Instantie

Centrale Raad van Beroep

Samenvatting

Bij een eenmalige prestatie als een afkoopsom is
voor de beoordeling van de aanspraak van de belanghebbende, de
toestand op het tijdstip waarop een dergelijke prestatie
opeisbaar wordt, beslissend.

In casu kunnen geen rechten worden ontleend aan art. 26 BuPo-
verdrag omdat de datum waarop de prestatie opeisbaar zou zijn
geworden (22 mei 1983) lag op een tijdstip dat art. 26 BuPo-
verdrag nog geen rechtstreekse werking had (23 december
1984).

Volledige tekst

1. Ontstaan en loop van het geding

Eiser is op bij beroepschrift uiteengezette gronden in hoger
beroep gekomen van een door de Raad van Beroep te Zwolle onder
dagtekening 14 juni 1988 tussen partijen gegeven uitspraak,
waarnaar hierbij wordt verwezen.

Het geding is behandeld ter terechtzitting van de Raad,
gehouden op 10 oktober 1991, waar eiser niet is verschenen en
waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr.
E.H.P.H., advocaat te B, alsmede door F.R.B.

II. Motivering

Eiser, die op 22 mei 1983 de leeftijd van 65 jaar bereikte,
heeft op 8 oktober 1987 aan de rechtsvoorganger van gedaagde
verzocht hem een afkoopsom toe te kennen in verband met de in
het verleden door zijn overleden echtgenote geplakte
rentezegels op grond van de Invaliditeitswet.

Bij de bestreden beslissing van 13 november 1987 heeft
gedaagdes rechtsvoorganger dit verzoek afgewezen. Deze
beslissing berust op art. 13 en 32d van de Liquidatiewet
Invaliditeitswetten. Volgens deze bepaling heeft – kort
samengevat – de weduwe van een overleden verzekerde, wanneer
zij de leeftijd van 65 jaar bereikt, recht op een afkoopsom
welke in de plaats treedt van de weduwerente die alsdan aan
haar zou zijn toegekend indien de liquidatie van de in de
Invaliditeitswet geregelde verzekeringen achterwege zou zijn
gebleven. Eiser voldoet niet aan de in die bepalingen gestelde
voorwaarden voor het recht op een afkoopsom, omdat hij geen
weduwe is.

Het geschil beperkt zich tot de vraag of in het geval van
eiser in verband met de beperking van aanspraken tot weduwen
in art. 32d van de Liquidatiewet Invaliditeitswetten een
beroep mogelijk is op art. 26 van het Internationaal Verdrag
inzake Burgerrechten en Politieke rechten (hierna: IVBPR).

De Raad overweegt dienaangaande het volgende. De Raad heeft in
een reeks van uitspraken inzake de toepassing van andere
wetten, waaronder die van 14 mei 1987, WUV 1984/82,
gepubliceerd in RSV 1987/246, van 20 april 1989, WUV 1986/79,
RSV 1989/271, van 10 mei 1989, WWV 1988/63, RSV 1990/230, en
van 30 januari 1991, AWW, 1990/105, RSV 1991/182, op grond van
vooral praktische overwegingen aansluiting zoekende bij de
datum waarop de uitvoeringstermijn van de zogenoemde EG-
richtlijn (richtlijn van de Raad van Ministers van de Europese
Gemeenschappen van 19 december 187, nr. 79/7) was geeindigd,
geoordeeld dat in die gevallen op 23 december 1984 het
tijdstip was bereikt, waarop aan art. 26 IVBPR rechtstreekse
werking niet langer kan worden ontzegd.

Onder verwijzing naar hetgeen in die uitspraken is overwogen,
is de Raad ook ten aanzien van de onderhavige wettelijke
bepaling, evenals de eerste rechter, van oordeel dat er geen
reden bestaat om het tijdstip van rechtstreekse werking van
artikel 26 IVBPR hier anders te bepalen dan op 23 december
1984.

Voorts acht de Raad bij een eenmalige prestatie als een
afkoopsom voor de beoordeling van de aanspraak van de
belanghebbende beslissend de toestand op het tijdstip waarop
een dergelijke prestatie opeisbaar wordt.

Het zojuist overwogene toepassend op het geval van eiser, is
de Raad van oordeel dat in het onderhavige geding geen rechten
kunnen worden ontleend aan art. 26 IVBPR, reeds omdat op de
datum waarop de afkoopsom opeisbaar zou zijn geworden – dat is
op 22 mei 1983, de dag waarop eiser 65 jaar werd – art. 26
IVBPR nog geen rechtstreekse werking had.

Uit het vorenstaande vloeit voort dat als volgt moet worden
beslist.

III. Beslissing

De Centrale Raad van Beroep,

rechtdoende in naam der Koningin!

Bevestigt de aangevallen uitspraak.

Noot

In de bovenafgedrukte uitspraken geeft de Centrale Raad zijn
oordeel over het ontbreken van weduwnaarspensioen in
wettelijke pensioenregelingen. Voor de eerste maal was ook de
Algemeen Burgerlijke Pensioenwet (ABP-wet) voorwerp van een
procedure over gelijke behandeling (RN 1992,* ). Het
oordeel van de Raad hoeft niet te verbazen omdat de Raad zich
al eerder over min of meer vergelijkbare regelingen, waarnaar
in de uitspraken wordt verwezen, inzake het ontbreken van
weduwnaarspensioen heeft uitgesproken. Artikel 26 BuPo-verdrag
verbiedt het onderscheid maken tussen mannen en vrouwen als
het gaat om nabestaandenpensioen. Vanaf 23 december 1984 is er
sprake van rechtstreekse werking van deze bepaling en
dientengevolge dient de overheid zich vanaf die datum te
onthouden van het gebruik van een dergelijk onderscheid.

Opbouw of uitkering

Centraal in de ontwikkelingen op het terrein van gelijke
behandeling ten aanzien van de aanvullende pensioenen staat de
zogenaamde Barberdiscussie (zie S. Prechal, Bommen ruimen in
Maastricht: wijziging van art. 119 EEG, NJB, 1992). De
Barberdiscussie is ontstaan naar aanleiding van de
Barberuitspraak van het EG-Hof op 17 mei 1990 (RN 1990, 116).
In deze uitspraak heeft het EG-Hof de effecten van zijn
oordeel – verplicht gelijke pensioenleeftijden voor mannen en
vrouwen – in de tijd willen beperken. De Barberdiscussie
betreft de vraag hoever deze beperking in de tijd gaat. In het
debat staan tegenover elkaar de uitkeringeninterpretatie en de
opbouwinterpretatie.

De uitkeringeninterpretatie verplicht tot het toekennen van
gelijke uitkeringen, in ieder geval met ingang van de datum
van de uitspraak (17 mei 1990), maar mogelijk met ingang van
een eerdere datum (bijvoorbeeld met ingang van de datum van
het Bilka-arrest of het Defrenne-II arrest). De
opbouwinterpretatie verplicht tot het toekennen van een
gelijke pensioenopbouw vanaf de datum van de Barber-uitspraak
(17 mei 1990).

De Barberdiscussie indachtig kan men zich naar aanleiding van
de hier weergegeven uitspraken de volgende vraag stellen.
Geldt er vanaf 23 december 1984 een recht op gelijke opbouw
van weduwnaars- en weduwenpensioen (opbouw-interpretatie) of
geldt er vanaf die datum een recht op een gelijke weduwnaars-
en weduwenuitkering voor nabestaanden van mannen en vrouwen
die onder – in het kader van pensioen relevante (loon,
diensttijd) – gelijke omstandigheden gewerkt hebben
(uitkeringeninterpretatie)?

Om deze vraag te kunnen beantwoorden is het noodzakelijk de
systematiek van het nabestaandenpensioen in de ABP-wet en de
Spoorwegpensioenwet te bespreken. De systematiek is als volgt.
Voor de nabestaanden van degene die in actieve dienst
overlijdt, bestaat recht op pensioen dat, ongeacht het aantal
verzekerde jaren, naar veertig dienstjaren wordt berekend.
Voor de nabestaanden van degene die na het verlaten van de
actieve dienst overlijdt, bestaat recht op pensioen dat wordt
berekend naar de verzekerde (dienst)jaren van de overledene.
Beziet men de uitspraak inzake de ABP-wet dan is bij de
beantwoording van de hierboven geformuleerde vraag
(uitkeringen of opbouw ?) nog twijfel mogelijk. De vrouw is in
deze zaak overleden op een moment gelegen na 23 december 1984
terwijl ze nog in actieve dienst was. Vanwege het systeem
waarin het pensioen, ongeacht de opbouw, naar jaren wordt
berekend, is niet uit te maken welke interpretatie de Raad
voor ogen heeft. In beide interpretaties is het recht op dit
naar veertig jaren berekende pensioen (in ieder geval ook na
24 december 1984 opgebouwd en) aanwezig. Beziet men vervolgens
de uitspraak inzake de Spoorwegpensioenwet (RN 1992, nr. * )
dan is er echter geen twijfel mogelijk dat de Raad een
uitkeringeninterpretatie volgt. In deze casus overleed de
vrouw voor 23 december 1984, terwijl ze op dat moment de NS
reeds had verlaten. Er is in deze zaak dus geen sprake van
pensioenopbouw na 23 december 1984. Daaruit moet mijns inziens
geconcludeerd worden dat de Centrale Raad van Beroep het recht
op gelijke uitkeringen erkent.

Beziet men daarna de uitspraak van 8 november 1991 inzake de
Liquidatiewet Invaliditeitswet (Liq. IW) (RN 1992, nr. * ) dan
blijkt dat Centrale Raad in deze beslissing de
uitkeringeninterpretatie niet (of beperkt) van toepassing
acht. Het betreft in casu de afkoopsom die de Sociale
Verzekeringsbank op basis van de Liq. IW toekent om de op
grond van de Invaliditeitswet opgebouwde rechten op ouderdoms-
en nabestaandenpensioen (rente genaamd) af te kopen. Betrokken
weduwnaar vraagt in dit geval een gelijke behandeling met
weduwen die recht hebben op afkoop weduwerente. De Centrale
Raad van Beroep oordeelt dat er geen recht op een afkoopsom
weduwnaarsrente is in het kader van de Liq.IW, omdat de datum
waarop de afkoopsom opeisbaar zou zijn geworden (de 65-ste
verjaardag) voor 23 december 1984 lag. Was betrokkene jonger
geweest en was hij pas na 23 december 1984 65 jaar geworden
dan had hij wel recht op afkoop weduwnaarsrente gehad. De
Centrale Raad van Beroep beperkt het recht op gelijke
uitkeringen hier tot die gevallen waarin het recht op afkoop
(van pensioen) ingaat na 23 december 1984.

Maar de weduwnaar in de Spoorwegpensioenzaak was ook weduwnaar
geworden voor 23 december 1984. Met andere woorden toch ook in
die zaak zou het recht opeisbaar zijn geworden voor 23
december 1984? We moeten gissen naar het redengevend
onderscheid tussen beide zaken. De link wordt door de Raad
zelf helaas niet gelegd. Wellicht moet een aanwijzing worden
gevonden in de overweging die de Centrale Raad wÿdt aan de
omstandigheid dat het in het geval van de Liq. IW een
eenmalige prestatie betreft. Naar mijn mening gaat de Centrale
Raad van Beroep hiermee voorbij aan het feit dat de eenmalige
afkoopsom in de plaats komt (via contant maken) van het recht
op een periodieke uitkering. De omvang van de contante
waarde/afkoopsom wordt dan ook bepaald door de omvang van de,
gezien de leeftijd van de gerechtigde, nog te verwachten
uitkeringen (zie artikel 32 f Liq. IW).

Ook het spoorwegweduwnaarspensioen is onder omstandigheden
voor afkoop ineens vatbaar (zie voor kleine pensioenen artikel
R4 Spoorwegpensioenwet). Transponering van het standpunt van
de Centrale Raad van Beroep inzake afkoop weduwnaarsrente Liq.
IW naar de Spoorwegpensioenwet zou inhouden dat de afkoop van
kleine (spoorweg)weduwnaarspensioenen, die zijn ontleend aan
een overlijden voor 23 december 1984 niet kan, terwijl
toekennen van een periodieke pensioenuitkering op grond van
datzelfde overlijden verplicht is.

De constitentie tussen de drie uitspraken had de Centrale Raad
van Beroep mijns inziens kunnen bereiken door in het geval van
de Liq. IW te bepalen dat slechts dat gedeelte der aanspraken
voor afkoop vatbaar is dat betrekking heeft op de uitkeringen
na 23 december 1984. De betreffende afkoopsom zou dan wat
lager uitvallen dan de afkoopsom voor die gevallen waar de af
te kopen uitkeringen in het geheel na 23 december 1984 lagen.

Ambtenarenpensioen: loon of sociale zekerheid?

Een tweede punt uit genoemde uitspraken inzake de ABP-wet en
SPW waarop ik de aandacht wil vestigen is de terloops door de
Centrale Raad aangestipte problematiek van al dan niet
toepasselijke EG-richtlijnen op het gebied van gelijke
behandeling. Aan de toepasselijkheid van artikel 119 EEG-
Verdrag gaat de Raad voorbij.

Ten aanzien van de overheid zijn ook de in de Europese
richtlijnen en EEG-verdrag gestelde discriminatieverboden van
belang. Dit omdat de bescherming tegen discriminatie die
uitgaat van artikel 26 BuPo-verdrag niet zo alomvattend is als
ze wellicht op grond van de uitspraken inzake
weduwnaarspensioen lijkt. Dit vloeit voort uit de wijze waarop
de Centrale Raad van Beroep artikel 26 BuPo-verdrag in het
algemeen pleegt toe te passen. De grote lijn bij deze
toepassing is dat er sprake is van een vrij abstracte
toetsing; de Centrale Raad van Beroep onderzoekt wat de
bedoeling van de wetgever is geweest. Indien die bedoeling
redelijk is te achten en met het gemaakte onderscheid is te
rijmen, is het onderscheid al snel toelaatbaar. Ook een direct
onderscheid naar geslacht is in deze toetsing onder
omstandigheden toelaatbaar.

Veel strakker dan de toets aan artikel 26 BuPo-verdrag is
toetsing aan de Europese normen zoals deze door het Europese
Hof pleegt te geschieden: direct onderscheid is in die
toetsing slechts te rechtvaardigen in de vorm van
voorkeursbehandeling, geslachtsbepaaldheid en bescherming van
moeder- en zwangerschap. Indirecte discriminatie kan slechts
onder omstandigheden gerechtvaardigd worden. De
rechtvaardiging moet minimaal proportioneel, geschikt en
noodzakelijk zijn. Deze Europeesrechtelijke toets gaat daarmee
aanzienlijk verder dan de 26 BuPo-toets.

Terwijl er ten aanzien van de pensioenregelingen in de private
sector inmiddels geen twijfels meer bestaan omtrent de
toepasselijkheid van het loonbegrip uit artikel 119 EEG-
Verdrag en de vierde richtlijn inzake bovenwettelijke sociale
zekerheid (wel over de consequenties van de toepasselijkheid),
bestaat er ten aanzien van de wettelijke aanvullende
pensioenregelingen voor ambtenaren en NS-ers nog altijd
onduidelijkheid. Indien deze wettelijke pensioenen niet onder
het loonbegrip van artikel 119 EEG-verdrag vallen dienen ze
als sociale zekerheid, waarop de derde richtlijn inzake
wettelijke sociale zekerheid van toepassing is, beschouwd te
worden.

Het belang van het vallen van wettelijke pensioenregelingen
onder de derde richtlijn danwel onder de vierde richtlijn en
artikel 119 EEG-verdrag is het volgende.

Indien de derde richtlijn van toepassing is dan geldt er een
gebod tot gelijke behandeling dat inhoudt dat, ongeacht
historisch aanvaard onderscheid, de uitkeringen vanaf 23
december 1984 gelijk moeten zijn. Het Hof nam eventuele
twijfel op dit punt weg in zijn uitspraak inzake Verholen (zie
RN 1991, nr 212).

Indien de vierde richtlijn en artikel 119 EEG-verdrag van
toepassing zijn dan geldt er een gebod tot gelijke
behandeling, waarvan de exacte betekenis, totdat de uitkomst
van de Barberdiscussie (zie hierboven) bekend is, niet
vaststaat. Indien de betekenis van het gebod tot gelijke
behandeling inhoudt dat de uitkeringen vanaf 17 mei 1990
gelijk moeten zijn ontstaat er op het punt van de
‘inwerkingtreding van het gebod’ een verschil met de derde
richtlijn van bijna zes jaar.

De onduidelijkheid op het punt van de toepasselijke
regelgeving is terug te voeren op het Defrenne-arrest
(Defrenne I, EG-Hof 25 mei 1971, zaak 80/70, jur 1971, p.
445).

In deze zaak oordeelde het Hof, over een Belgische wettelijke
pensioenregeling, dat er geen sprake was van loon. De criteria
die het Hof in Defrenne I hanteert voor de afbakening van het
loonbegrip zijn verder uitgewerkt in de arresten Bilka en
Barber (zie voor een overzicht (van de ontwikkeling) van de
criteria: S. Prechal, Gelijke behandeling in de rechtspraak
van het Europese Hof, Nemesis 1985, p. 167-176 en E. Steyger
in de bespreking van laatstgenoemde uitspraak in RN 1990, nr
116).

Sterk vereenvoudigd zou ik de criteria van het Hof als volgt
weergeven. Indien de overheid als wetgever en bewaker van het
algemeen belang de inhoud en het beheer van de
pensioenregeling bepaalt is er sprake van sociale zekerheid.
Indien de overheid primair als werkgever, en dan ook vanuit
overleg met de werknemer(sorganisaties), zijn invloed op
inhoud en beheer van de pensioenregeling bepaalt is er sprake
van loon. Met deze indeling is nog steeds geen duidelijkheid
te geven over de overheidspensioenregelingen. Want hoewel de
inhoud en het beheer van de regeling in sterke (en wellicht
ook toenemende) mate bepaald wordt door de uitkomst van het op
het ARAR gebaseerde Centraal Georganiseerde Overleg, is ook de
uiteindelijke invloed van de wetgever aanzienlijk.

In de literatuur (o.m. W.M. Levelt-Overmars in ‘Gelijke
behandeling m/v ten aanzien van pensioenen, Kluwer, Deventer
1988, p. 10) en door de regering (zie MvT TK 20890 inzake
gelijke behandeling in aanvullende pensioenen) werd in de
afgelopen jaren uitgegaan van toepasselijkheid van de derde
richtlijn. Het wettelijk karakter van de regeling werd daarbij
van doorslaggevend belang geacht.

Wat zegt nu de Centrale Raad in de bovengedrukte uitspraken?
In de dertiende overweging in de ABP-zaak stelt de Raad dat de
ABP-wet niet onder de werkingssfeer van de derde richtlijn
valt. Argumenten geeft de Raad niet.

Het is de vraag of er veel belang gehecht kan worden aan de
stelling van de Raad dat de derde richtlijn op deze
pensioenwetgeving niet van toepassing is. Een eerste
aanwijzing om hier minder belang aan te hechten is gelegen in
het feit dat de constatering geen zelfstandige betekenis heeft
op de beslissing die in zijn geheel wordt gebaseerd op artikel
26 BuPo-verdrag. Een tweede aanwijzing om hier minder belang
aan te hechten ligt in de laatste overweging van de uitspraak.
In die overweging geeft de Raad aan dat, waar er wel direct
gevolgen verbonden zouden zijn aan de toepasselijkheid van de
derde richtlijn, niet zonder prejudiciele vragen beslist kan
worden of de Wet Uitkering Vervolgingsslachtoffers 40-45 moet
geacht worden te liggen op het gebied van sociale zekerheid
(derde richtlijn).

Naar mijn verwachting zal de Centrale Raad ook in een zaak
over wettelijke aanvullende pensioenen waar het direct van
belang wordt of de derde richtlijn al dan niet van toepassing
is zich eerst moeten wenden tot het Europese Hof. Hierboven
heb ik aangegeven dat dit direct van belang wordt in de
situaties waarin het gewraakte onderscheid door de beugel van
artikel 26 BuPo-verdrag kan.

Artikel 5 EEG-verdrag

De uitspraak van de Raad van Beroep Den Bosch 7 december 1991
(RN 1992, 228) kan gevolgen hebben voor de betekenis van de
hierboven afgedrukte uitspraken. De Raad van Beroep zet, via
het stellen van prejudiciele vragen aan het Europese Hof,
vraagtekens bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep
inzake de gelijkstelling van mannen en vrouwen in de Algemene
Weduwen en Wezenwet (CRvB, 7 december 1988, AWW 1987/17). In
de eerste twee hierboven afgedrukte uitspraken verwijst de
Centrale Raad van Beroep, in zijn overwegingen om
weduwnaarspensioen toe te kennen naar deze AWW-uitspraak.

De beslissing van de Bossche rechter lijkt een poging om op de
rem van de Centrale Raad van Beroep te gaan staan. Samengevat
komen de vragen van de Raad van Beroep op het volgende neer:
is de Centrale Raad van Beroep in zijn formele benadering van
gelijkheid van mannen en vrouwen voor wat betreft
nabestaandenpensioen niet voorbij gegaan aan een door de
Europese wetgever – gezien de in de betreffende richtlijnen
bestaande uitzondering voor nabestaandenpensioen – wel
onderkende maatschappelijke situatie waarin weliswaar bepaalde
categorieen weduwnaars doch zeker niet alle weduwnaars in
gelijke mate behoefte hebben aan voor weduwen bestaande
voorzieningen? Als dat zo is, vraagt de Bossche rechter zich
af, handelt de Centrale Raad van Beroep dan in strijd met de
hem op grond van artikel 5 EEG-verdrag opgelegde verplichting
om bij te dragen aan de communautaire rechtsorde.

Mocht deze onorthodoxe manier van contrair gaan van deze
lagere rechter tot een bevestigende uitspraak door het Hof
leiden dan staat de verplichting tot volledige gelijkstelling
van mannen en vrouwen ten aanzien van nabestaandenpensioen
opnieuw ter discussie.

Margriet Adema

Rechters

Mrs. Hoogendijk-Deutsch, Haverkamp, Van den Hurk.