Instantie

Hof van Justitie EG

Samenvatting

Art. 119 kan worden ingeroepen tegen iedere particuliere werkgever.

Volledige tekst

Judgment

1. By an order of 4 May 1989 which was received at the Court on 29 May
1989, the House of Lords referred to the Court for a preliminary ruling under
Article 177 of the EEC Treaty a question on the interpretation of Council
Directive 76/207/EEC of 9 February 1976 on the implementation of the principle
of equal treatment for men en women as regards access to employment,
vocational training and promotion, and working conditions (Official Journal
1976 No. L 39, p. 40).

2. That question was raised in proceedings between A. Foster, G.A.H.M.
Fulford-Brown, J. Morgan, M. Roby, E.M. Salloway and P. Sullivan (hereinafter
referred to as ‘the appellants in the main proceedings’), women who were
formerly employed by the British Gas Corporation (hereinafter referred to as
the ‘BGC’) and the British Gas Plc (hereinafter referred to as the ‘respondent
in the main proceedings’), the successor to the rights and liabilities of the
BGC, in respect of their compulsory retirement from the BGC.

3. By virtue of the Gas Act 1972, which governed the BGC at the material
time, the BGC was a statutory corporation responsible for developing and
maintaining a system of gas supply in Great Britain, and had a monopoly of the
supply of gas.

4. The members of the BGC were appointed by the competent Secretary of
State. He also had the power to give the BGC directions of a general character
in relation to matters affecting the national interest and instructions
concerning its management.

5. The BGC was obliged to submit to the Secretary of State periodic
reports on the exercise of its functions, its management and its programmes.
Those reports were then laid before both Houses of Parliament. Under the Gas
Act 1972 the BGC also had the right, with the consent of the Secretary of
State, to submit proposed legislation to Parliament.

6. The BGC was required to run a balanced budget over twe successive
financial years. The Secretary of State could order it to pay certain funds
over to him or to allocate funds to specified purposes.

7. The BGC was privatised under the Gas Act 1986. Privatisation resulted
in the establishment of British Gas Plc, the respondent in the main
proceedings, to which rights and liabilities of the BGC were transferred with
effect from 24 August 1986.

8. The appellants in the main proceedings were required to retire by the
BGC on various dates between 27 December 1985 and 22 July 1986, on attaining
the age of sixty. These retirements reflected a general policy pursued by the
BGC, that of requiring its employees to retire upon reaching the age at which
they were entitled to a State pension pursuant to British legislation, that is
to say sixty years of age for women and sixty-five for men.

9. The appellants in the main proceedings, who whished to continue to
work, brought proceedings for damages before the British courts asserting that
their retirement by the BGC was contrary to Article 5(1) of Directive 76/207.
According to that provision, ‘application of the principle of equal treatment
with regard to working conditions, including the conditions governing
dismissal, means that men and women shall be guaranteed the same conditions
without discrimination on grounds of sex’.

10. According to the order of the House of Lords, the parties to the
main proceedings are agreed that on the basis of the jugdment of the Court of
26 February 1986 in Case 152/84 (Marshall v Southampton and South-West
Hampshire Area Health Autority, [1986] ECR 273) the dismissals were contrary
to Article 5 (1) of Directive 76/207. They are also agreed that those
dismissals were not unlawful under the British legislation in force at the
material time and that according to previous judgments of the House of Lords
that legislation cannot be interpreted in a manner consistent with Directive
76/207. The parties are in dispute over the issue whether Article 5 (1) of the
directive may be relied on against the BGC.

11. It was in those circumstances that the House of Lords stayed the
proceedings and referred the following question to the Court for a preliminary
ruling:

‘Was the BGC (at the material time) a body of such a type that the
appellants are entitled in English courts and tribunals to rely directly upon
Council Directive 76/207 of 9 Februari 1976 on the implementation of the
principle of equal treatment for men and women as regards access to
employment, vocational training and promotion, and working conditions so as to
be entitled to a claim for damages on the ground that the retirement policy of
the BGC was contrary to the directive?’

12. Reference is made to the Report for the Hearing for a fuller account
of the facts of the case, the relevant Community legislation, the course of
the procedure and the written observations submitted to the Court, which are
mentioned or discussed hereinafter only in so far as is necessary for the
reasoning of the Court.

The jurisdiction of the Court

13. Before considering the question referred by the House of Lords, it
must first be observed as a preliminary point that the United Kingdom has
submitted that it is not a matter for the Court of Justice but for the
national courts to determine, in the context of the national legal system,
whether the provisions of a directive may be relied upon against a body such
as the BGC.

14. The question what effects measures adopted by Community institutions
have and in particular whether those measures may be relied on against certain
categories of persons necessarily involves interpretation of the articles of
the Treaty concerning measures adopted by the institutions and the Community
measure in issue.

15. It follows that the Court of Justice has jurisdiction in proceedings
for a preliminary ruling to determine the categories of persons against whom
the provisions of a directive may be relied on. It is for the national courts,
on the other hand, to decide whether a party to proceedings before them falls
within one of the categories so defined.

Reliance on the provisions of the directive against a body such as the
BGC

16. As the Court has consistently held (see the jugdment of 19 January
1982 in Case 8/81, Becker v Hauptzollamt Mnster-Innenstadt, [1982] ECR 53 at
paragraphs 23 to 25), where the Community authorities have, by means of a
directive, placed Member States under a duty to adopt a certain course of
action, the effectiveness of such a measure would be diminished if persons
were prevented from relying upon it in proceedings before a court and national
courts were prevented from taking it into consideration as an element of
Community law. Consequently, a Member State which has not adopted the
implementing measures required by the directive within the prescribed period
may not plead, as against individuals, its own failure to perform the
obligations which the directive entails. Thus, wherever the provisions of a
directive appear, as far as their subject-matter is concerned, to be
unconditional and sufficiently precise, the provisions may, in the absence of
implementing measures adopted within the prescribed period, be relied upon as
against any national provision which is incompatible with the directive or in
so far as the provisions define rights which individuals are able to assert
against the State.

17. The Court further held in its judgment of 26 February 1986 in Case
152/84 (Marshall, at paragraph 49) that where a person is able to rely on a
directive as against the State he may do so regardless of the capacity in
which the latter is acting, whether as employer or as public authority. In
either case it is necessary to prevent the State from taking advantage of its
own failure to comply with Community law.

18. On the basis of those considerations, the Court has held in a series
of cases that unconditional and sufficiently precise provisions of a directive
could be relied on against organizations or bodies which were subject to the
authority or control of the State or had special powers beyond those which
result from the normal rules applicable to relations between individuals.

19. The Court has accordingly held that provisions of a directive could
be relied on against tax authorities (the judgments of 19 January 1982 in Case
8/81, Becker, cited above, and of 22 February 1990 in Case C-221/88, ECSC v
Acciaierie e Ferriere Busseni (in liquidation), [1990] ECR ..), local or
regional authorities (judgment of 22 June 1989 in Case 103/88, Fratelli
Costanzo v Comune di Milano, [1989] ECR ..), constitutionally independent
authorities responsible for the maintenance of public order and safety
(judgment of 15 May 1986 in Case 222/84, Johnston v Chief Constable of the
Royal Ulster Constabulary, [1986] ECR 1651), and public authorities providing
public health services (judgment of 26 February 1986 in Case 152/84, Marshall,
cited above).

20. It follows from the foregoing that a body, whatever its legal form,
which has been made responsible, pursuant to a measure adopted by the State,
for providing a public service under the control of the State and has for that
purpose special powers beyond those which result from the normal rules
applicable in relations between individuals is included in any event among the
bodies against which the provisions of a directive capable of having direct
effect may be relied upon.

21. With regard to Article 5 (1) of Directive 76/207 it should be
observed that in the judgment of 26 February 1986 in Case 152/84 (Marshall,
cited above, at paragraph 52), the Court held that that provision was
unconditional and sufficiently precise to be relied on by an individual and to
be applied by the national courts.

22. The answer to the question referred by the House of Lords must
therefore be that Article 5 (1) of Council Directive 76/207/EEC of 9 February
1976 may be relied upon in a claim for damages against a body, whatever its
legal form, which has been made responsible, pursuant to a measure adopted by
the State, for providing a public service under the control of the State and
has for that purpose special powers beyond those which result from the normal
rules applicable in relations between individuals.

Costs

23. The costs incurred by the United Kingdom and by the Commission of
the European Communities, which submitted observations to the Court, are not
recoverable. Since these proceedings are, in so far as the parties to the main
proceedings are concerned, a step in the action pending before the national
court, the decision as to costs is a matter for that court.

On those grounds,

THE COURT,

in answer to the question referred to it by the House of Lords by order
of 4 May 1989, hereby rules:

Article 5 (1) of Council Directive 76/207/EEC of 9 February 1976 on the
implementation of the principle of equal treatment for men and women as
regards access to employment, vocational training and promotion, and working
conditions may be relied upon in a claim for damages against a body, whatever
its legal form, which has been made responsible, pursuant to a measure adopted
by the State, for providing a public service under the control of the State
and has for that purpose special powers beyond those which result from the
normal rules applicable in relations between individuals.

Noot

Deze prejudiciele beslissing heeft betrekking op de vraag of aan art. 5
lid 1 van Richtlijn 76/207 (betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel
van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot
het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van
de arbeidsvoorwaarden) rechtstreekse werking toekomt. Op zichzelf is deze
vraag niet nieuw: dezelfde bepaling was enkele jaren geleden reeds onderwerp
van geschil in het vermaarde Marshall-arrest (zaak 152/84,
Marshall/Southampton and South West Hampshire Area Health Autority; arrest van
26 februari 1986). De feiten van de Marshall-zaak en deze zaak vertonen veel
overeenkomsten. Ook nu werden de verzoeksters, mevrouw Foster en vijf andere
vrouwen, geacht met pensioen te gaan bij het bereiken van de zestigjarige
leeftijd.

Dit was conform het algemeen beleid van de British Gas Corporation
(BGC), hun werkgever, een publiekrechtelijke onderneming, die een
monopoliepositie bezat met betrekking tot de gasvoorziening. Op grond van dit
beleid moesten werknemers met pensioen als zij in aanmerking kwamen voor een
staatspensioen. De leeftijdsgrens voor dit staatspensioen ligt in
Groot-Brittannie voor vrouwen bij zestig jaar en voor mannen bij vijfenzestig
jaar.

De vrouwen, die graag wilden blijven werken, meenden dat hun gedwongen
pensionering een ongeoorloofde discriminatie op grond van geslacht was. Zij
stelden dat het BGC-beleid inzake pensionering, hoewel niet in strijd met
wettelijke regelingen, zich niet verdroeg met de inhoud van art. 5 lid 1 van
bovengenoemde Tweede Richtlijn.

Dit artikel bepaalt: ‘De toepassing van het beginsel van gelijke
behandeling met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van de
ontslagvoorwaarden, houdt in dat voor mannen en vrouwen dezelfde voorwaarden
gelden, zonder discriminatie op grond van geslacht.’ Op dit artikel konden zij
als werkneemsters van BGC een rechtstreeks beroep doen, zo stelden de vrouwen,
en zij eisten schadevergoeding. Het Industrial Tribunal in Londen wees hun
vordering af omdat de Richtlijn zijns inziens niet kon worden ingeroepen tegen
de BGC. Het Tribunal motiveerde zijn beslissing door te stellen dat de BGC
geen overheidsorgaan was in de zin van de uitspraak van het Hof in de
Marshall-zaak. Het Employment Appeal Tribunal en het Court of Appeal
bevestigden deze beslissing. Overigens betwistten geen der gerechtelijke
instanties dat het ontslag als zodanig in strijd was met art. 5 van de
bedoelde Richtlijn. Dat had het Marshall-arrest immers geleerd. Het House of
Lords vroeg het Hof uiteindelijk een prejudiciele beslissing te geven over de
vraag of de BGC het soort van lichaam is waartegen een richtlijn rechtstreeks
kan worden ingeroepen.

Hoort de BGC tot de overheidsorganen in de zin van het Marshall-arrest,
dat is de kernvraag in dit – overigens zeer overzichtelijke en korte – arrest.
In het Marshall-arrest is bepaald, dat hoewel een richtlijn niet tegen
particulieren kan worden ingeroepen, dit nog niet betekent dat zij niet kan
worden ingeroepen tegen de overheid als werkgever. Achterliggende gedachte
hierbij was, dat voorkomen moet worden dat een staat er voordeel bij heeft als
zij het gemeenschapsrecht miskent. In de Marshall-zaak had verzoekster echter
een directe aanstelling als ambtenaar bij de overheid, terwijl in deze
Foster-zaak de relatie met de overheid een meer zijdelings karakter heeft. De
BGC is immers een weliswaar genationaliseerde, doch commerciele onderneming.
Volgens de Britse regering is het dan ook min of meer toevallig dat de
overheid werkgever is; er had naar haar oordeel evengoed sprake kunnen zijn
van een particuliere werkgever. In een dergelijk geval moet volgens
Groot-Brittannie de regel gelden dat bepalingen uit richtlijnen geen
verplichtingen aan particulieren kunnen opleggen en dat zij als zodanig niet
tegen een particulier kunnen worden ingeroepen.

Deze redenering wil het Hof echter niet volgen. Het blijft bij zijn
mening dat een staat er geen voordeel bij mag hebben als zij het
gemeenschapsrecht niet naleeft. Daarom moet er, als er onduidelijk- heid
bestaat over de vraag of er wel sprake is van een overheidsor- gaan, een ruime
uitleg gegeven worden aan dit begrip. Een algemene regel hierover formuleert
het Hof in rechtsoverweging 20. Onder een overheidsorgaan moet verstaan worden
ieder lichaam dat door een overheidsmaatregel verantwoordelijk is voor de
uitvoering van een publieke dienst onder toezicht van diezelfde overheid. Het
betreffende lichaam is daartoe toegerust met speciale bevoegdheden die verder
gaan dan de gebruikelijke regelingen tussen particulieren. Als een orgaan aan
deze criteria voldoet, is er volgens het Hof sprake van een lichaam waartegen
rechtstreeks werkende bepalingen van een richtlijn ingeroepen kunnen worden,
ongeacht de juridische vorm van het betreffende lichaam. De BGC is zo’n
lichaam, art. 5 lid 1 van de Tweede Richtlijn werkt rechtstreeks, dus Foster
c.s. kunnen zich er op beroepen in hun schadeclaim tegen BGC, concludeert het
Hof.

Het is duidelijk dat het Hof in dit arrest de werkingssfeer van
richtlijnen oprekt. Vielen de ambtenaren al eerder onder de groep
justitiabelen die een rechtstreeks beroep op richtlijnen kunnen doen, nu
blijken ook werknemers, werkzaam bij staatsinstellingen, die ook wel
‘nutsbedrijven’ worden genoemd, onder omstandigheden richtlijnen te kunnen
inroepen. Te denken valt bijvoorbeeld aan spoorwegpersoneel of werknemers bij
post en telecommunicatie.

Omdat ieder land op dit gebied zo zijn eigen regelingen kent, blijft een
prognose over de vraag wie nu onder het bereik van de criteria, ontwikkeld in
de Foster-zaak, vallen en wie niet, vooralsnog niet gemakkelijk te geven. Zo
lijkt uit de bewoording van het Hof in overweging 19 afgeleid te kunnen worden
dat gemeentelijke nutsbedrijven er ook mee worden bedoeld. Moeilijker wordt
dat al als we denken aan de groep zogenaamde trendvolgers, overigens een
typisch Nederlands verschijnsel. Zoveel is duidelijk dat genoemde criteria
niet onverkort op hen van toepassing zijn. Valt gezinszorg bijvoorbeeld onder
de categorie publieke dienst? Heeft het welzijnswerk verdergaande bevoegdheden
dan gebruikelijk is in het verkeer tussen particulieren? Een antwoord op de
vraag of trendvolgers er onder verstaan kunnen worden, is des te interessanter
als je bedenkt dat deze categorie in Nederland zo’n half miljoen werknemers
telt. Lees ik de overwegingen van het Hof goed, dan meen ik daaruit te mogen
afleiden dat het niet zijn bedoeling is om het begrip ‘overheidsorgaan’
restrictief te interpreteren. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de bewoordingen in
r.o. 20, waar het Hof stelt dat er in de voorliggende casus ‘in ieder geval
(curs. MD) sprake is van een orgaan waartegen bepalingen van een richtlijn
kunnen worden ingeroepen’. Dit maakt het niet ondenkbaar, dat het Hof zo ver
wil gaan dat ook trendvolgers een beroep op rechtstreeks werkende bepalingen
van richtlijnen kunnen doen. Voor deze redenering valt overigens veel te
zeggen, omdat een andere redenering zou leiden tot ongewenste resultaten.
Waarom zou een onderwijzeres, werkzaam bij een openbare school, wel een beroep
op een rechtstreeks werkende richtlijn kunnen doen, terwijl haar collega op
een bijzondere school dat niet zou kunnen? Valt het te verdedigen dat een
Britse verpleegster andere aanspraken kan ontlenen aan het gemeenschapsrecht
dan haar Nederlandse beroepsgenoot, louter vanwege het feit dat hun beider
aanstelling anders is geregeld? Je zou denken van niet. Daarentegen betekent
een bevestigend antwoord op de vraag of ook trendvolgers een beroep kunnen
doen op dit arrest voor het Hof dat het zich op een hellend vlak begeeft. De
stelling van ditzelfde Hof dat een richtlijn niet tegen particulieren kan
worden ingeroepen komt daarmee immers onder druk te staan.

Hoe ruim de interpretatie is die het Hof voorstaat zal in een nieuwe
prejudiciele procedure uitgemaakt moeten worden. De kwestie is, zoals gezegd,
voor wat betreft Nederland niet zonder belang.

Met name voor vrouwen is het vraagstuk interessant: enerzijds omdat er
van oudsher vooral vrouwen werkzaam zijn in de collectieve sector, anderzijds
omdat zowel individuele arbeidsovereenkomsten als CAO’s nog steeds veel
(in)direct discriminatoire bepalingen kennen op het gebied van
opleidingsmogelijkheden, promotiekansen en arbeidsvoorwaarden. Het moge
duidelijk zijn dat een positieve uitspraak van het Hof van Justitie in
Luxemburg voor vrouwen tot dus ver meer heeft opgeleverd dan een soortgelijke
uitspraak van de Commissie Gelijke Behandeling. Wellicht is het zinvol eens te
trachten om een discriminatoire bepaling in bijvoorbeeld de CAO van het
welzijnswerk ter beoordeling voor te leggen aan het Hof.

De Foster-zaak draait materieel om de vraag in hoeverre het geoor- loofd
is om onderscheid te maken tussen mannen en vrouwen in de pensioensfeer. Wat
dat betreft lijkt deze casus weinig toe te voegen aan de reeds bestaande
jurisprudentie op dit gebied. Met name het recente arrest inzake de
Barber-zaak heeft geleerd dat art. 119 EEG-Verdragsubstantiele betekenis heeft
met betrekking tot niet-wettelijke pensioenen (arrest van 17 mei 1990,
Rechtspraak Nemesis 1990 nr 116 m.n. Elies Steyger; C.M. Sjerps, SR 1990, pag.
212-217; Sacha Prechal, NJB 1990, pag. 1295-1303). Het voordeel van het
inroepen van art. 119 boven het inroepen van een richtlijn is, dat reeds sinds
Defrenne II vaststaat dat art. 119 rechtstreekse en horizontale werking heeft.
Art. 119 kan, met andere woorden, ook worden ingeroepen tegen iedere
particuliere werkgever. Het bereik van art. 119 is daarmee aanmerkelijk
groter; het vraagstuk of bijvoorbeeld trendvolgers er een beroep op kunnen
doen is niet meer relevant. Het lijkt voor de hand liggend dat een
ongelijke-behandelingszaak in de pensioensfeer eerder met een beroep op art.
119 dan met een beroep op de Tweede Richtlijn zal worden ingeluid.

Malva Driessen

Rechters

Sir Gordon Slynn, president.