Instantie

Hof van Justitie EG

Samenvatting

Een lidstaat is verplicht de schade te vergoeden die voor een
particulier voortvloeit uit de niet-uitvoering van een richtlijn.

Volledige tekst

Vervolgens brengt het Hof nog in herinnering dat de nationale rechter,
in het kader van zijn bevoegdheid belast met de toepassing van de bepalingen
van het gemeenschapsrecht, verplicht is zorg te dragen voor de volle werking
van deze normen en de door deze normen aan particulieren toegekende rechten te
beschermen (r.o. 32).

De volle werking van het gemeenschapsrecht zou aangetast worden en de
bescherming van de rechten die daaruit voortvloeien zou worden verzwakt indien
de particulieren geen mogelijkheid zouden hebben om schadevergoeding te
krijgen wanneer hun rechten geschaad worden door een schending van het
gemeenschapsrecht door een lidstaat (r.o. 33).

De mogelijkheid tot schadevergoeding ten laste van de lidstaat is in het
bijzonder onontbeerlijk, indien de volle werking van de communautaire normen
afhankelijk is van nadere handelingen van de lidstaten, en indien
particulieren, bij het ontbreken van deze handelingen, voor de nationale
rechter de rechten die het gemeenschapsrecht hen toekent, niet geldend kunnen
maken (r.o. 34).

De verplichting tot schadevergoeding vloeit ook voort uit art. 5 EEG (de
lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn
om de nakoming van de uit het verdrag of uit de handelingen van de
instellingen voortvloeiende verplichtingen te verzekeren). Tot de
verplichtingen die dit artikel formuleert behoort ook het ongedaan maken van
de gevolgen van een schending van het gemeenschapsrecht (r.o. 36).

Daarna gaat het Hof vaststellen onder welke voorwaarden de
aansprakelijkheid tevens een recht op schadevergoeding doet ontstaan. Deze
voorwaarden hangen af van de aard van de schending van het gemeenschapsrecht
die de schade heeft veroorzaakt (r.o. 38).

Aangezien de onderhavige zaken een niet-uitvoering van de richtlijn
80/987 betroffen, gaat het Hof alleen die voorwaarden formuleren, die bij
schending van art. 189, derde alinea (want dat was in casu de geschonden
communautaire norm) een rol spelen.

Wanneer een lidstaat de verplichting miskent die op hem krachtens art.
189, derde alinea, van het EEG-verdrag rust, namelijk alle maatregelen te
treffen die noodzakelijk zijn om het door de richtlijn voorgeschreven
resultaat te bereiken, verlangt de volle werking van deze norm een recht op
schadevergoeding wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: 1) het resultaat dat
de richtlijn voorschrijft moet een toekenning van rechten aan particulieren
met zich meebrengen; 2) de inhoud van die rechten moet vastgesteld kunnen
worden op basis van de bepalingen van de richtlijn; 3) er moet een causaal
verband bestaan tussen de schending en de geleden schade (r.o. 39 en 40).

Deze voorwaarden zijn voldoende om ten bate van de particulier een recht
op schadevergoeding te scheppen, een recht dat rechtstreeks in het
gemeenschapsrecht zijn grondslag vindt (r.o. 41).

Onder dit voorbehoud is het in het kader van het nationale
aansprakelijkheidsrecht dat de lidstaat de schade moet vergoeden. Immers, het
is een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van elke lidstaat om de
bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor de
rechtsvorderingen met het oog op de volle bescherming van de rechten welke de
justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen (r.o. 42).

Het Hof wijst er in dit verband wel op, dat de materiele en formele
voorwaarden die door de afzonderlijke nationale regelingen worden gesteld,
niet minder gunstig mogen zijn dan die welke voor vergelijkbare op het
nationale recht gebaseerde vorderingen gelden; voorts mogen zij niet van dien
aard zijn, dat de verkrijging van de schadevergoeding praktisch onmogelijk of
zeer moeilijk wordt gemaakt (r.o.43).

Vervolgens gaat het Hof na of en hoe de communautaire voorwaarden in het
concrete geval van de twee aanhangige zaken vervuld zijn.

De gedachte dat schending van het gemeenschapsrecht door een lidstaat
tot aansprakelijkheid moet leiden is zeker niet nieuw (zie bijvoorbeeld Ami
Barav, Damages in the Domestic Courts for

Breach of Community Law by National Public Authorities, in:

Schermers/Heukels/Mead, Non-Contractual Liability of the European
Communities, Dordrecht 1988). Door het arrest Francovich en Bonifaci is nu de
aansprakelijkheid van de lidstaten in niet mis te verstane termen door het Hof
bevestigd en nader gepreciseerd.

Uit de hierboven weergegeven rechtsoverwegingen kan men een aantal
belangrijke aspecten halen. De aansprakelijkheid bestaat voor schendingen van
het gemeenschapsrecht meer in het algemeen, dus niet alleen voor de
niet-uitvoering van richtlijnen, waarover het in de twee concrete zaken ging.
Voorts, de aansprakelijkheid bestaat onafhankelijk van de vraag naar de
directe werking van de communautaire norm in kwestie. Aansprakelijkheid ‘sec’
schept echter niet zonder meer een recht op schadevergoeding. Dat recht
onstaat pas, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Wat de voorwaarden
zijn, hangt af van de aard van de schending van het gemeenschapsrecht. Wat het
Hof hiermee bedoelt is niet erg duidelijk. Uit r.o. 39 tot en met 41 zou men
kunnen afleiden dat met ‘de aard van de schending’ gerefereerd wordt aan de
norm die door de lidstaat is geschonden, zoals in casu art. 189, derde alinea.
Open ligt de vraag wat de voorwaarden dan zullen zijn en of zij anders zullen
zijn indien de lidstaat bijvoorbeeld een materiele verdragsbepaling heeft
geschonden, zoals artt. 30, 48 en 119 EEG-Verdrag.

Voor wat de schending van art. 189, derde alinea, betreft, zijn het er
drie: het beoogde resultaat van de richtlijn moet zijn het toekennen van
rechten aan particulieren (dit kan men als een soort relativiteitsvereiste
beschouwen), de inhoud van die rechten moet met behulp van die richtlijn
vastgesteld kunnen worden (anders is het niet goed denkbaar hoe de geleden
schade vastgesteld zou moeten worden) en er moet een causaal verband tussen de
schade en de schending bestaan. Staat eenmaal vast dat deze voorwaarden
vervuld zijn, dan is dat voldoende om een recht op schadevergoeding te doen
onstaan. Het gaat hier om een communautair recht, dus een recht dat uit het
gemeenschapsrecht voortvloeit. Zoals nog zal blijken, is dit erg belangrijk.

Niet-implementatie van een richtlijn of een niet correcte implementatie
(want ook dan is art. 189, derde alinea, geschonden) zal in Nederland vaak
betekenen dat er ten onrechte geen of dat er defecte uitvoeringswetgeving is.
Dit kan zowel formele als materiele wetgeving zijn. (Art. 189, derde alinea,
kan overigens ook op andere manieren geschonden worden, bijvoorbeeld indien de
wetgeving als zodanig wel deugt, maar de toepassing niet juist geschiedt.) De
vaststelling dat het recht op schadevergoeding zijn basis vindt in het
gemeenschapsrecht zelve, is minstens in twee opzichten van eminent belang. In
de eerste plaats kan een schadevergoedingsactie niet afketsen op argumenten
ontleend aan art. 120 G.W. en art. 11 Wet algemene bepalingen. (Zelf heb ik
overigens dergelijke argumenten nooit goed kunnen begrijpen, althans niet voor
zover de wetgever een [direct werkende] norm van internationaal recht zou
schenden. Zie ook Alkema, Een meerkeuzetoets, Zwolle, 1985).

In de tweede plaats verdwijnen ook de vereisten van de onrechtmatige
daad (want die weg zal wel bewandeld moeten worden) uit het beeld. Niet
(correcte) wetgeving is in zo’n geval per definitie onrechtmatig. Ik denk niet
dat hiervan alleen sprake kan zijn indien het Hof de niet-nakoming in een
169-procedure heeft vastgesteld. Ook de nationale rechter kan een schending
van art. 189, derde alinea, vaststellen, eventueel door middel van de
prejudiciele procedure. Voorts lijkt er ook geen ruimte te bestaan voor
diverse rechterlijke kunstgrepen die de aansprakelijkheid van de staat moeten
beperken (de beoordelingsvrijheid van – in casu – de wetgever, die de rechter
zal moeten respecteren, of het stellen van een voorwaarde dat er sprake moet
zijn van een onmiskenbaar onverbindende regeling). Ook de andere nationale
vereisten zijn niet meer van toepassing. Zij zijn immers vervangen door de
communautaire voorwaarden die op zich al voldoende zijn. Daarbij kan men zich
nog (minstens) twee vragen stellen. Moet het causale verband naar nationale
maatstaven beoordeeld worden? Ik meen van niet. Nu het om een communautaire
voorwaarde gaat, ligt het voor de hand om haar – indien nodig – een
communautaire inhoud te geven. Dit kan in een concreet geval via de
prejudiciele procedure geschieden. De tweede vraag betreft het (ontbrekende)
schuldvereiste. Deze is reeds door de Hoge Raad zo goed als geelimineerd (HR 9
mei 1986, NJ 1986 nr. 252 [Van Gelder]), zodat men van ‘nagenoeg risico
aansprakelijkheid’ van de staat kan spreken. In het geval van een recht toe
recht aan niet-uitvoering van een richtlijn lijkt dit aanvaardbaar. Ook het
Hof accepteert in dit verband geen excuses. De zaken komen mijns inziens
enigzins anders te liggen als de lidstaat de richtlijn niet juist heeft
uitgevoerd, waarbij hij meende dat dat wel het geval was.

Richtlijnen blinken lang niet altijd in duidelijkheid uit. Moet men dan
toch aanvaarden dat de staat dit risico dan maar moet dragen, ook in gevallen
die naar Nederlands recht bijvoorbeeld een verschoonbare rechtsdwaling zouden
opleveren? Enerzijds, de drie voorwaarden van het Hof wekken de indruk dat
voor een beroep op bijvoorbeeld rechtsdwaling in het gemeenschapsrecht geen
ruimte is. Anderzijds spreekt het Hof in r.o. 35 en 37 over ‘violations du
droit communautaire qui lui (de lidstaat – SP) sont imputables’ (toe te
rekenen).

De procedure die in Nederland als een ‘vehikel’ voor de te vergoeden
schade gebruikt zal worden is, zoals al gezegd, de onrechtmatige
(overheids)daad, met al haar problemen van bevoegdheid van de burgerlijke
rechter, de ontvankelijkheid etcetera. Daarbij moet echter wel aan de twee
minimumvoorwaarden, zoals geformuleerd in r.o. 43, voldaan zijn. Dat zou
(zeker in combinatie met Emmott, zie hierboven) nog aardige juridische dobbers
kunnen opleveren.

Tenslotte, de uitspraak biedt mijns inziens ook nieuwe perspectieven
voor rechtsvorderingen waarin iets anders wordt gevraagd dan ‘slechts’
schadevergoeding, zoals een verbod om de wet toe te passen of zelfs een
rechterlijk gebod tot wetgeving.

In dit verband lijkt ook het arrest in de zaak Factortame (C- 213/89,
Jur. 1990, pag. I-2433) van belang.

Met Francovich en Bonifaci is zonder meer een nieuwe en belangrijke
ontwikkeling ingezet op het gebied van rechtsbescherming van de particulieren
in geval van niet (juist) uitgevoerde richtlijnen en, uiteraard, in geval van
schendingen door de lidstaten van het gemeenschapsrecht in het algemeen. Aan
het arsenaal van instrumenten die nu de particulieren tot hun beschikking
staan (directe werking, verplichting voor de nationale rechter om het
nationale recht conform de richtlijn te interpreteren) is een belangrijk nieuw
middel toegevoegd, dat een aantal gaten kan dichten. Schadevergoeding voor
niet (juiste) uitvoering van een richtlijn is met name van belang wanneer de
particulieren geen bescherming kunnen genieten via de directe werking,
namelijk in gevallen waarin of de richtlijnbepalingen in kwestie geheel geen
directe werking hebben, of deze wel hebben, maar niet ingeroepen kunnen worden
tegen een particulier (geen horizontale directe werking van richtlijnen). Dat
hier ook nieuwe mogelijkheden liggen voor het afdwingen van gelijke
behandeling van vrouwen en mannen is evident.

Sacha Prechal

Rechters

Due, Rodraguez Iglesias, Daez de Velasco, Slynn, Grevisse, Zuleeg,Mancini, Moitinho de Almeida, Joliet, Schockweiler en Kapteyn; A-G JeanMischo