EAA-project dat aan de
banenpool-deelnemers een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd wordt
aangeboden. Ook wordt de mogelijkheid van doorstroming naar een reguliere
arbeidsplaats niet uitgesloten. Verder is deelname aan de banenpool niet
(geheel) vrijwillig, wat bij het EAA wel het geval was.
3.2. De Gemeente in kwestie heeft 212 banenpoolplaatsen.
De werkgever van de deelnemers is een Stichting, welke, zoals ter
zitting bleek, zeer nauw verbonden is met de Gemeente. Het bestuur wordt
namelijk voorgezeten door een wethouder, terwijl het secretariaat berust bij
gemeente-ambtenaren. De Stichting leent de deelnemers aan de banenpool uit aan
instellingen uit de collectieve sector.
De banenpools worden grotendeels gefinancierd met behulp van de gelden
die normaliter aan uitkeringen (Algemene Bijstandswet/Rijksgroepsregeling
werkloze werknemers) besteed worden. Daarnaast worden de loonkosten betaald
door middel van subsidies en premievrijstelling.
Volgens de Rijksbijdrageregeling betekent dit geenszins dat bij de
indicatiestelling alleen ABW/RWW-uitkeringsgerechtigden in aanmerking komen
voor de banenpool. Ook personen die geen uitkering ontvangen of een
andersoortige uitkering ontvangen (WW- of WAO-uitkering) komen in aanmerking
voor deelname aan de banenpool.
3.3. Binnen de groep ABW/RWW-uitkeringsgerechtigden kunnen vier
categorieen onderscheiden worden:
a. Alleenstaanden van 23 jaar en ouder en woningdelers;
b. Een-ouder-gezinnen;
c. Echtparen of samenwonenden waarbij een persoon als alleenverdienende
kostwinner aangemerkt kan worden.
d. Echtparen of samenwonenden waarbij de een de uitkering ontvangt en de
andere partner eveneens over inkomsten beschikt. In dat geval wordt 1/4 van
het inkomen van de andere partner vrijgelaten tot aan een bepaald maximum. De
overige inkomsten worden op de uitkering (gelijk aan die van categorie c)
gekort.
Zoals gezegd ontvangt eenieder die aan de banenpool deelneemt het
wettelijk minimumloon. Wanneer personen uit bovengenoemde categorieen aan de
banenpool deelnemen, betekent dat in zijn algemeenheid voor hun inkomen het
volgende:
Overzicht van netto bijstandsuitkeringsbedrag en netto minimumloon per
maand vanaf 1 juli 1990
bijstands- netto verschil
uitkering minimumloon
alleenstaanden ƒ 1126 ƒ 1525 + ƒ 397
Een-ouder-gezin ƒ 1450
kind <12 jaar ƒ 1645 + ƒ 195
kind >12 jaar ƒ 1596 + ƒ 148
Echtpaar ƒ 1611
alleenverdiener ƒ 1625 + ƒ 14
tweeverdiener ƒ 1492 – ƒ 119
(dus met inkomsten partner)
3.4. Uit boven weergegeven tabel blijkt dat een `alleenverdienende’
kostwinner slechts ƒ 14,- meer inkomsten ontvangt bij deelname aan de
banenpool.
In een evaluatierapport dat in maart 1991 is opgesteld naar aanleiding
van het EAA-project zijn voorts de volgende conclusies getrokken met
betrekking tot de relatie
loon/werkloosheidsuitkering:
a. voor `alleenverdieners’ biedt het aanbod van een EAA-baan, niet of
nauwelijks een financiële prikkel om te gaan werken;
b. in de praktijk blijken sommige EAA-deelnemers, ten gevolge van het
feit dat ze zijn gaan werken, per saldo een lager netto besteedbaar inkomen
over te houden.
Met betrekking tot conclusie a staat in het evaluatie- rapport onder
andere vermeld dat gebleken is dat alleenstaande werklozen en werklozen met
een uitkering van tussen de ƒ 900,- en ƒ 1.200,- relatief vaker aan het
EAA deelnemen. Gehuwde of samenwonende werklozen en werklozen met een
uitkering van tussen de ƒ 1.500,- en ƒ 1.800,- zijn volgens het
evaluatierapport ondervertegenwoordigd. Het feit, dat gehuwde werklozen
relatief vaker een opleidingsniveau van maximaal lager onderwijs hebben en
gemiddeld iets ouder zijn zou mede van invloed zijn op de geringere deelname
van gehuwde werklozen. Het feit, dat het deelnamepercentage van `echtparen
zonder kinderen’ (slechts een van beide echtgenoten mag deelnemen aan het
EAA/banenpool) aanmerkelijk lager ligt in vergelijking met dat van `echtparen
met kinderen’, wordt – eveneens volgens het evaluatierapport- veroorzaakt
doordat de eerste groep relatief ouder is, en oudere werklozen minder vaak aan
EAA deelnemen.
De geringere deelname van werklozen met een uitkering van tussen de ƒ
1.500,- en ƒ 1.800,- heeft volgens het rapport voor een deel te maken met
het feit, dat werklozen met een gezinsnormuitkering er netto per maand niet of
nauwelijks op vooruitgaan wanneer ze een EAA-baan accepteren. Toch -zo staat
in het rapport vermeld- neemt nog altijd 22% van de werklozen met een
uitkering van rond de ƒ 1.600,- aan het experiment deel, terwijl `slechts’
40% van de werklozen met een uitkering van rond de ƒ 1.100,- deelneemt (zie
de tabellen hieronder). Daaruit wordt de conclusie getrokken dat het niet zo
is dat het verschil tussen de uitkering en het minimumloon de allesbepalende
factor is bij de beslissing om wel of niet aan het experiment deel te nemen.
Het `feit dat men weer aan het werk is’, blijkt de belangrijkste motivatie
geweest te zijn om aan het experiment deel te nemen.
Blijkens het evaluatierapport was de groep deelnemers als volgt
samengesteld:
Gezinsvorm deelnemers EAA
alleenstaand 65%
een-ouder-gezin 5%
echtpaar zonder kinderen 7%
echtpaar met kinderen 22%
onbekend 1%
++++++
100%
Overzicht van deelnemers/niet-deelnemers aan het EAA-project per
categorie
verwezen deel- niet- totaal
naar GAB/ nemers deel-
scholing nemers
Gezinsvorm
alleenstaand 3% 38% 59% 100%
een-ouder-gezin 6% 27% 67% 100%
echtpaar
zonder kinderen 3% 18% 79% 100%
echtpaar
met kinderen 5% 22% 74% 100%
Uitkeringsbedrag
geen uitkering 6% 33% 61% 100%
ƒ 900 tot 1200 3% 40% 57% 100%
ƒ 1200 tot 1500 4% 31% 65% 100%
ƒ 1500 tot 1800 4% 22% 74% 100%
In het evaluatierapport wordt met betrekking tot conclusie b
(inkomensachteruitgang) onder andere het volgende opgemerkt. Het financiële
voordeel dat mensen hebben door aan EAA deel te nemen hangt sterk af van hun
gezinssituatie. Ten eerste kan men voor de fiscus in een andere tariefgroep
vallen, waardoor het voordeel om te gaan werken (nagenoeg) verdwijnt. Naast
dit `belastingprobleem’ is tijdens het experiment duidelijk geworden dat het
werken in een baan via het EAA-project tegen het minimumloon nog andere
nadelige financiële gevolgen kan hebben. Een uitkeringsgerechtigde, zowel
alleenstaand als gehuwd, die aanspraak kan maken op diverse subsidie- en
kwijtscheldingsregelingen kan een deel daarvan verliezen door te gaan werken
via EAA.
3.5. Vanwege de ervaringen met het EAA-project en het gegeven dat
alleenverdienende kostwinners er in het kader van de banenpool slechts ƒ
14,- netto op vooruit gaan, heeft het College aan de Gemeenteraad voorgesteld
om genoemde categorie een motivatietoeslag van ƒ 100,- netto per maand toe
te kennen.
De Gemeente in kwestie heeft destijds aan de alleenverdienende
kostwinners die aan het EAA deelnamen een onkostenvergoeding toegekend van ƒ
100,- netto per maand. In de gemeente Rotterdam ontvingen alle deelnemers een
structurele onkostenvergoeding van ƒ 108,75 per maand. De belastingdienst in
Rotterdam beschouwt deze vergoeding niet als inkomsten, terwijl de
belastingdienst in de onderhavige Gemeente dat wel doet. In Nijmegen ontvingen
de deelnemers geen structurele onkostenvergoeding. Wel dienden de inleners
alle werkelijk door de deelnemer gemaakte onkosten te vergoeden.
In het evaluatierapport staat het volgende vermeld (pagina 70) omtrent
de kostenvergoeding (motivatietoeslag) die aan alleenverdienende kostwinners
in de onderhavige Gemeente werd toegekend: `In (…) lijkt het feit dat de
gehuwde kostwinners wel en anderen niet een structurele onkostenvergoeding
ontvangen wel van invloed te zijn geweest op de samenstelling van de groep
EAA-deelnemers. Aanvankelijk waren er namelijk in (…) in vergelijking met
Rotterdam en Nijmegen, relatief meer gehuwde deelnemers.
Dit blijkt echter niet meer uit de gegevens, aangezien er in de loop van
het jaar dusdanig veel gehuwde deelnemers zijn uitgestroomd, dat er in
december 1990 in (…) relatief veel alleenstaanden in het experiment aan het
werk waren’.
3.6. De Gemeente heeft verder de volgende gegevens overgelegd. In de
Gemeente waren er op 1 augustus 1991 3021 personen die reeds langer dan drie
jaren een uitkering ontvingen. Er zijn 1726 personen die een RWW-uitkering
ontvangen, waarvan 1239 mannen en 487 vrouwen. Er zijn 1295 personen die een
ABW-uitkering ontvangen, waarvan 72 mannen en 1223 vrouwen. Degenen die een
ABW-uitkering ontvangen, hebben geen arbeidsverplichting. Zij kunnen op
vrijwillige basis geplaatst worden.
Van de 212 banenpoolplaatsen zijn er per 1 oktober 1991 92 vervuld (er
zijn 106 personen uitgestroomd). 70 plaatsen zijn door mannen bezet, 22 door
vrouwen. Daarvan ontvangen er 68 een RWW-uitkering, 4 een ABW-uitkering en 10
een andere uitkering. Verder zijn er 10 deelnemers die geen uitkering
ontvangen.
Thans zijn er van de 70 mannen, 22 die in aanmerking komen voor een
motivatietoeslag (31%). Onder de deelnemers bevinden zich geen vrouwen die in
aanmerking komen voor een motivatietoeslag.
3.7. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft naar voren gebracht
dat zij met betrekking tot de banenpool een handreiking aan de leden heeft
gegeven. Daarin komt niet het advies voor om aan alleenverdienende kostwinners
een motivatietoeslag toe te kennen. Evenmin heeft zij in circulaires een
dergelijk advies verstrekt.
Het standpunt van het College
3.8. Het College betwijfelt of de maatregel waarbij aan alleenverdienende
kostwinners een motivatietoeslag wordt toegekend, indirect onderscheid tussen
mannen en vrouwen teweeg brengt. Het is van mening dat het toevallig is, dat
thans alleen mannen voor de motivatietoeslag in aanmerking komen.
Het College acht het rechtvaardig om de categorie alleenverdienende
kostwinners een motivatietoeslag toe te kennen, waarbij het College zich met
name op de resultaten van het EAA baseert. Daaruit blijkt dat
– er voor alleenverdienende kostwinners geen financiële prikkel is om een
EAA-baan te aanvaarden; er is immers vastgesteld dat voor deze categorie het
verschil in inkomen bij deelname aan een banenpool ten opzichte van de
bijstandsuitkering slechts ƒ 14,- netto per maand bedraagt. Bovendien is het
zo dat het feit dat men gaat werken ook kosten met zich mee brengt. Voor de
alleenverdienende kostwinners betekent dit dat zij materieel gezien minder
inkomen overhouden wanneer ze werken; dit geldt weliswaar ook voor werknemers
in een reguliere baan die het wettelijk minimumloon ontvangen, doch het
overgrote deel van de deelnemers aan de banenpool is blijvend aangewezen op
het wettelijk minimumloon;
– alleenverdienende gehuwden/samenwonenden sterk ondervertegenwoordigd waren.
Voor de andere categorieen geldt dat de netto loonverschillen zodanig
zijn dat van een extra stimulans geen sprake hoeft te zijn. Wat betreft de
categorie een-ouder-gezinnen, wijst het College erop dat alleenstaande ouders
die een ABW-uitkering ontvangen geen arbeidsplicht hebben. De overige
categorieen hebben die plicht wel.
Het College is daarom van mening dat de toeslag voor alleenverdienende
kostwinners binnen het concept van de banenpool op zijn plaats is vanuit
motivatiebevorderende overwegingen. Zij acht het treffen van sancties, zoals
het intrekken van de uitkering, om hetzelfde resultaat te bereiken, niet
opportuun.
4. DE OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE
4.1. De vraag ligt voor of de beleidsmaatregel waarbij slechts aan de
alleenverdienende kostwinners een motivatietoeslag wordt toegekend, indirect
onderscheid naar geslacht oplevert in strijd met de wetgeving gelijke
behandeling van mannen en vrouwen.
Met het verzoek wil het College voorkomen dat de Stichting Additionele
Arbeid, in haar hoedanigheid van werkgever door toepassing van die maatregel,
in strijd zal handelen met artikel 1637ij lid 1 Burgerlijk Wetboek (BW).
Artikel 1637ij lid 1 BW schrijft onder andere voor dat een werkgever
geen onderscheid tussen mannen en vrouwen mag maken in de arbeidsvoorwaarden.
In het vijfde lid is bepaald dat dit verbod betrekking heeft op zowel direct
als indirect onderscheid tussen mannen en vrouwen. Onder indirect onderscheid
wordt verstaan onderscheid op grond van andere hoedanigheden dan het geslacht,
bijvoorbeeld echtelijke staat of gezinsomstandigheden, dat onderscheid op
grond van geslacht tot gevolg heeft, tenzij dit onderscheid objectief
gerechtvaardigd is.
4.2. Het vermoeden van indirect onderscheid ontstaat wanneer het nadelig
effect van een regeling in overwegende mate personen van een geslacht treft,
of – andersom gesteld – indien een bepaalde regeling hoofdzakelijk in het
voordeel van personen van een geslacht uitvalt.
Derhalve moet onderzocht worden wat het effect naar geslacht is van de
beleidsmaatregel die het College wil treffen.
Met name is van belang of er meer mannen dan vrouwen, gelet op ieders
– te verwachten – aandeel in de banenpool, in aanmerking zullen komen voor de
toe te kennen motivatietoeslag.
Daarover merkt de Commissie het volgende op.
Kostwinnersbepalingen zijn, wanneer men deze beziet vanuit het oogpunt
van gelijke behandeling van mannen en vrouwen, doorgaans verdacht. Zie ook
oordeel numer 446-91-79 van de Commissie gelijke behandeling van mannen en
vrouwen bij de arbeid. Dit geldt nog in sterkere mate voor het criterium
`alleenverdienende’ kostwinner. De algemene gegevens tonen immers nog steeds
aan dat veel meer mannen dan vrouwen alleenverdienende kostwinner zijn.
Wanneer men althans, zoals in het onderhavige geval, een-ouder-gezinnen niet
tot de categorie `alleenverdienende’ kostwinners rekent, staat voor de
Commissie vast dat vrouwen slechts in zeer geringe mate onder laatstgenoemde
categorie zullen vallen.
Reeds hieruit blijkt dat de stelling van het College, dat het toeval is
dat in het onderhavige geval alleen mannen voor een motivatietoeslag in
aanmerking komen, geenszins aannemelijk is.
Toegespitst op de cijfers in het onderhavige geval, merkt de Commissie
op dat deze niet afwijken van het hiervoor geschetste beeld. Er zijn in
oktober 1991 70 mannen geplaatst in de banenpool, waarvan er 22
alleenverdienende kostwinner zijn (=31%). Er zijn 22 vrouwen geplaatst,
waarvan er geen enkele alleenverdienende kostwinner is (=0%).
Hierbij zij opgemerkt, dat de Commissie relatieve cijfers hanteert, dat
wil zeggen dat rekening gehouden wordt met het aandeel dat mannen
respectievelijk vrouwen hebben in de banenpool. Bij een bestand waarin mannen
en vrouwen niet een ongeveer gelijk aandeel hebben, zouden absolute aantallen
namelijk een vertekend beeld kunnen geven, (een voorbeeld: een onderneming
waarin 10 vrouwen werken en 1000 mannen. Van de vrouwen werken er 9 in
deeltijd, van de mannen ook. In aantallen werkt onderscheid ten nadele van
deeltijders gelijk uit naar geslacht, terwijl duidelijk zal zijn dat toch met
name de vrouwen nadeling worden getoffen (9 van de 10 respectievelijk 9 van de
1000) alhoewel ook die vergelijking in het onderhavige geval hetzelfde voor
vrouwen nadelige effect zou hebben.
Uit het voorgaande volgt dat toepassing van het criterium
`alleenverdienende’ kostwinners onevenwichtig uitwerkt. Tot nu toe ondervinden
alleen mannen voordeel van de regeling en zullen ook met name mannen daarvan
voordeel blijven ondervinden, hetgeen betekent dat vrouwen in vergelijking
daarmee in overwegende mate nadelig getroffen worden. De Commissie stelt dan
ook vast dat toepassing van de onderhavige regeling een vermoeden van indirect
onderscheid met zich brengt.
Het ligt dan op de weg van het College om aan te tonen dat er een
objectieve rechtvaardiging bestaat voor de maatregel.
Onder objectieve rechtvaardiging verstaat de Commissie (Commissie
gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid, d.d. 5 maart 1990,
oordeelnummer 1-90-10; zie voorts o.a. Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen, Bilka Kaufhaus versus Weber von Hartz, d.d. 13 mei 1986, zaak
170/84; Rinner-Kuhn versus FWW Spezial Gebaudereinigung GmbH & CO.KG, d.d. 13
juli 1989, zaak 171/88).
– dat het onderscheid gemaakt wordt om een objectief gerechtvaardigd
doel te dienen en
– daartoe middelen zijn gekozen die geschikt en noodzakelijk zijn om dit
doel te bereiken, terwijl
– dit doel niet is te bereiken op andere wijze waarbij geen indirect
onderscheid naar geslacht wordt gemaakt.
4.3. Het College heeft aangegeven dat de objectieve rechtvaardiging voor
deze beleidsmaatregel zijns inziens gelegen is in de volgende punten:
– de categorie alleenverdienende kostwinners gaat er bij deelname aan de
banenpool in vergelijking met de andere categorieen het minst op vooruit,
namelijk slechts ƒ 14,-; in feite gaat hun financiële positie achteruit,
omdat deelname aan de arbeidsmarkt ook kosten met zich mee brengt;
– deze categorie was sterk ondervertegenwoordigd in het deelnemersbestand
van de banenpool.
Deze twee bevindingen hebben tot de conclusie geleid dat de groep
alleenverdienende kostwinners extra motivatie behoefde om deel te nemen aan de
banenpool.
4.4. De Commissie overweegt hieromtrent als volgt.
Zij geeft hetgeen het College omtrent de doelstelling van de
motivatietoeslag heeft aangegeven als volgt weer: het bevorderen van de
instroom van de bewuste categorie kostwinners in de banenpool door middel van
een extra financiële tegemoetkoming.
Allereerst moet dan de vraag beantwoord worden of dit doel objectief
gerechtvaardigd is. In zijn algemeenheid kan de Commissie onderschrijven dat
het bevorderen van de instroom van werkloze personen in een banenpool als een
objectief gerechtvaardigd doel aangemerkt kan worden. Een dergelijke algemene
doelstelling heeft het College echter niet naar voren gebracht. De doelgroep
van de onderhavige beleidsmaatregel is beperkter. Het College beroept zich
voor deze beperking op het feit, dat deze doelgroep naar zijn mening een
bijzondere positie inneemt temidden van de overige categorieen wat betreft de
ondervertegenwoordiging en de inkomenspositie.
Met betrekking tot het argument van de ondervertegenwoordiging in het
EAA-project, merkt de Commissie op dat in de eerste plaats uit de overgelegde
gegevens niet exact op te maken is, welk percentage van de deelnemers tot de
categorie `alleenverdienende’ kostwinner behoort. In de tabellen in paragraaf
3.4. komt de categorie `alleenverdienende’ kostwinner immers niet voor. Wel is
bekend dat het deelnemersbestand voor 65% bestaat uit alleenstaanden, voor 5%
uit een-ouder-gezinnen, voor 7% uit `echtparen zonder kinderen’ en voor 22%
uit `echtparen met kinderen’. Hoeveel deelnemers derhalve tot de categorie
`alleenverdienende’ kostwinners behoren, kan dan ook slechts tot op zekere
hoogte afgeleid worden door de gegevens uit paragraaf 3.4. te combineren. Men
zou in dat geval kunnen concluderen dat deze categorie te vinden is onder de
deelnemers aan het EAA-project die een inkomen hebben tussen ƒ 1.500,- en
ƒ 1.800,-, aangezien het gezinsnorminkomen wat betreft de ABW en de RWW
tussen deze bedragen ligt. In dat geval zou 22% van alle `alleenverdienende’
kostwinners aan het EAA-project deelnemen.
Wel is exact geregistreerd welk percentage van de alleenstaanden en van
de een-ouder-gezinnen deelnemen aan het EAA. Het blijkt dat 38% van alle
alleenstaanden en 27% van alle `een-ouder-gezinnen’ deelnemen aan het
EAA-project.
De Commissie leidt uit bovenstaande gegevens af dat indien de
alleenverdienende kostwinners al onder- vertegenwoordigd zijn in de banenpool
(+22%), dit in ieder geval ook geldt voor de een-ouder-gezinnen (27%).
Dit had voor het College een teken moeten zijn dat aan deze groep
(vooral bestaande uit vrouwen) eveneens extra aandacht besteed moet worden wat
betreft motivatiebevorderende maatregelen. Het College heeft in dit verband
erop gewezen dat deze groep niet arbeidsplichtig is en zich dus vrijwillig
aanmeldt. Ter zitting heeft het College echter ook aangegeven dat de overige
categorieen weliswaar arbeidsplichtig zijn, maar over het algemeen geen
strafkorting hoeven te verwachten indien zij niet willen deelnemen aan de
banenpool. In de praktijk is er in dat opzicht dus niet een dusdanig verschil
tussen de een-ouder-gezinnen en de overige categorieen, dat daaruit de
gevolgtrekking gemaakt dient te worden dat deze groep geen motivering
behoeft.
De Commissie komt dan aan het andere argument ten aanzien van de
objectieve rechtvaardiging van het College, te weten de achteruitgang dan wel
zeer geringe vooruitgang in financiële positie van de doelgroep.
De Commissie is van mening dat het College op geen enkele wijze
onderzocht heeft of andere categorieen mogelijk eveneens voor een
motivatietoeslag in aanmerking dienen te komen, terwijl daartoe wel aanleiding
bestaat. Het is immers een feit van algemene bekendheid dat de kosten van
kinderopvang een van de beletselen voor alleenstaande ouders vormt om aan de
arbeidsmarkt deel te nemen.
Het College heeft kennelijk hierin geen aanleiding gezien om deze groep
eveneens een motivatietoeslag of andere vergoeding toe te kennen en heeft ook
niet onderzocht of dat nodig was.
Voorts geldt volgens het evaluatierapport (zie paragraaf 3.4.) ook voor
andere categorieen dat die geconfronteerd kunnen worden met
inkomensachteruitgang vanwege verlies van subsidies, kwijtscheldingen en
vanwege het feit dat men in een ander belastingtarief kan vallen.
Op grond van bovenstaande overwegingen concludeert de Commissie dat de
keuze voor de groep `alleenverdienende’ kostwinner te willekeurig is, zodat er
geen sprake is van een objectief gerechtvaardigd doel.
Aan de toets of het gemaakte onderscheid aan de overige, hierboven
genoemde, voorwaarden voldoet die de Commissie stelt aan de objectieve
rechtvaardiging, komt de Commissie niet toe.
Ten overvloede overweegt de Commissie wel dat zelfs indien het doel van
de regeling als objectief gerechtvaardigd aangemerkt zou kunnen worden, het
gebruikte middel (de motivatietoeslag) niet geschikt en noodzakelijk is om het
beoogde doel te bereiken. Uit het EAA-project is immers gebleken dat gehuwde
kostwinners, ondanks het feit dat zij een kostenvergoeding van ƒ 100,-
ontvingen, toch uitstroomden. Kennelijk was de financiële prikkel alleen niet
voldoende om deze groep te behouden voor het EAA-project. Bovendien geeft,
volgens het evaluatierapport, een groot aantal deelnemers aan dat het feit
`dat men weer aan het werk is’, de belangrijkste motivatie is geweest om aan
het experiment deel te nemen. De eventuele financiële vooruitgang speelt over
het algemeen een secundaire rol. Het middel lijkt evenmin geschikt indien het
bedoeld is om onverwachte inkomensachteruitgang te compenseren. Het College
weet immers zelf niet exact, zo blijkt ook uit het evaluatierapport, welke
groepen en/of personen een inkomensachteruitgang en van welke omvang zullen
ondervinden.
Hiermee staat vast dat indien de bewuste beleidsmaatregel getroffen en
toegepast zal worden, in overwegende mate mannen bevoordeeld en derhalve
vrouwen benadeeld worden, waarvoor geen voldoende objectieve rechtvaardiging
bestaat.
6. HET OORDEEL VAN DE COMMISSIE
De Commissie spreekt als haar oordeel uit dat de Stichting Additionele
Arbeid te Dordrecht in strijd met artikel 1637ij lid 1 Burgerlijk Wetboek
indirect onderscheid naar geslacht zal maken, indien het de voorgenomen
beleidsmaatregel van het College van Burgemeester en Wethouders van de
gemeente Dordrecht, waarbij alleen aan de categorie `alleenverdienende’
kostwinners een motivatietoeslag toegekend wordt, zal toepassen.
Rechters
Mw. mr. E.F.A. van Buitenen, voorzitter dhr. ing. J. van Hemert, mw.drs. A.J.A.M. Stolwijk, mr. mr. Y. Telenga, mw. mr. C.E. van Vleuten en mw.drs. C.M. Sjerps, secretaris