Instantie

Raad van Beroep Haarlem

Samenvatting

Aan klager is een AWW-uitkering toegekend met ingang van 1 december 1987
naar aanleiding van zijn aanvraag d.d. 12 december 1988. De echtgenote van
klager is overleden op 14 mei 1985

Naar de mening van verweerder is er geen sprake van een bijzonder geval,
zodat de uitkering niet eerder kan ingaan dan een jaar voor de datum aanvraag

De Raad is echter ten volle toetsend van mening, dat het geval, waarin
de te late aanvraag een gevolg is van onbekendheid met rechten, voortvloeiende
uit verdragsbepalingen, gekenschetst kan worden als bijzonder geval.
Verweerder is dan gehouden te beoordelen of er in het individuele geval van
klager zodanige bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, dat hij in
redelijkheid gehouden was af te wijken van de termijn van een jaar.
Verweerder zal voor dit soort gevallen een beleid moeten ontwikkelen

Volledige tekst

1. Aanduiding bestreden beslissing

Beslissing van verweerder d.d. 4 april 1989

2. Terechtzitting

datum: 17 november 1989

Klager in persoon verschenen, bijgestaan door advocaat en procureur te
(…)

Verweerder verschenen bij gemachtigde

3. Feiten welke de Raad als vaststaande aanneemt

Bij de bestreden beslissing is aan klager door verweerder een pensioen
ingevolge de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) toegekend met ingang van 1
december 1988. De echtgenote van klager is overleden op 14 mei 1985

Verweerder heeft de ingangsdatum vastgesteld, onder toepassing van het b
epaalde in art. 25, derde lid, der AWW, luidende:

“In afwijking van het bepaalde in het eerste lid, doch onverminderd het
bepaalde in het tweede lid, kan, ….., het pensioen niet vroeger ingaan dan
een jaar voor de eerste dag der maand, waarin de aanvraag werd ingediend of
waarin ambtshalve toekenning plaatsvond. “

In de beslissing is voorts nog overwogen, dat ingevolge het vijfde lid v
an artikel 25 AWW in bijzondere gevallen van voormelde termijn van 1 jaar kan
worden afgeweken, maar dat in klagers situatie geen sprake is van een
bijzonder geval

Namens klager is beroep ingesteld tegen deze beslissing

Klager kan zich niet verenigen met de vastgestelde ingangsdatum en
vordert uitkering van pensioen met ingang van de overlijdensdatum van zijn
echtgenote, althans met ingang van enig door de raad te bepalen tijdstip,
gelegen voor 1 december 1987

Daartoe is aangevoerd, dat verweerder toepassing had behoren te geven
aan het bepaalde in het vijfde lid van art. 25 AWW

Verweerder heeft van contra-memorie gediend

De zaak is ter terechtzitting behandeld, alwaar partijen pleitnotities
hebben overgelegd

4. Bewijsmiddelen

De gedingstukken en het verhandelde ter terechtzitting

5. Motivering

1. Overwegingen ter inleiding

In zijn uitspraken van 7 december 1988 (gepubliceerd in RSV 1989, 67)
heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) beslist dat de betrokkenen —
weduwnaars — uit hoofde van het overlijden van hun echtgenote op
respectievelijk 6 april 1986 en 26 september 1986 in verband met art. 26 van
het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, New
York, 19 december 1966, voor Nederland goedgekeurd bij de Wet van 24 november
1978, Stb. 624, en van kracht geworden op 11 maart 1979 (hierna: IVBPR)
aanspraak hadden op pensioen overeenkomstig de aanspraak die een weduwe onder
gelijke omstandigheden op grond van de AWW heeft

In die uitspraken is onder meer overwogen dat de in de AWW vervatte
beperking tot weduwen waar het gaat om aan de AWW te ontlenen aanspraken na
het overlijden van een der echtelieden, zich niet verdraagt met art. 26 van
het IVBPR en dat betrokkenen rechtstreeks rechten aan dat artikel kunnen
ontlenen. Met betrekking tot het moment waarop bedoelde rechtstreekse
werking aanwezig was, heeft de CRvB overwogen, dat de periode gedurende welke
de nationale wetgever de tijd had de discriminatie op te heffen in elk geval
ten tijde van het overlijden van de echtgenote in de berechte casus reeds
ruimschoots was verstreken. Verdere aanwijzingen voor het vaststellen van
het begintijdstip van de rechtstreekse werking heeft de raad in de uitspraken
van de CRvB niet aangetroffen

In zijn contra-memorie heeft verweerder aangegeven dat volgens hem april
1986 als ingangsmoment voor de rechtstreekse werking moet worden aangehouden

Verweerder heeft in klagers geval vastgesteld dat hij recht heeft op
pensioen. De ingangsdatum is vastgesteld met toepassing van de hoofdregel
neergelegd in het derde lid van art. 25 AWW, voorzover van belang luidende,
dat de uitkering niet vroeger kan ingaan dan een jaar voor de eerste dag der
maand, waarin de aanvraag werd ingediend

Verweerder heeft besloten geen gebruik te maken van zijn in het vijfde
lid van art. 25 AWW gegeven bevoegdheid voor bijzondere gevallen af te wijken
van het bepaalde in het derde lid

Het punt van geschil spitst zich toe op de vraag of de beslissing,
voorzover daarbij de ingangsdatum van het pensioen is vastgesteld op 1
december 1987, de rechterlijke toetsing kan doorstaan

2. Standpunt verweerder inzake bijzonder geval

Verweerder stelt voorop dat de toekenning van pensioen aan weduwnaars
niet direct een gevolg is van het van kracht worden dan wel van wijziging van
verdragsbepalingen, maar van een gewijzigd standpunt van de rechter.
Verweerder vermeldt hierbij dat de CRvB zich blijkens zijn uitspraak van 1
november 1983 op het standpunt stelde dat art. 26 IBVPR geen rechtstreekse
werking had

Voorts wordt er op gewezen dat het gaat om een discretionaire
bevoegdheid, terzake waarvan voor de rechter slechts een afstandelijke
toetsing is weggelegd

Met verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 28 april 1977, RSV
1977, 253, welke uitspraak handelt over de betekenis van gewijzigde
jurisprudentie in het kader van een beslissing inzake een verzoek om terug te
komen op een rechterlijk gewijsde, wordt betoogd dat ook met het oog op de
toepassing van de bevoegdheid ingevolge art. 25 lid 5 AWW heeft te gelden, dat
jurisprudentie die nieuwe aanspraken geeft verweerder niet verplicht
uitsluitend op grond van die omstandigheid een bijzonder geval aan te nemen

In zijn contra-memorie besteedt verweerder voorts nog aandacht aan de
betekenis van de circulaire van 15 februari 1972 van de Vereniging van Raden
van Arbeid, waarin richtlijnen zijn opgenomen voor het gebruik van de
discretionaire bevoegdheid

Betoogd wordt dat deze richtlijnen niet van toepassing zijn

3. Relevante jurisprudentie voor de beoordeling van het geschil

De raad is in de eerste plaats te rade gegaan bij de jurisprudentie van
de CRvB, welke handelt over art. 25 lid 5 AWW en het daarmee corresponderende
artikel in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW)

Wat betreft de aard van de rechterlijke toetsing is illustratief de
uitspraak van de CRvB van 26 november 1986, RSV 1988, 22, waaruit valt te
destilleren, dat eerst moet worden vastgesteld of van een bijzonder geval
sprake is en dat daarna de vraag aan de orde komt of het uitvoeringsorgaan van
zijn discretionaire bevoegdheid gebruik wil maken. Het oordeel of een
bijzonder geval aanwezig is moet volledig door de rechter worden getoetst

De tweede vraag is aan de zogenaamde marginale toetsing onderworpen

Weliswaar is het zo, dat verweerder de vrijheid toekomt te beoordelen of
in zijn visie sprake is van een bijzonder geval, welke vrijheid gestalte kan
worden gegeven door bepaalde normen te hanteren, maar zulks neemt niet weg dat
de rechter tot het oordeel kan komen dat verweerders standpunt, dat geen
sprake is van een bijzonder geval, in rechte niet kan worden gevolgd

Wat betreft de door de rechter aan te leggen marginale toetsing van het
(niet) gebruik maken van de discretionaire bevoegdheid, valt uit de
jurisprudentie af te leiden, dat het op de weg van verweerder ligt zich af te
vragen of toepassing van de algemene regel met betrekking tot de ingangsdatum
een bijzondere hardheid zou betekenen en tot een voor het rechtsgevoel
onbevredigend resultaat zou leiden (CRvB 29 september 1986, RSV 1987, 74; CRvB
10 maart 1989, RSV 1989, 250)

4. Is het onder 2 weergegeven standpunt van verweerder in
overeenstemming met de eisen die blijkens de jurisprudentie aan de
oordeelsvorming inzake de toepassing van art. 25 AWW moeten worden gesteld?

Geconstateerd moet worden dat verweerder zich geconcentreerd heeft op de
vraag of de nieuwe jurisprudentie van de CRvB, vervat in de uitspraken van 7
december 1988, een bijzonder geval oplevert

Ter ondersteuning van zijn standpunt dat de wijziging in de
jurisprudentie als zodanig geen bijzonder geval is, heeft verweerder, zoals
eerder overwogen, een beroep gedaan op de uitspraak van de CRvB, RSV 1977,
253

De raad kan aan deze uitspraak niet die waarde hechten, welke verweerder
eraan toekent, gelet met name op de latere uitspraak van de CRvB van 31
december 1984, RSV 1985, 126, geannoteerd door mr N.J. Haverkamp, waarin het
bestaan van een discretionaire bevoegdheid ook aanwezig wordt geacht in geval
van herziening van een eerdere beslissing in verband met gewijzigde
jurisprudentie. Wat er verder ook zij van het door verweerder aangevoerde
argument, naar het oordeel van de raad heeft verweerder ten onrechte geen
bijzondere betekenis toegekend aan de omstandigheid dat klagers te late
aanvraag geenszins voortspruit uit hem persoonlijk betreffende omstandigheden,
maar uit een geheel andere oorzaak, die hem niet kan worden tegengeworpen; de
nalatigheid van de Nederlandse wetgever en de alom heersende onduidelijkheid
omtrent de betekenis en invloed van internationale verdragen op het
Nederlandse nationale recht

Ofschoon de raad onderkent dat hier sprake is een nieuwe situatie die
door de rechter in het leven is geroepen, is de raad van oordeel, dat deze
omstandigheid op een lijn kan worden gesteld met het geval dat blijkens de
richtlijnen van 15 februari 1972 van de Vereniging van Raden van Arbeid
(gepubliceerd in het Documentatieorgaan SV, pag. 99-100, van 25 februari 1972)
als bijzonder geval kan worden gekenschetst, namelijk het geval waarin de te
late aanvraag een gevolg is van onbekendheid met rechten, welke voortvloeien
uit verdragsbepalingen

Anders dan verweerder is de raad hierbij van oordeel, dat niet ten
nadele van klager mag werken, dat pas op 7 december 1988 vaststond dat op
grond van de rechtstreekse werking van art. 26 IVBPR aanspraak kon worden
gemaakt op weduwnaarspensioen

De raad stelt in de eerste plaats vast, dat tenminste ingaande de datum
van het overlijden van de echtgenotes in de door de CRvB berechte casus,
sprake was van strijdigheid van de AWW met art. 26 IVBPR als gevolg van de
niet-tijdige opheffing van de discriminatie door wetswijziging, zodat voor
klager als weduwnaar rechtens aanspraak bestond op pensioen overeenkomstig de
aanspraak die een weduwe onder gelijke omstandigheden op grond van de AWW
heeft

De raad heeft voorts laten wegen, dat de rechtsgelijkheid — waarbij
wordt gedoeld op een, zoveel als doenlijk binnen het wettelijke kader na te
streven gelijke behandeling van de hele groep weduwnaars, die, ongeacht het
tijdstip waarop, een aanvraag heeft ingediend — zwaarder moet wegen dan de
rechtszekerheid waarop verweerder als administratief orgaan zich kan beroepen

Ten volle toetsend is de raad op grond van het zoeven overwogene tot de
conclusie gekomen, dat de redenen waarom de aanvraag niet meteen na het
overlijden is gedaan, excusabel zijn, in dier voege dat zich een bijzonder
geval voordeed

Op grond hiervan was verweerder gehouden te onderzoeken en te beoordelen
of er in het individuele geval van klager zodanige bijzondere omstandigheden
(hardheid) aanwezig waren, dat hij in redelijkheid na afweging van alle
belangen — niet alleen klagers belang, maar ook verweerders eigen
(organisatorisch) belang en de belangen van derden — gehouden was gebruik te
maken van zijn in art. 25 lid 5 AWW neergelegde bevoegdheid

De raad moet, gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter
terechtzitting, constateren dat verweerder heeft nagelaten in het geval van
klager de vraag onder ogen te zien of de beslissing een bijzondere hardheid
voor hem zou betekenen

Een dergelijke beoordeling eist van verweerder een onderzoek naar de
individuele omstandigheden van klager, waaronder in ieder geval diens
financiele situatie in relatie met de kosten ontstaan als gevolg van het
wegvallen van klagers echtgenote

Door geen op de individuele situatie van klager gericht onderzoek te
entameren heeft verweerder gehandeld in strijd met het algemeen beginsel van
behoorlijk bestuur dat voorschrijft, dat een beslissing zorgvuldig moet worden
voorbereid en dat alle belangen moeten worden afgewogen

De beslissing dient om die reden te worden vernietigd

Verweerder zal zich, alvorens een nieuwe beslissing te nemen, alsnog
over de ‘individuele hardheid’ dienen te beraden, waarbij verweerder een
beleid moet ontwikkelen ten behoeve van de gevallen die aan dat criterium
voldoen, welk beleid als leidraad kan dienen bij het hanteren van de uit art.
25 lid 5 AWW voortvloeiende discretionaire bevoegdheid

5. Rechtstreekse werking

Omdat in het onderhavige geval het pensioen is toegekend met ingang van
een tijdstip gelegen na 1 april 1986 hoeft de raad zich thans niet per se uit
te laten over verweerders standpunt inzake de rechtstreekse werking

De raad ziet zich eerst tot een beoordeling van dit punt geroepen,
indien de nieuw te nemen beslissing gaat inhouden, dat aan het pensioen geen
terugwerkende kracht verleend wordt verder in de tijd terug dan uiterlijk het
tijdstip met ingang waarvan verweerder thans heeft aangenomen dat art. 26
IVBPR rechtstreekse werking heeft, namelijk april 1986. Alsdan is niet
uitgesloten dat in een nieuwe beroepszaak, gelet ook op de vordering zoals die
thans is ingediend, het punt van de rechtstreekse werking onderwerp van
geschil gaat worden

De raad hecht er wel aan reeds nu, zij het ten overvloede, te overwegen
dat de CRvB in zijn uitspraken van 7 december 1988 heeft overwogen dat de
periode voor een geleidelijk opheffen van de discriminatie op 6 april 1986 ‘in
elk geval reeds ruimschoots was overschreden’. Het komt de raad voor, dat
verweerders standpunt inzake de rechtstreekse werking niet spoort met deze
duidelijke aanwijzing van de CRvB. Verweerder zal deze overweging bij het
vaststellen van de terugwerkende kracht moeten betrekken

De raad acht het voorts op de weg van verweerder liggen alsdan in te
gaan — wat ter terechtzitting niet is gebeurd — op de zeer uitvoerige
argumentatie, die klagers gemachtigde ter zitting heeft gegeven ter
ondersteuning van zijn stelling, dat art. 26 van het verdrag ook voor de AWW
met ingang van 23 december 1984 rechtstreekse werking heeft

Gelet op al het hoger overwogende dient te worden beslist als volgt

6. Uitspraak

De Raad van Beroep te Haarlem, rechtdoende in naam der Koningin,
Vernietigt de bestreden beslissing. Verstaat dat verweerder een nieuwe
beslissing dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen

Verstaat dat verweerder het gestorte griffierecht ad ƒ 25,– vergoedt

Rechters

Mrs G. Guinau, P. Barend en H. van der Meij als leden, A.C. van der Takals griffier